Pubblicato il 24/01/2026

N. 00082/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00537/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 537 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società MA e PA NZ & Co S.A.P.A. e IN S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentate e difese dagli avvocati Maurizio Discepolo e Lara Discepolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di TO SA GI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi e Camilla Mancuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio, Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Marche, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
SG Multiservizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Achille Castelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

- della deliberazione del consiglio comunale del Comune di TO SA GI n. 18 del 20.5.2025, avente ad oggetto: “ Gestione del porto turistico di TO SA GI - Istituzione del servizio pubblico di rilevanza economica, affidamento in house della gestione alla società partecipata SG Multiservizi srl, variazione di bilancio ”;

- della concessione demaniale marittima n. 535 del 24.5.2025 rilasciata dal Comune di TO SA GI, con la quale SG Multiservizi S.r.l. è stata autorizzata alla gestione dell’area del porto turistico di TO SA GI, decorrente dal 26.5.2025;

- dell’ordinanza di immissione nel possesso dell’area anzidetta adottata dal Dirigente del Servizio Demanio Patrimonio e Mercato Ittico del Comune di TO SA GI n. 64 del 25.5.2025 a favore della SG Multiservizi S.r.l.;

- di tutti gli atti e provvedimenti connessi, inerenti e consequenziali, tra i quali:

- la delibera della Giunta comunale di TO SA GI n. 71 del 4.4.2025 e l’allegata proposta del RUP;

- la delibera della Giunta comunale di TO SA GI n. 97 dell’8.5.2025;

- gli atti di affidamento a SG Multiservizi S.r.l. della gestione temporanea del porto turistico;

- il verbale di avviamento del servizio di gestione del porto turistico;

- il contratto di servizio;

- le note del Comune di TO SA GI del 7.3.2025, prot. n. 6911; 11.3.2025, prot. n. 6931; 11.4.2025, prot. n. 10311, 8.5.2025, prot. n. 12805; 12.5.2025, prot. n. 13055.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di TO SA GI, dell’Agenzia del Demanio, dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Marche e di SG Multiservizi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. TO TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti, nella spiegata veste di soci della società NA di TO SA GI S.r.l. in liquidazione - e nelle more del giudizio assoggettata a liquidazione giudiziale - (la quale ha gestito il porto turistico di TO SA GI fino al maggio 2023, quando ha dovuto cessare l’attività a seguito di un provvedimento di decadenza adottato dal Comune di TO SA GI, la cui legittimità all’epoca di proposizione del presente ricorso era ancora sub iudice ) con il ricorso introduttivo e con il successivo atto di motivi aggiunti impugnano i provvedimenti indicati in epigrafe, con cui il Comune ha deciso di affidare temporaneamente in house la gestione del porto alla partecipata SG Multiservizi S.r.l. (di seguito anche solo “SG”).

L’interesse a ricorrere viene indicato nella circostanza che l’affidamento diretto della gestione del porto a SG priva esse ricorrenti della chance di partecipare alla gara che il Comune era tenuto a bandire per individuare il nuovo gestore della struttura dopo che NA di TO SA GI S.r.l. era stata dichiarata decaduta. Viene inoltre evidenziato che esse ricorrenti vantano dei crediti nei confronti di NA di TO SA GI, per cui la decisione del Comune sotto questo profilo le danneggia indirettamente.

La legittimazione ad agire viene invece individuata nel fatto che entrambe le ricorrenti hanno quale oggetto sociale la gestione di strutture portuali e/o la partecipazione in attività imprenditoriali nel settore turistico-ricettivo.

2. In punto di fatto le società ricorrenti espongono quanto segue.

Con la deliberazione consiliare n. 18 del 20 maggio 2025 il Comune ha disposto: i) l’istituzione del servizio di gestione portuale quale servizio pubblico locale ai sensi dell’art. 42, comma 2, let. e), del T.U.E.L.; ii) l’affidamento in house del servizio medesimo a SG Multiservizi S.r.l.; iii) il rilascio alla stessa società della concessione demaniale marittima; iv) la variazione di bilancio necessaria a coprire gli oneri necessari “ …alla eventuale realizzazione delle lavorazioni necessarie per garantire la funzionalità dei servizi portuali nelle more dello svolgimento della gara ad evidenza pubblica ”.

Con successivi provvedimenti è stata rilasciata la concessione demaniale marittima in favore del nuovo gestore ed è stata autorizzata l’immissione nel possesso dell’area demaniale.

3. Ritenendo illegittimo il complessivo operato del Comune, le ricorrenti hanno dunque proposto il presente ricorso introduttivo, affidato ai seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000, degli artt. 3 e 10 del D.Lgs. n. 201/2022, dell’art. 7 del D.Lgs. n. 36/2023 e dei principi generali in materia di affidamento di servizi pubblici a società in house. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento di potere e della causa tipica.

Con il primo motivo le ricorrenti, in sintesi, evidenziano che:

- il porto turistico di TO SA GI è stato realizzato in forza di concessione demaniale marittima ed era stato sino al 2023 gestito mediante la stessa modalità (ossia una concessione affidata ad un operatore privato), la quale ha consentito la nascita e la crescita nel tempo dell’infrastruttura, divenuta una realtà rilevante sotto il profilo economico per la presenza di tutti i servizi connessi all’attività nautica da diporto, nonché in relazione alla pesca professionale svolta nella parte meridionale del porto;

- con gli atti impugnati il Comune di TO SA GI ha invece disposto l’affidamento della gestione del porto alla società in house SG Multiservizi S.r.l., la quale è completamente priva delle competenze professionali, tecniche, logistiche e delle risorse strumentali necessarie. Tale decisione è stata adottata senza che esistesse alcun presupposto giustificativo e comunque senza dare alcuna reale motivazione della preferenza accordata alla modalità di gestione del c.d. in house providing , oltretutto in via transitoria ma per un periodo che appare ictu oculi sproporzionato, ossia due anni, aumentabili di un ulteriore anno;

- questa decisione si appalesa illegittima e irragionevole per varie ragioni.

