Pubblicato il 30/03/2026

N. 01465/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01715/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1715 del 2023, proposto da
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Voghera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Cappella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) del provvedimento prot. 29904 del 01.06.2023 (doc. n.1), con il quale il competente ufficio comunale, Manomissione di Suolo Pubblico, ha subordinato il rilascio dell'autorizzazione ex art. 49 D.lgs. n.259/03 (già art. 88, ante riforma 2021) ad un deposito cauzionale di importo pari ad Euro 437,50;

2) del successivo provvedimento prot.31535 del 09.06.2023 (doc. n.2), con il quale, in riscontro alla contestazione stragiudiziale formulata dalla Wind Tre, il competente ufficio comunale ha confermato la debenza del deposito cauzionale in base a quanto previsto all'art.2 dell'Allegato tecnico al vigente Regolamento CUP;

3) del presupposto art.2 dell'allegato tecnico al vigente Regolamento CUP (doc. n.3), richiamato nel provvedimento sub.2, nella parte in cui non contempla un regime di esenzione con riguardo agli interventi di cui all'art. 49 D.lgs. n.259/03 (già art. 88 ante riforma 2021), stante la specialità della disciplina posta dall'art. 54 CCE (già art. 93 CCE).

E PER LA NN

DELL'AMMINISTRAZIONE RESISTENTE

- alla restituzione delle somme indebitamente versate dalla Wind Tre, senza prestare acquiescenza, a titolo di deposito cauzionale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Voghera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. LU RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Wind Tre S.p.A., in qualità di titolare di licenze ministeriali per la fornitura del servizio di comunicazione elettronica a livello nazionale, presentava in data 25 maggio 2023 al Comune di Voghera un’istanza ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. n. 259/2003 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche, di seguito CCE). La richiesta era finalizzata ad ottenere l’autorizzazione per la realizzazione di uno scavo di minima entità (2,50 metri) in Via Felice Cavallotti, necessario per la posa di infrastrutture in fibra ottica e di un pozzetto.

In data 1° giugno 2023, l’ufficio comunale competente per la Manomissione di Suolo Pubblico rispondeva all’istanza con il provvedimento prot. 29904, subordinando il rilascio dell’autorizzazione al versamento di un deposito cauzionale di € 437,50, da prestarsi anche tramite polizza fideiussoria.

Con nota del 7 giugno 2023, la società ricorrente contestava la legittimità di tale richiesta, sostenendo che essa fosse in contrasto con il principio di tassatività degli oneri imposto dall'art. 54 CCE.

Il Comune di Voghera, con successivo provvedimento prot. 31535 del 9 giugno 2023, confermava la propria pretesa, individuandone il fondamento normativo nell’art. 2 dell’Allegato tecnico al vigente Regolamento comunale per il Canone Unico Patrimoniale (CUP). In tale nota, l’Amministrazione argomentava che il deposito cauzionale non fosse classificabile come onere finanziario o contributo, ma unicamente come “ una garanzia della perfetta esecuzione dei lavori a regola d’arte di scavo e ripristino ”, e che pertanto potesse essere legittimamente richiesto.

A fronte della necessità di eseguire con urgenza l’intervento, Wind Tre S.p.A. provvedeva al versamento della somma richiesta, specificando tuttavia di non prestare acquiescenza e riservandosi ogni azione per la ripetizione dell’indebito.

Con ricorso notificato in data 28.07.2023 e depositato in data 05.09.2023, la società ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati, deducendo il seguente motivo di ricorso:

I. VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DELL’ART. 54 CCE – IL DIVIETO PER GLI ENTI LOCALI DI IMPORRE AI GESTORI DEI SERVIZI DI COMUNICAZIONE ELETTRONICA IL PAGAMENTO DI ONERI, COMUNQUE DENOMINATI, NON CONTEMPLATI DAL CATALOGO TASSATIVO DI LEGGE – ILLEGITTIMITA’ DERIVATA – CONTRASTO DELL’ART. 2 ALL.TECNICO AL REGOLAMENTO CUP CON IL PRINCIPIO FONDAMENTALE POSTO DALL’ART. 54 CCE.

La ricorrente deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati e della presupposta norma regolamentare per violazione dell’art. 54 CCE (già art. 93 CCE), che stabilisce un principio fondamentale nella materia delle comunicazioni elettroniche.

