Pubblicato il 01/12/2025

N. 07743/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05481/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5481 del 2024, proposto da
Comune di Acerra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero del Turismo, Ministero della Cultura, Struttura di Missione Zes, Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per Gli Affari Europei, il Sud, Le Politiche di Coesione e il Pnrr, Ministero per Gli Affari Regionali e Le Autonomie, Ministero per la Pubblica Amministrazione, Ministero per la Protezione Civile e Le Politiche del Mare, Ministero per Le Riforme Istituzionali e La Semplificazione Normativa, Ministero per Lo Sport e i Giovani, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, A.S.L. Napoli 2 Nord, Ente Idrico Campano, Regione Campania, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Immobiliare Area S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Struttura di Missione ZEN – protocollata in data 5 agosto 2024, n. di Registro Ufficiale 66615;

b) una agli atti preordinati, conseguenti e/o, comunque, connessi tra cui, in particolare: 1) l’Autorizzazione Unica, n. 105, del 30 gennaio 2024, rilasciata dal Commissario Straordinario del Governo della ZES Campania – DPCM 27 ottobre 2021 – alla società Immobiliare Area a r.l., per la realizzazione in un polo produttivo logistico in Località Candelara ricadente nel tenimento del Comune di Acerra in Agglomerato Industriale ASI Acerra, nei sensi e limiti che verranno illustrati; 2) il verbale di conclusione della Conferenza di Servizi, in data 30 gennaio 2024, indetta in relazione alla richiesta di rilascio d’Autorizzazione Unica presentata dalla s.r.l. Immobiliare Area per la realizzazione del predetto polo produttivo logistico, nei sensi e limiti che verranno illustrati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero delle Imprese e del Made in Italy e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero del Turismo e di Ministero della Cultura e di Struttura di Missione Zes e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per Gli Affari Regionali e Le Autonomie e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per Le Politiche di Coesione e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per Gli Affari Europei e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Protezione Civile e di Presidenza Consiglio dei Ministri Dipartimento dello Sport e di Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e di Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Napoli e di Consorzio per L’Area di Sviluppo Industriale di Napoli e di Immobiliare Area S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 la dott.ssa RI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Acerra chiede l’annullamento della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Struttura di Missione ZEN, protocollata in data 5 agosto 2024, con la quale l’Amministrazione, nel confermare l’autorizzazione unica rilasciata in data 30 gennaio 2024 dal Commissario Straordinario del Governo della ZES Campania, precisava che detto provvedimento “…ai sensi del comma 2 dell’art. 5 bis del D.L. n. 91 del 2017 e dell’art. 15 c. 5 del d.l. 124/2023, costituisce variante al Piano ASI” e che “restano fermi ed impregiudicati gli adempimenti di cui al T.U. 380/2001, e tutte le prescrizioni di cui ai pareri resi dagli Enti in sede di Conferenza di Servizi; pertanto il richiedente è tenuto al versamento degli oneri previsti dal Comune di Acerra e dal Consorzio ASI di Napoli ”.

Sulla scorta di tali premesse sono stati articolati i seguenti motivi di impugnazione:

1) si osserva in primo luogo che, poiché l’Autorizzazione Unica non contiene alcun rinvio al comma 2 dell’art. 5-bis D.L. n. 91/2017, si dovrebbe escludere che il titolo autorizzatorio abbia modificato la destinazione urbanistica dell’area ove è previsto la realizzazione del “polo” produttivo e logistico;

a diversamente opinare l’Autorizzazione Unica, n. 105 del 30 gennaio 2024, nonché il verbale conclusivo della Conferenza di Servizi, sarebbero illegittimi per violazione dell’art. 5-bis, comma 4, D. L. n. 91/2017, convertito nella L. n. 123/2017, dove prevede che “Alla conferenza di servizi sono convocate tutte le amministrazioni competenti, anche per la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, demaniale, antincendio, della salute dei cittadini e preposte alla disciplina doganale…”;

dunque la nota impugnata solo in apparenza sarebbe una mera conferma (o un chiarimento di atti precedenti), laddove la Struttura di Missione (sollecitata da Immobiliare Area), avrebbe in realtà riconsiderato la fattispecie, integrando quanto originariamente disposto dal Commissario Straordinario del Governo;

la nota impugnata sarebbe, inoltre, viziata per carenza assoluta di attribuzione – ovvero per incompetenza assoluta – poiché nessuna disposizione normativa assegna al RUP della Struttura di Missione ZES il potere di integrare e/o modificare quanto già disposto dal Commissario di Governo;

in subordine, la nota impugnata sarebbe inficiata da incompetenza, atteso che al R.U.P. spettano compiti istruttori ovvero di vigilanza, mentre, in seno alla Struttura di Missione ZES, i compiti di amministrazione attiva vanno riconosciuti al Coordinatore, quale preposto alla Struttura, ai sensi dell’art. 3 D.P.C.M. 20 novembre 2023;

infine, mancherebbe ogni motivazione in ordine alla valutazione di impatto ambientale e ai titoli abilitativi che sarebbero stati rilasciati a Immobiliare Area, sicché, in assenza del titolo rilasciato al soggetto proponente, l’Amministrazione comunale non potrebbe procedere alla quantificazione degli oneri concessori.