In primo luogo va considerato che il modello di gestione in house di un servizio pubblico, come ogni altro strumento di gestione che debba ripagare il gestore dei costi ed assicurargli un utile, ha un senso se proiettato su di un orizzonte temporale sufficientemente ampio, tale da assicurare una gestione equilibrata. Ciò è confermato dalle disposizioni di cui agli artt. 3, comma 2, e 10, commi 3, 4 e 5, del D.Lgs. n. 201/2022. Nella specie esistevano tutti presupposti affinché la struttura fosse ancora gestita da un concessionario privato, per cui non vi era alcuna valida ragione per procedere ad un affidamento in house .

In secondo luogo, nei provvedimenti impugnati si prevede espressamente che la società in house non farà alcun investimento nell’arco temporale di prevista gestione, limitandosi alla manutenzione straordinaria del porto turistico. Ciò vuol dire che viene meno anche un altro presupposto essenziale degli affidamenti in house , ossia l’obiettivo di efficientare il livello di qualità del servizio con tariffe orientate ai costi. In realtà il vero obiettivo perseguito dal Comune è stato quello di sottrarre la gestione provvisoria del servizio al libero mercato per un periodo assolutamente incongruo e di sfruttare economicamente la gestione approfittando dell’esistenza di strutture perfettamente funzionanti realizzate dall’ ex concessionario;

- lo sviamento di potere è invece dimostrato dal fatto che, per un verso il Comune, già con la delibera di Giunta n. 224/2024, aveva individuato quale forma di gestione del porto la concessione, ma, per altro verso, al fine di estromettere definitivamente NA di TO SA GI (alla quale poteva essere affidata la gestione in via interinale, in attesa dell’aggiudicazione della gara pubblica), ha privilegiato l’affidamento in house , stabilendo peraltro un orizzonte temporale smisuratamente ampio rispetto ai tempi necessari per lo svolgimento della gara. Si tratta infatti di un periodo che è pari a 2/3 di quello massimo quinquennale consentito dal D.Lgs. n. 201/2022;

- altro profilo assolutamente problematico, come detto, è quello relativo all’assenza di investimenti nel corso della gestione in house . Infatti, dal P.E.F. presentato da SG emerge che sono stati stanziati per la manutenzione straordinaria € 180.000,00 per il 2025 e € 190.000,00 per il 2026 e il 2027, con la precisazione che “ I predetti importi potranno essere destinati ad interventi di investimento/riparazioni concordati con il socio unico anche in relazione ad eventuali emergenze che potranno profilarsi a seguito della revoca del precedente gestore ”. Anche sotto questo profilo, quindi, viene snaturata la ratio dell’affidamento in house , perché queste somme non sono finalizzate a compiere investimenti (i quali costituiscono invece l’essenza stessa di un P.E.F.) e non sono dunque funzionali alla implementazione delle prestazioni in favore dell’utenza;

- il Comune, poi, non ha affatto osservato le disposizioni di cui all’art. 7 del D.Lgs. n. 36/2023, nella parte in cui la norma impone alle stazioni appaltanti oneri motivazionali particolarmente stringenti nel caso in cui ritengano di ricorrere al c.d. in house providing . È infatti mancata, in ogni caso, una motivazione relativa alla maggior convenienza dell’affidamento in house rispetto al ricorso al mercato;

b) ulteriore profilo di violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000, degli artt. 3 e 10 del D.Lgs. n. 201/2022 e dei principi generali in materia di affidamento a società in house . Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.

In parte qua le ricorrenti censurano l’operato del Comune anche con riguardo alle modalità con cui è stato intimato a NA di TO SA GI lo sgombero dell’area oggetto di concessione, evidenziando (dopo aver ripercorso la scansione degli eventi intervenuti fra i mesi di marzo e di maggio 2025) che:

- il Comune ha rifiutato la proposta di cessione e/o affitto dei beni amovibili formulata dal liquidatore della concessionaria uscente, approvando invece il Documento degli Indirizzi alla Progettazione (D.I.P.) predisposto dal Servizio LL.PP. per un importo di € 300.000,00 “ …con il quale sono stati individuati gli interventi minimi idonei a garantire la funzionalità del porto in sicurezza… ” e prevedendo che “ …tali interventi saranno progettati in dettaglio ed effettuati a seguito della verifica dello stato di consistenza della struttura, al momento della ripresa del possesso, e che potranno eventualmente essere finanziati con le risorse reperite attraverso l’applicazione dell’avanzo e l’utilizzo delle entrate derivati dalle alienazioni… ” e che “ …l’importo di tali investimenti sarà considerato ai fini della determinazione del valore da porre a base di gara rimanendo pertanto a carico del nuovo concessionario… ”. Il Comune ha dunque stabilito che i lavori in questione dovranno essere eseguiti dal nuovo concessionario e non da SG;

- ciò comporta una serie di conseguenze negative per l’interesse pubblico che l’amministrazione afferma di aver voluto perseguire: anzitutto i lavori non saranno effettuati prima di quattro anni (nonostante gli stessi siano stati definiti indispensabili per garantire la sicurezza del porto), per cui il loro costo sarà sicuramente superiore a quello stimato oggi dal Comune. Inoltre, poiché di tali costi gli aspiranti futuri concessionari dovranno tenere conto in sede di formulazione delle offerte economiche, il Comune si vedrà offrire canoni molto più bassi di quelli che spunterebbe se i lavori fossero già stati eseguiti al momento della gara, il che darà luogo a un minor introito per l’ente concedente (e dunque vi sarà anche un danno erariale);

- inoltre, dal P.E.F. presentato da SG emerge che il Comune ha intenzione di avviare la gestione consentendo alla società in house di utilizzare sine titulo i beni amovibili di proprietà di NA di TO SA GI ancora ubicati in loco , il che si pone in violazione quantomeno dell’art. 49 c.n.;

c) ulteriore profilo di violazione dei principi generali in materia di affidamenti a società in house . Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza.