La disposizione in esame, rubricata “Divieto di imporre altri oneri”, vieterebbe espressamente a tutte le Pubbliche Amministrazioni, inclusi i Comuni, di imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica oneri o canoni ulteriori a quelli stabiliti dal Codice stesso. La norma è stata oggetto di un duplice intervento di interpretazione autentica, da ultimo con l’art. 12, comma 3, del D.Lgs. n. 33/2016, il quale ha chiarito che gli operatori del settore possono essere soggetti “ soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti ”, restando escluso “ ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsivoglia ragione o titolo richiesto ”.

Secondo la prospettazione della ricorrente, il tenore letterale della norma, volutamente ampio e onnicomprensivo, sarebbe finalizzato a garantire un trattamento uniforme e non discriminatorio a tutti gli operatori sul territorio nazionale, favorendo lo sviluppo di infrastrutture qualificate dalla legge come opere di urbanizzazione primaria e di preminente interesse generale. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 47 del 2015, ha ribadito che l’art. 93 CCE (ora 54) è “ espressione di un principio fondamentale ” volto a tutelare la concorrenza e a non ostacolare l’ingresso di nuovi soggetti nel settore.

La pretesa del Comune di Voghera di subordinare l’autorizzazione al versamento di un deposito cauzionale si porrebbe in palese contrasto con tale principio. Il deposito cauzionale, sebbene qualificato dall’ente come una “garanzia”, costituisce a tutti gli effetti un “onere finanziario” o un “costo aggiuntivo” che ricade nell'ampio divieto legislativo. La giurisprudenza amministrativa si sarebbe più volte espressa in tal senso, anche in sede consultiva (Consiglio di Stato, Sez. I, Parere n. 131/2023).

La ricorrente evidenzia, inoltre, la distinzione tra l’obbligo, previsto dall’art. 54, comma 6, CCE, di tenere indenne l’ente e di ripristinare a regola d’arte le aree coinvolte, e l’imposizione di una garanzia preventiva per l’adempimento di tale obbligo, che la legge non contempla.

Infine, viene dedotta l’illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati, in quanto fondati su una norma regolamentare (l’art. 2 dell’Allegato tecnico al Regolamento CUP) che si pone in contrasto con una fonte normativa di rango superiore. In virtù del principio di specialità e di gerarchia delle fonti, l’Amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la propria norma regolamentare generale in favore della disciplina speciale e derogatoria dettata dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche per gli interventi di installazione di infrastrutture di telecomunicazioni.

In data 21.09.2023 si costituisce il Comune di Voghera, con deposito di documenti e con atto di mera forma, chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile ovvero di respingerlo per infondatezza.

In data 23.01.2026 l’Amministrazione resistente deposita memoria integrativa delle proprie argomentazioni difensive, nella quale eccepisce in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza e tardività dell’impugnazione della norma regolamentare, e, nel merito, sostiene l’infondatezza delle censure avversarie. In via subordinata, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 CCE per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano repliche.

All’udienza del 26.02.2026 l’affare viene trattenuto in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità con cui l’Amministrazione resistente ha dedotto l’inammissibilità dell’impugnazione dell’art. 2 dell’Allegato tecnico al Regolamento CUP, e di conseguenza dell’intero ricorso, per intervenuta acquiescenza. Sostiene, infatti, che la ricorrente avrebbe già in passato (nel 2016) prestato la cauzione richiesta in applicazione della medesima norma regolamentare, senza contestarla, e che l’impugnazione odierna sarebbe tardiva.

Ad avviso del Collegio, l’eccezione è infondata.

Il consolidato approdo giurisprudenziale afferma il principio per cui l’impugnazione di un atto regolamentare è ammissibile unitamente a quella del provvedimento che ne fa concreta applicazione, in quanto è solo da quest’ultimo che sorge e si attualizza la lesione della sfera giuridica del destinatario. La mancata impugnazione di precedenti atti applicativi non configura un presupposto di acquiescenza né preclude la contestazione della norma regolamentare in occasione di una nuova e autonoma lesione. Nel caso di specie, la richiesta di versamento del deposito cauzionale del 1° giugno 2023 configura un nuovo provvedimento lesivo che rinnova l’interesse della ricorrente a contestare la legittimità della norma regolamentare presupposta.