Si è costituita la P.D.C.M., eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del gravame, poiché la nota avrebbe natura di atto meramente confermativo, che non esprime autonoma manifestazione di volontà né, tantomeno, alcuna rivalutazione degli interessi in gioco, nonché l’irricevibilità dell’impugnazione proposta avverso l’autorizzazione unica n. 105/2024; nel merito, ha dedotto l’infondatezza del gravame.

Si è, altresì, costituito il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Napoli, eccependo l’irricevibilità del ricorso e l’inammissibilità per carenza di interesse e legittimazione in capo al Comune di Acerra; nel merito, ha dedotto l’infondatezza del gravame.

Si è, altresì, costituita la società Immobiliare Area, svolgendo le medesime conclusioni.

All’udienza in data 15 ottobre 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre, preliminarmente, procedere al vaglio delle eccezioni sollevate dalle parti resistenti e controinteressata.

Il Collegio ritiene fondata le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del gravame, per le ragioni che si passa ad illustrare.

2. Il Comune di Acerra impugna la nota del RUP del 5.8.2024: l’atto gravato, recante come oggetto “chiarimenti e conferma” rispetto all’autorizzazione unica nr. 105/2024 rilasciata il precedente 31.01.2024 in favore della società Immobiliare Area srl, ha il seguente contenuto:

“….. Conferma la validità ed l'efficacia dell' AUTORIZZAZIONE UNICA N. 105 rilasciata alla "IMMOBILIARE AREA S.r.1.", PIVA/C.F. 06338671214, REA - NA 345437, con sede legale in via G. Bovio, 4 – 80038 Pomigliano d'Atto (NA), in persona del Lr.p.t, relativa "Realizzazione di un polo produttivo logistico in località Candelara" presso l'area ubicata in tenimento del Comune di Acerra (NA) - Agglomerato Industriale ASI di Acerra (NA) censita nel N.C.E.U. al foglio 41, particelle n. 51,75,76,77,78,125,126,129."

Chiarisce che la stessa, ai sensi del comma 2 dell'art. 5 bis del D.L. n. 91 del 2017 e dell'art.15 c. 5 del d.l. 124/2023, costituisce variante al Piano ASI e che "Restano fermi ed impregiudicati: gli adempimenti di cui al T.U. 380/2001, e tutte le prescrizioni di cui ai pareti resi dagli Enti in sede di Conferenza di Servizi; pertanto il richiedente è tenuto al versamento degli oneri previsti dal Comune di Acerra e dal Consorzio ASI di Napoli ” (cfr. atto impugnato in allegato al ricorso introduttivo del giudizio).

Nella prospettazione di parte ricorrente, quello appena riportato per stralcio sarebbe un atto solo formalmente di natura confermativa, ma, nella sostanza, adottato all’esito di una nuova ponderazione degli interessi coinvolti: in particolare, la Struttura di Missione avrebbe ritenuto “variato” lo strumento urbanistico comunale, in relazione all’area dove è prevista l’allocazione del progettato insediamento produttivo, con ciò introducendo un contenuto di novità rispetto alle determinazioni in precedenza assunte.

Al contrario, la parte resistente sostiene che il Comune di Acerra impugnerebbe l’atto in questa sede contestato al solo fine di superare l’intervenuto consolidamento, per mancata tempestiva impugnazione, dell’autorizzazione unica in precedenza rilasciata.

3. Il Collegio ritiene che le eccezioni preliminari in disamina siano fondate, dovendosi aderire alla tesi, propugnata dalla parte resistente e dalla controinteressata, a mente della quale l’atto concretamente lesivo degli interessi della parte ricorrente -per come quest’ultima li ha prospettati- ed effettivamente avversato, non sia la nota RUP del mese di agosto 2024, ma la precedente A.U.A.

Dagli atti depositati in giudizio, e dalle allegazioni delle parti non oggetto di contestazione, emerge quanto segue.