In parte qua le ricorrenti deducono l’ulteriore violazione delle norme in materia di in house providing per il fatto che SG non possiede le competenze tecniche per svolgere le numerose attività legate alla gestione di un porto turistico, avendo la stessa svolto altri servizi locali (ad esempio raccolta rifiuti, igiene urbana, pulizia spiagge, distribuzione gas metano, gestione farmacia comunale, refezione scolastica) e potendo vantare, quanto al settore portuale, solo la gestione di un piccolo distributore per l’erogazione di carburante alle imbarcazioni da pesca ubicato all’interno del porto. È pertanto falsa l’affermazione secondo cui la società in house avrebbe sviluppato una specifica professionalità nei servizi portuali;

d) ulteriore profilo di eccesso di potere per irrazionalità ed illogicità.

Con il quarto motivo le ricorrenti evidenziano che:

- con deliberazione di Giunta n. 224/2024, annullata da questo Tribunale con sentenza n. 952/2024, il Comune aveva deliberato di “ …procedere all’avvio della gara ad evidenza pubblica per il tramite di una stazione unica appaltante qualificata che abbia per oggetto non solo la gestione del porto turistico ma anche la proposta tecnico economica di un progetto di sviluppo e valorizzazione dell’area portuale in attuazione del vigente PRP… ”, stabilendo che, nelle more, la gestione rimanesse in capo al concessionario uscente;

- improvvisamente questa decisione è stata completamente ribaltata, senza alcuna valida giustificazione e invocando unicamente l’asserita necessità di “ …previamente e obbligatoriamente definire tutti gli elementi quali/quantitativi necessari all’avvio della procedura comparativa ed alla stipulazione del rapporto concessorio… ”, e ciò previa “ …ricognizione dei beni presenti nell’area ”. Il Comune sostiene però che questa ricognizione sarà lunga e difficoltosa, anche per il fatto che molti dati sono nella esclusiva disponibilità del concessionario decaduto;

- si tratta di ragioni assolutamente pretestuose, sia perché l’esistenza di questioni inerenti l’amovibilità di alcune attrezzature realizzate dal concessionario non impediva affatto di predisporre nel frattempo gli atti di gara, sia perché non è vero che solo i dati in possesso di NA di TO SA GI consentono di predisporre il P.E.F. (tanto è vero che SG, evidentemente basandosi sui dati già nella disponibilità del Comune, ha elaborato il P.E.F. nell’ambito della procedura di affidamento in house );

- in ogni caso, all’esigenza di impedire una soluzione di continuità nella gestione del porto si sarebbe potuto ovviare affidando la gestione temporanea a NA di TO SA GI ai sensi dell’art. 38 c.n. e dell’art. 35 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione;

- ugualmente infondato è l’assunto secondo cui il modello di gestione prescelto sarebbe preferibile anche per il fatto che esso consente al Comune di “ …incidere profondamente sull’azione societaria grazie ai suoi speciali poteri di controllo analogo, perseguendo in tal modo ulteriori obiettivi di interesse collettivo come l’universalità e socialità, l’ottimale impiego delle risorse pubbliche, il rispetto dei principi di efficienza, di economicità e di qualità del servizio ”. Il potere di controllo, infatti, è esercitabile anche nei riguardi del concessionario;

e) eccesso di potere per difetto di congrua istruttoria e di motivazione.

Con il quinto motivo le ricorrenti deducono che i provvedimenti impugnati sono altresì illegittimi per difetto di istruttoria e di motivazione in relazione alla quantificazione dei costi e dei ricavi indicati nel P.E.F. elaborato da SG (dati che vengono contestati nel dettaglio per quanto concerne, ad esempio, il numero dei posti barca e i ricavi ottenuti dall’affitto di tali posti barca);

f) violazione e falsa applicazione degli artt. 19 del D.Lgs. n. 201/2022 e 35 del D.Lgs. n. 165/2001.

Le presenti censure riguardano le modalità con cui SG intenderebbe mantenere i livelli occupazionali precedenti assorbendo il personale che era alle dipendenze di NA di TO SA GI.

A questo proposito le ricorrenti evidenziano che:

- anzitutto, dal P.E.F. risulta che i livelli occupazionali non resteranno invariati;

- in secondo luogo, non risulta che la società in house si sia impegnata formalmente al rispetto delle procedure di assunzione del personale di cui al T.U. n. 165/2001, così come prevede l’art. 19, comma 2, del D.Lgs. n. 175/2016 (che al riguardo richiama l’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001);

- inoltre, non risulta che la decisione di SG di assumere parte del personale impiegato dal precedente concessionario sia stata concertata né con le organizzazioni sindacali, né con la parte datoriale;

- resta opaco, infine, il criterio di stima dei costi del personale, poiché da un lato il P.E.F. attesta che “ …si è avuto notizia che il personale ha la medesima qualifica operaio-ormeggiatore ed il medesimo 3 livello ma con applicazione di contratti collettivi differenti… ”, mentre in un altro passaggio SG dichiara che “ …per la simulazione del costo da sostenere è stato applicato il Contratto Collettivo Nazionale di lavoro per i dipendenti di azienda alberghiere, complessi turistico ricettivi all’aria aperta, pubblici esercizi, stabilimenti balneari, alberghi diurni, imprese di viaggi e turismo, porti ed approdi turistici, rifugi alpini per terzo livello con qualifica ormeggiatore… ”.

Nell’atto di motivi aggiunti (con cui le ricorrenti hanno prioritariamente replicato alle eccezioni preliminari sollevate dal Comune e da SG) vengono dedotte le seguenti ulteriori censure, la cui numerazione prosegue quella delle doglianze riportate nelle pagine che precedono:

g) ulteriore profilo di eccesso di potere: carenza di presupposti, travisamento dei fatti, preordinati allo sviamento di potere e dalla causa tipica.

Al riguardo le ricorrenti evidenziano che:

- a pag. 14 della memoria di costituzione, il Comune di TO SA GI afferma che il Servizio LL.PP. aveva stimato il costo che l’ente si sarebbe dovuto sobbarcare per le manutenzioni e la sostituzione dei beni amovibili di proprietà dell’ ex concessionario e lo aveva stimato in € 300.000,00, ritenendo preferibile questa soluzione in luogo dell’acquisto o dell’affitto delle opere realizzate da NA di TO SA GI;

- ma in realtà, dalla relazione del Servizio LL.PP. datata 13 maggio 2025 emerge che la somma suindicata riguarda il costo della ricognizione delle strutture esistenti, mentre il costo degli interventi di manutenzione approvati dalla Giunta sarà stimabile solo all’esito di tale ricognizione e si aggiungerà ai 300.000,00 € di cui sopra.

4. Per resistere al ricorso e all’atto di motivi aggiunti si sono costituiti in giudizio il Comune di TO SA GI, l’Agenzia del Demanio, la Direzione Regionale Marche dell’Agenzia del Demanio e SG Multiservizi S.r.l.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 14 gennaio 2026.

5. Nel presente giudizio vengono in rilievo numerosissime questioni, in parte anche estranee dal punto di vista strettamente giuridico all’oggetto dei provvedimenti impugnati, ma che sono da tenere in considerazione alla luce delle peculiarità della vicenda sostanziale.

5.1. In effetti, se fra NA di TO SA GI e il Comune non fosse intercorso il contenzioso contrassegnato dalle sentenze di questo T.A.R. n. 694/2024 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1577/2025, impugnata con ricorso per revocazione ma confermata dalla recentissima decisione del Consiglio di Stato n. 10308/2025) e n. 952/2024, l’odierno giudizio non implicherebbe alcuna questione particolare, essendosi in presenza dello scenario tipico in cui alcuni operatori di mercato impugnano la decisione di una pubblica amministrazione di affidare in house un servizio che i suddetti operatori ambirebbero a svolgere in proprio quali aggiudicatari di una gara ad evidenza pubblica (al riguardo, limitatamente all’esperienza del T.A.R. Marche, è sufficiente richiamare la nota vicenda dell’affidamento in house del ciclo di gestione dei rifiuti dell’A.T.O. n. 2, a cui si riferiscono le sentenze di questo Tribunale nn. 48 e 49 del 2018 e nn. 230 e 264 del 2025).

5.2. E invece nel caso di specie esistono varie circostanze che complicano il quadro di riferimento, a cominciare dal fatto che le odierne ricorrenti sono socie del soggetto che gestiva il servizio in questione e che è stato dichiarato decaduto nel 2023 per omesso pagamento di varie annualità del canone; questo soggetto, peraltro, oltre a coltivare, sino ad oggi con esito negativo, vari giudizi in cui si contestavano il provvedimento di decadenza e i provvedimenti successivi adottati in via interinale dal Comune (di recente, come risulta dai documenti allegati nn. 60 e 61 della produzione della difesa comunale del 23 dicembre 2025, con ricorso straordinario in via di trasposizione davanti a questo T.A.R. a seguito di opposizione formulata dal Comune di TO SA GI, la curatela del fallimento di NA di TO SA GI ha impugnato i medesimi provvedimenti oggetto del presente giudizio), ha sempre sostenuto che la gara ad evidenza pubblica, pur dopo le note sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021, non poteva essere bandita mancando la disciplina delle concessioni demaniali (al riguardo si veda il ricorso deciso dal T.A.R. con la sentenza n. 952/2024).

Questa strategia, però, confligge con l’interesse principale che le odierne ricorrenti dichiarano di voler perseguire in questo giudizio.

5.3. È dunque evidente che NA di TO SA GI e i due soci odierni ricorrenti perseguono con le varie iniziative intraprese tanto in sede giudiziaria quanto in sede amministrativa un obiettivo pratico opposto a quello dichiarato, ossia conservare, in via provvisoria o anche semplicemente “di fatto”, la gestione del porto turistico di TO SA GI. E né si può opporre che, dal punto di vista del diritto societario, la posizione delle tre società va distinta, visto che:

- in primo e dirimente luogo, IN, formulando l’istanza di assegnazione diretta della concessione, di cui si dirà infra, è venuta palesemente contra factum proprium ;

- in secondo luogo, come insegna la giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei Conti sulle società in house (si veda al riguardo la notissima sentenza delle Sezioni Unite n. 26283/2013), a determinati fini ben può essere operato il c.d. squarcio del velo che nasconde il singolo socio dietro la personalità giuridica della società commerciale; e fra questi fini vi è sicuramente quello di verificare se due o più soggetti giuridici distinti, attraverso iniziative giudiziarie o amministrative formalmente autonome, stanno in realtà abusando del diritto e/o del processo.