In data 21.12.2023, la società Immobiliare Area S.r.l. presentava istanza per il rilascio di un’Autorizzazione Unica, ai sensi dell’art. 5-bis del D.L. n. 91/2017, per la realizzazione di un polo

produttivo logistico in località Candelara, nel Comune di Acerra, su un’area ricadente nell’agglomerato industriale ASI: il Comune oggi ricorrente non interveniva, né faceva pervenire deduzioni, in occasione della conferenza di servizi successivamente convocata – alla quale era stato ritualmente invitato a partecipare-.

Veniva, dunque, rilasciata l’Autorizzazione Unica n. 105/2024, comunicata al Comune di Acerra in data 1.2.2024 (cfr. docc. 1,2,7 della produzione della P.d.C.M.).

Solo successivamente, a seguito di una richiesta di determinazione degli oneri di costruzione da parte della società proponente, il RUP della Struttura di Missione ZES, con la nota prot. n. 66615 del 5.8.2024, in questa sede impugnata, adottava l’atto il cui contenuto è stato in precedenza riportato per stralcio.

Ciò posto, il Collegio ritiene che gli effetti pregiudizievoli che il Comune di Acerra lamenta siano, in realtà, da ricollegare all’A.U.A. rilasciata il 1.02.2024 e non tempestivamente impugnata, rispetto ai cui contenuti provvedimentali la nota del RUP del successivo mese di agosto si atteggia a mera conferma e chiarimento.

Giova ribadire che, come si è in precedenza rilevato, l’ente ricorrente, pur ritualmente invitato a partecipare alla conferenza di servizi, non ha inteso né intervenire, né fare pervenire osservazioni idonee a rendere nota la propria posizione, con ciò restando, di conseguenza, preclusa, la facoltà di contestarne gli esiti in epoca successiva.

Ex multis , di recente: “ La previsione di termini perentori, in cui le amministrazioni evocate nella conferenza di servizi sono chiamate ad esprimersi, e il correlato meccanismo dell'assenso implicito, ove le stesse rimangano silenti, rappresentano una deroga al principio generale dell'inesauribilità del potere amministrativo e assolvono ad una finalità di semplificazione e di accelerazione del procedimento. Il perfezionamento del meccanismo dell'assenso implicito è subordinato al fatto che vi sia stata la regolare e tempestiva convocazione delle amministrazioni poi risultate assenti o silenti. La mancata partecipazione alla conferenza di servizi di un'amministrazione o il suo silenzio nei termini perentori per l'interlocuzione comporta, quindi, che le valutazioni espresse dopo la definizione del procedimento siano tardive e illegittime, atteso che la formazione dell'assenso implicito determina l'esaurimento o la consumazione del potere di provvedere ” (cfr. T.A.R., Catanzaro, sez. II, 08/01/2025, n. 23).

Ne consegue che il gravame proposto è in parte inammissibile, laddove si impugna un atto meramente confermativo, attesa la carenza di un interesse concreto alla relativa eliminazione dal mondo giuridico, e in parte irricevibile, ove si impugna la precedente A.U.A.

In termini, questo TAR ha avuto, di recente, modo di osservare: “ La distinzione tra atto di conferma in senso proprio - che necessita di autonoma impugnazione - e atto meramente confermativo - non autonomamente impugnabile - non dipende dal livello di corrispondenza delle relative motivazioni, ma dal ricorrere o meno di una nuova valutazione degli interessi. Mentre l'atto meramente confermativo è quello che si limita a ribadire la decisione già assunta, l'atto di conferma in senso proprio è preceduto da un procedimento amministrativo di secondo grado, espressione di un rinnovato esercizio del potere ” (cfr. T.A.R., Napoli, sez. III, 09/04/2025, n. 2983).

Calando i principi enunciati nella concreta fattispecie in commento, risulta evidente che, in occasione dell’adozione della nota del 5.08.2024, il RUP non abbia effettuato alcuna nuova ponderazione degli interessi coinvolti dal rilascio dell’autorizzazione unica, concretamente avversata dal Comune di Acerra, ma si sia limitato a ribadirne la validità ed efficacia e a esplicitare che essa costituisce una variante rispetto al piano ASI: ma ciò, come noto, è il frutto del disposto del comma 2 dell’art. 5-bis D.L. n. 91/2017, e non certo la conseguenza di un atto a contenuto provvedimentale adottato dal RUP con la nota in esame.

4. Sulla scorta di tutto quanto finora osservato, il gravame in disamina è in parte inammissibile e in parte irricevibile, nei termini in precedenza esplicitati.

In considerazione della complessiva vicenda in commento, il Collegio ritiene opportuno compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

AN RD, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

RI AL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AL	AN RD

IL SEGRETARIO