5.4. A questo va aggiunto che nella specie non assume autonomo rilievo nemmeno l’interesse dei singoli soci di NA di TO SA GI a preservare il valore della propria quota azionaria, perché tale interesse emergerebbe solo se gli amministratori della società, il liquidatore o il curatore fallimentare non avessero adottato le iniziative utili a preservare il patrimonio societario e dunque anche il valore delle quote dei soci. Ma nella specie, come si è detto, NA di TO SA GI ha adottato ogni iniziativa utile a proseguire nella gestione del porto, mentre con riguardo alle questioni di natura civilistica che sono enfatizzate soprattutto nel secondo motivo, dapprima il liquidatore e attualmente il curatore disponevano e dispongono di tutti gli strumenti legali utili a salvaguardare gli interessi patrimoniali della società e dei singoli soci anche nella fase della liquidazione e del successivo fallimento.

6. Premesso quanto sopra, il ricorso e i motivi aggiunti vanno nel loro complesso dichiarati inammissibili, e ciò per le seguenti ragioni.

6.1. Le ricorrenti assumono che la loro legittimazione ad agire è legata ai seguenti due profili:

- da un lato, esse ricorrenti, in qualità di operatori del settore, ambiscono a partecipare alla gara ad evidenza pubblica che il Comune era tenuto a bandire dopo aver dichiarato decaduta NA di TO SA GI;

- dall’altro lato, esse ricorrenti sono soci creditori di NA di TO SA GI e dunque possono agire a tutela dei crediti della società.

6.1.1. Partendo da questo secondo profilo, va anzitutto evidenziato che, per giurisprudenza consolidata e prevalente ( ex multis , Cons. Stato, Ad. Plen. n. 3 del 2022, in cui si dà atto anche dell’esistenza di un orientamento minoritario difforme; Sez. VI, n. 2781/2012; Sez. III, n. 539/2019 e n. 6205/2020; Sez. V, n. 2606/2024), non può essere riconosciuta, in generale, la legittimazione ad agire ai soci e/o ai creditori della persona giuridica destinataria di un provvedimento amministrativo, fatti salvi i casi in cui chi agisce possa comprovare di essere titolare di un interesse morale e fatte salve, nel caso delle procedure concorsuali, le ipotesi in cui il fallito agisca per la tutela di diritti strettamente personali e quella in cui, pur trattandosi di rapporti patrimoniali, l’amministrazione fallimentare sia rimasta inerte, manifestando indifferenza nei confronti del giudizio (così, ex multis , Cass. Civile, n. 31313/2018). Pertanto, pur volendosi ammettere che il socio-creditore di una società potrebbe essere astrattamente legittimato ad agire a tutela dei diritti che egli vanta nei riguardi della persona giuridica, ciò vale solo se l’ente non agisce a sua volta. Ma nella specie, come si è ampiamente riferito, NA di TO SA GI ha già agito a tutela dell’interesse a conservare in capo a sé la gestione del porto turistico, e questo ha fatto sia impugnando il provvedimento di decadenza, sia, da ultimo, impugnando con ricorso straordinario l’affidamento in house della gestione. Viene meno, pertanto, il presupposto che avrebbe teoricamente consentito alle ricorrenti di agire per salvaguardare gli interessi della società di cui esse sono soci-creditori.

Al riguardo va peraltro precisato che, al momento, l’unico provvedimento da cui i soci di NA di TO SA GI potrebbero aver ricevuto un pregiudizio di natura patrimoniale è il decreto di decadenza adottato nel 2023 dal Comune, mentre la decisione di affidare temporaneamente in house la gestione del porto a SG incide solo sul dichiarato interesse delle ricorrenti a partecipare alla gara che il Comune avrebbe dovuto bandire per riaffidare la concessione, non esistendo alcun diritto di NA di TO SA GI di vedersi riassegnata direttamente la gestione del porto.

6.1.2. Per quanto concerne l’altro profilo, il ricorso è tuttavia inammissibile per una distinta ragione, ossia perché, come il Collegio ha evidenziato nel corso della discussione orale ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. (provocando sul punto la replica di parte ricorrente), vi è conflitto di interessi fra le due società odierne ricorrenti. Infatti, anche a voler ritenere verosimile la dichiarata intenzione di entrambe di partecipare uti singulae (o in a.t.i. con operatori terzi) alla gara che il Comune dovrebbe bandire, sta di fatto che IN, avendo formulato in data 18 luglio 2025 e poi ancora in data 15 settembre 2025 e 21 ottobre 2025 istanza di assegnazione diretta della concessione ai sensi del D.P.R. n. 509/1997, ha fatto venire meno questa dichiarata comunanza di intenti. Non vi è infatti alcun dubbio che non può esistere omogeneità dell’interesse azionato se uno dei ricorrenti ha posto in essere iniziative giudiziarie o stragiudiziali finalizzate a conseguire in proprio il bene della vita sottostante, con ciò impedendo al co-ricorrente di aspirare a quel medesimo bene. Né nelle istanze formulate da IN si dichiara la volontà di costituire un’a.t.i. con la società MA e PA NZ & Co. S.a.p.a.

Il ricorso, siccome proposto in forma collettiva, è dunque inammissibile nella parte in cui le ricorrenti pretendono di tutelare l’asserito comune interesse a partecipare alla gara ad evidenza pubblica.

6.2. La ritenuta inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per profili legati alla legittimazione a ricorrere consente al Collegio di prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità, pure essa dedotta dal Comune e dalla controinteressata. Rispetto a tale eccezione va però rilevato che, ai fini del completamento della procedura di pubblicazione, il funzionario responsabile dell’Albo Pretorio deve attestare non solo la data di inizio della pubblicazione ma anche la compiuta e regolare pubblicazione dell’atto per tutto il termine previsto dalla legge (di solito 15 giorni).

7. Il Collegio, sia al fine di dare conto della regolazione delle spese di giudizio, sia in relazione alla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato sull’art. 105 c.p.a., ritiene comunque di esaminare sinteticamente anche il merito del ricorso, anticipando che tutte le censure dedotte sono nel loro complesso infondate e in parte anche inammissibili per difetto di legittimazione.

Va infatti osservato che:

- con la deliberazione di Giunta Comunale n. 224/2024, adottata in esecuzione della sentenza del T.A.R. n. 694/2024 e nelle more della definizione del giudizio di appello, il Comune di TO SA GI aveva già espresso la volontà di stabilire le modalità di gestione del servizio nel periodo post decadenza e nelle more dell’indizione della procedura di gara, e a tal fine aveva individuato quali possibili alternative la gestione diretta, l’affidamento in house o una c.d. gara-ponte. A regime, invece, lo strumento prescelto era quello della procedura ad evidenza pubblica (si veda il punto 2 del dispositivo della delibera), opzione che i provvedimenti impugnati in questa sede hanno confermato. Ebbene, con la sentenza n. 952/2024 questo Tribunale ha annullato la deliberazione n. 224 limitatamente al solo punto 1 del dispositivo, mentre l’ha ritenuto legittima sia con riguardo al punto 2, sia con riguardo al punto 3, specificando, in relazione a quest’ultimo profilo, che il Comune avrebbe dovuto garantire le prerogative di NA di TO SA GI solo fino alla pubblicazione della decisione di appello, avvenuta il 24 febbraio 2025. Pertanto, considerato che il ricorso per revocazione è stato proposto dal concessionario decaduto dopo il 29 maggio 2025, alla data di adozione della deliberazione consiliare n. 18/2025 il giudizio di appello si poteva considerare definito e dunque in parte qua nessuna contraddizione è dato ravvisare nella decisione del Comune di procedere all’affidamento-ponte;

- come le stesse ricorrenti riconoscono, l’art. 19 del D.Lgs. n. 201/2022 stabilisce che, in generale, gli affidamenti in house di servizi pubblici locali non a rete possono avere la durata massima di cinque anni, per cui ogni affidamento diretto di durata inferiore è da considerare provvisorio. Ma se così è, gli operatori di mercato intenzionati a partecipare alla gara non possono lamentare alcuna lesione del proprio interesse, visto che non esiste un termine perentorio entro il quale una procedura ad evidenza pubblica va bandita. Fra l’altro, nel dedurre la violazione delle pertinenti disposizioni del D.Lgs. n. 201/2022 le ricorrenti incorrono in una evidente (e inevitabile, date le premesse) contraddizione, visto che alle pagg. 4-5 del ricorso si dice che l’arco temporale individuato dal Comune (due anni, più eventuale proroga di un anno) è “ ...consistente… ” e “ …abnormemente dilazionato rispetto al tempo asseritamente necessario alla predisposizione degli atti di gara… ”, mentre nella pagina precedente si afferma che la gestione di un bene pubblico ha senso solo se si protrae per il tempo necessario ad effettuare investimenti e ad ammortizzare la relativa spesa. Ma questa considerazione non fa che confermare che la reale intenzione del Comune è quella di bandire la gara, altrimenti l’affidamento in house avrebbe avuto carattere di stabilità e non di temporaneità;

- quanto alle giustificazioni rese dal Comune in merito alla impossibilità di predisporre gli atti di gara nel periodo di “passaggio di consegne”, si tratta di giustificazioni che trovano conferma negli sviluppi della vicenda di cui danno conto le stesse ricorrenti. Infatti, e ribadito che nel presente giudizio sono irrilevanti le modalità con cui è avvenuto il passaggio di consegne fra NA TO SA GI e SG, non si può fare a meno di osservare che il concessionario uscente è tenuto a collaborare con l’ente concedente e con il gestore subentrante in ragione del principio della buona fede negoziale. Al contrario, il liquidatore della società ex concessionaria ha frapposto notevoli resistenze, giungendo persino a negare ai funzionari comunali di accedere ai locali che NA di TO SA GI utilizzava per svolgere le proprie attività (locali che, è bene sottolineare, sono di proprietà dell’ente pubblico) il giorno 14 marzo 2025. In ogni caso, essendo molto verosimile che l’ ex concessionario avrebbe contestato in tutte le sedi la natura delle opere, era abbastanza arduo ritenere che ciò non avrebbe avuto alcuna ricaduta sul regolare svolgimento della procedura di gara, visto che i potenziali concorrenti avrebbero preteso chiarezza su tale profilo dovendo commisurare i rispettivi P.E.F. ad una situazione proprietaria legittima e non contestata. Fra l’altro, la proposizione dopo alcuni mesi dalla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 1577/2025 del ricorso per revocazione ha confermato a posteriori la correttezza dell’operato del Comune, essendo stata nuovamente rimessa in discussione la legittimità del provvedimento di decadenza. E proprio l’andamento del pregresso giudizio priva di rilievo la contestazione di parte ricorrente circa il fatto che al momento dell’adozione dei provvedimenti impugnati erano trascorsi due anni dal provvedimento di decadenza dell’ ex concessionario. Questi due anni sono stati infatti necessari per definire in primo e in secondo grado il giudizio incardinato dal concessionario dichiarato decaduto;

- del tutto assurda, invece, è la pretesa delle ricorrenti a che il Comune, nelle more della predisposizione degli atti di gara, procedesse ad un affidamento-ponte della concessione all’ ex concessionario. Anche se non vi sarebbe alcun bisogno di dare conto di tale conclusione, è sufficiente osservare che il rapporto concessorio deve fondarsi, prima di ogni altra cosa, sul rapporto di reciproca fiducia fra l’ente concedente e il concessionario (visto che la concessione di beni priva per un certo tempo l’ente concedente, e quindi la collettività, della disponibilità diretta ed esclusiva dei beni pubblici oggetto della concessione). E nella specie il rapporto di fiducia fra le parti era venuto meno in maniera ormai irrimediabile;

- tornando per un attimo alla questione del “passaggio di consegne”, tali profili non sono rilevanti ai fini della valutazione della legittimità della scelta operata dal Comune, nonostante le ricorrenti tentino di sostenere che l’amministrazione ha deciso per l’affidamento in house confidando sull’utilizzazione sine titulo dei beni amovibili di proprietà di NA di TO SA GI (il che configurerebbe un chiaro esempio di presupposto falso). In effetti, la puntuale ricostruzione dei fatti operata dalla difesa comunale nella memoria difensiva del 1° settembre 2025 comprova che l’amministrazione si era attivata per tempo al fine di avere il quadro esatto della situazione, consentendo peraltro al concessionario decaduto di asportare i beni amovibili di sua proprietà. Solo la pervicace resistenza frapposta da NA di TO SA GI ha ostacolato il regolare passaggio di consegne, per cui, dovendo comunque provvedere alla gestione del porto, il Comune ha autorizzato SG a utilizzare i beni e le opere presenti nell’area, impegnandosi però a corrispondere un indennizzo alla proprietà laddove alcuni di questi beni dovessero essere classificati come amovibili;

- per quanto concerne, invece, i presupposti di carattere generale che devono sussistere quando una pubblica amministrazione decide di affidare in house un servizio, si deve anzitutto evidenziare che tali principi sono stati posti dal legislatore e affinati dalla giurisprudenza con riguardo all’affidamento “ordinario”, il quale ha di solito una durata pluriennale e dunque determina la sottrazione del servizio alla competizione di mercato per un periodo lungo. Per questo è necessario che l’accertamento dell’esistenza dei requisiti per l’ in house providing sia più rigoroso (anche se con riguardo a tale profilo il diritto comunitario è molto meno rigido del diritto interno, come comprova la vicenda relativa alla corretta interpretazione dell’art. 192 del D.Lgs. n. 50/2016 - al riguardo si veda l’ordinanza della C.G.U.E. 6 febbraio 2020, in cause riunite da C-89/19 a C-91/19). Ma, a parte questo, nella specie il ricorso all’ in house providing si giustifica sia alla luce della difficoltà oggettiva di bandire una gara nella quale le condizioni di esecuzione del servizio fossero note e chiare ab origine (e questo discorso sarebbe stato valido anche nel caso di una gara-ponte, perché anche i concorrenti in tale gara avrebbero avuto diritto di conoscere ex ante la situazione proprietaria delle strutture portuali), sia nella impossibilità di affidare temporaneamente la gestione del porto all’ ex concessionario. In realtà, dunque, nel caso odierno l’affidamento in house costituisce una forma particolare di gestione diretta del porto turistico da parte del Comune, il quale però, non disponendo di adeguate risorse umane e non potendo verosimilmente assorbire nei propri organici gli ex dipendenti di NA di TO SA GI (sia per ragioni di ordine giuridico-procedurale, sia per ragioni di bilancio), si avvale della partecipata SG;

- con riguardo, invece, alla questione degli investimenti, si possono svolgere le seguenti considerazioni, che riguardano anche le censure articolate con l’atto di motivi aggiunti.

Anzitutto, a seguire fino in fondo le tesi di parte ricorrente si perverrebbe all’assurda conseguenza per cui un ente pubblico proprietario di un bene immobile non potrebbe eseguire su quel bene interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, etc., con oneri a proprio carico, laddove questo bene sia stato già oggetto di concessione. In realtà così non è, in quanto persino in costanza del rapporto concessorio l’ente concedente potrebbe assumere su di sé gli oneri de quibus , ad esempio se il concessionario omette di eseguire gli interventi previsti nella concessione oppure se il concessionario si impegna a corrispondere un corrispettivo di altra natura o ancora perché si tratta di interventi non previsti nell’atto di concessione (o che dovrebbero essere eseguiti in un momento in cui il concessionario non potrebbe più ammortizzarne il costo) ma che l’ente concedente ritiene indifferibili. In questi casi, dunque, si potrebbe al più porre un problema di danno erariale, laddove il Comune supplisca all’inerzia del concessionario senza avere nulla in cambio. Nella specie, però, rilevano le seguenti circostanze: i) anzitutto il fatto che al momento dell’adozione degli atti impugnati il porto turistico non era oggetto di una concessione; ii) in secondo luogo la circostanza che nei provvedimenti impugnati è spiegato in maniera chiara ed inequivoca che i lavori in argomento sono indispensabili per elevare il livello di sicurezza della struttura e per ripristinare alcune parti danneggiate dall’incuria; iii) in terzo luogo, e proprio perché, come del resto affermano le stesse ricorrenti, si è in presenza di un affidamento limitato ad un periodo che non consente al gestore un ritorno economico adeguato, SG non potrebbe essere chiamata a sostenere investimenti dei quali non sarebbe ripagata (e questo è coerente con la natura temporanea dell’affidamento in house ).

Non risponde al vero, invece, che il Comune avrebbe inteso addossare i costi degli interventi de quibus al futuro concessionario e che, dunque, l’esecuzione dei lavori in argomento non potrà avere luogo prima del 2029. Infatti, con riguardo all’inciso riportato al punto 5 del dispositivo della deliberazione di Giunta n. 97/2025 (“ … l’importo di tali investimenti sarà considerato ai fini della determinazione del valore da porre a base di gara rimanendo pertanto a carico del nuovo concessionario… ”), va chiarito che:

- in primo luogo, la deliberazione n. 97 non è il provvedimento con cui è stato affidato in house il servizio;

- in secondo luogo, tale inciso va interpretato nel senso che il valore della concessione da mettere a base della futura gara sarà rideterminato tenendo conto dell’incremento di valore che la struttura avrà ottenuto a seguito degli interventi di manutenzione straordinaria di cui al D.I.P. redatto dal Settore LL.PP. Questo è tanto vero che nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 18/2025 si dice, in maniera certamente più precisa ed inequivoca, che “ …l’investimento del capitale … debba essere realizzato dall’Ente e ricompreso tra gli elementi oggetto di necessaria valutazione ai fini della successiva gara ad evidenza pubblica per la scelta del nuovo concessionario… ”. Come si vede, non vi è alcun accenno al fatto che i lavori oggetto del D.I.P. redatto dal Settore LL.PP. dovranno essere eseguiti dal nuovo concessionario, il quale dovrà semmai effettuare gli investimenti che riterrà di indicare nel proprio P.E.F.

Del tutto temerarie (nonché confliggenti con quanto le stesse ricorrenti affermano ai paragrafi XIV e XV del ricorso introduttivo) sono infine le censure di cui all’atto di motivi aggiunti, visto che nel D.I.P. allegato alla deliberazione di Giunta n. 97/2025, ed in particolare nel quadro economico, si parla chiaramente di lavori.

E, del resto, non si comprende né il motivo per cui il Comune dovrebbe incaricare un professionista esterno per effettuare la ricognizione di un bene di sua proprietà, né i criteri in base ai quali le ricorrenti stimano in ben € 300.000,00 il compenso spettante al professionista chiamato ad eseguire la ricognizione. In realtà, come comprovano i documenti depositati in data 23 dicembre 2025, in subiecta materia la ricognizione delle opere eseguite dal concessionario avviene mediante una scansione procedurale ben precisa e consolidata, nella quale intervengono gli uffici periferici del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti competenti per territorio e l’Agenzia del Demanio;

- con riguardo al P.E.F. elaborato da SG, e ribadito che ad avviso del Collegio il liquidatore di NA di TO SA GI non ha prestato la massima collaborazione, rileva il fatto che anche il piano economico risente della natura temporanea dell’affidamento (e dunque non doveva prevedere uno scenario a medio e lungo termine, né doveva considerare gli ammortamenti degli investimenti) e, comunque, non si può imputare alla società in house di avere elaborato il documento sulla base dei soli dati disponibili messi a sua disposizione dal Comune e da altre amministrazioni. Quanto poi alla congruità del P.E.F., va osservato che il Piano è stato comunque asseverato da un professionista iscritto all’Albo dei Commercialisti e che comunque esso non è una vera e propria offerta e dunque le stime in esso contenute ben possono non trovare piena realizzazione nel corso della gestione. Ma questo non consente di per sé di ritenerlo incongruo o addirittura errato dal punto di vista tecnico;

- ugualmente infondata è la censura con cui si deduce che SG non possiede le capacità tecniche necessarie per gestire un porto. Al riguardo va infatti condiviso l’argomento difensivo esposto sia dal Comune che dalla controinteressata circa il fatto che SG da un lato sta già svolgendo da tempo uno dei servizi oggetto della gestione del porto (e, a quanto risulta dalle difese della controinteressata, i volumi di vendita del suo distributore sono di molto superiori a quelli del distributore gestito dall’ ex concessionario) e dispone comunque nel proprio organico di professionisti idonei a curare gli aspetti edilizi e tecnici, dall’altro lato possiede comunque una struttura burocratica necessaria per le incombenze di natura amministrativa (le quali non sono sostanzialmente differenti a seconda della tipologia del singolo servizio). Per le attività più schiettamente tecniche connesse con le attività portuali, invece, SG ha dichiarato di voler rilevare alcune delle unità lavorative già alle dipendenze di NA di TO SA GI e così ha fatto nel corso del 2025. A quest’ultimo riguardo va poi ricordato che: i) per giurisprudenza consolidata, la c.d. clausola sociale non impone al gestore subentrante di assorbire tutto il personale impiegato dal gestore uscente; ii) tutti gli adempimenti di natura burocratica connessi all’assunzione dei lavoratori vanno svolti, per l’appunto, al momento in cui avviene il trapasso del personale dal gestore uscente a quello subentrante (ma le ricorrenti non hanno provato in corso di causa che tali oneri non siano stati assolti da SG);

- sono infine inammissibili, per difetto di legittimazione attiva, le censure (di per sé esposte in forma ipotetica) relative alle modalità con cui SG si assicurerà la provvista di personale. Infatti, l’eventuale violazione delle norme richiamate nell’ultimo motivo del ricorso introduttivo potrà comportare conseguenze di natura amministrativa e/o contabile a carico dei dirigenti della società, ma non incide sulla congruità del P.E.F. Fra l’altro, se è vero che opera la c.d. clausola sociale, allora le assunzioni debbono necessariamente avvenire in deroga alle norme del D.Lgs. n. 165/2001, mentre se si devono rispettare queste norme allora la clausola sociale non può operare (il che si pone in contraddizione con le censure trattate nell’alinea precedente).

Per il resto valgono le puntuali argomentazioni difensive esposte dalle difese tecniche del Comune e della controinteressata.

8. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per le ragioni esposte nei paragrafi 6.1.1. e 6.1.2. e comunque risultano infondati nel merito.

Le spese seguono la soccombenza nei riguardi del Comune di TO SA GI e della controinteressata SG Multiservizi S.r.l. (liquidazione in dispositivo), mentre vanno compensate nei riguardi delle altre parti costituite, le quali non hanno svolto particolari difese, e ciò anche per il fatto che non risultano impugnati atti ad esse riconducibili.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- li dichiara inammissibili per le ragioni esposte in motivazione;

- condanna le società ricorrenti, in solido fra loro, al pagamento in favore del Comune di TO SA GI e di SG Multiservizi S.r.l. delle spese del giudizio, che si liquidano in € 5.000,00, oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte. Spese compensate nei riguardi dell’Agenzia del Demanio e della Direzione Regionale della stessa Agenzia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

TA Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

TO TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO TA	TA Anastasi

IL SEGRETARIO