Inoltre, va anche ribadito che la Wind Tre ha provveduto al pagamento della somma richiesta “ senza prestare acquiescenza alle richieste in vista di successive ripetizioni ”, manifestando così una chiara volontà di non accettare la pretesa dell’Amministrazione e di riservarsi ogni azione a tutela dei propri diritti.

L’eccezione deve, pertanto, essere respinta

Nel merito, il ricorso è fondato.

Nell’ambito del presente giudizio, la questione centrale riguarda la compatibilità della richiesta di un deposito cauzionale con il principio di tassatività degli oneri imponibili agli operatori di comunicazioni elettroniche, sancito dall’art. 54 CCE (già art. 93).

L’art. 54, comma 1, CCE prevede che: “ Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l'applicazione del canone previsto dall'articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n. 178, nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia. Resta escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto, come da art.12 del decreto legislativo 15 febbraio 2016, n.33, come integrato dall' art. 8 bis, comma 1, lettera c) del decreto-legge14 dicembre 2018, n. 135, coordinato con la legge di conversione 11 febbraio 2019, n.12 ”.

Si tratta di una previsione che pone un divieto di carattere generale e assoluto per le pubbliche amministrazioni di imporre, per l’installazione di reti o l’esercizio di servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni non espressamente previsti dalla legge statale.

La ratio di tale disposizione, come più volte affermato dalla Corte Costituzionale, è quella di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio e di tutelare la concorrenza, evitando che gli enti locali possano introdurre oneri economici differenziati e arbitrari, con effetti distorsivi sul mercato (Corte Cost., sentenza n. 108 del 17 luglio 2025; Corte Cost., sentenza n. 246 del 25 novembre 2020).

Più specificamente, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 108 del 2025, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale che imponeva agli operatori la presentazione di un certificato fideiussorio, qualificandolo come una “prestazione di carattere pecuniario” non prevista dalla legge statale e, pertanto, in violazione del principio fondamentale di cui all’art. 93 CCE (ora 54).

Il Collegio, pertanto, ritiene che il deposito cauzionale richiesto dal Comune di Voghera, pur essendo qualificato dall’ente come mera “garanzia”, costituisce a tutti gli effetti un “onere finanziario” che ricade nel perimetro del divieto. Sia che esso venga costituito mediante versamento di una somma di denaro, con conseguente immobilizzazione di capitale, sia che avvenga tramite la stipula di una polizza fideiussoria, esso comporta un costo economico aggiuntivo per l’operatore, non previsto dalla disciplina di settore.

L’imposizione di tali garanzie è ormai ritenuta dalla consolidata giurisprudenza amministrativa illegittima. In tale prospettiva, il Consiglio di Stato ha chiarito che “ con parere n. 131 del 30 gennaio 2023, il quale ha condivisibilmente ritenuto che l’inciso, di cui all’art. 54, comma 1, CCE secondo cui <<resta escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto, come da art. 12 del decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 33, come integrato dall' art. 8 bis, comma 1, lettera c) del decreto-legge14 dicembre 2018, n. 135, coordinato con la legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12” evidenza la chiara volontà del legislatore, espressa dall’uso di termini molto ampi e generici “di escludere qualsivoglia “extra-costo” amministrativo a carico dei concessionari/gestori delle reti, oltre il mero canone di occupazione di suolo pubblico (comunque denominato). In questa chiave interpretativa, l’obbligo di prestare un deposito cauzionale, ancorché strumentale a garantire l’adempimento dell’eventuale obbligazione indennitaria/risarcitoria in caso di danni cagionati ai beni comunali dall’esecuzione degli interventi, rappresenta pur sempre un costo aggiuntivo messo a carico dell’impresa, e come tale sembra ricadere nell’ambito applicativo del sopra indicato divieto >>” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 30.04.2025, n. 3657)

Né può valere a giustificare la pretesa del Comune l’argomento basato sull’art. 54, comma 6, CCE, che pone in capo agli operatori l’obbligo di “ tenere indenne la pubblica amministrazione [...] dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche” e di “ripristinare a regola d'arte le aree medesime ”.

Si tratta di una disposizione che definisce un’obbligazione sostanziale ex lege , ma non prevede alcuno strumento di garanzia preventiva per assicurarne l’adempimento. L’eventuale inadempimento dell’operatore legittima l’Amministrazione ad agire ex post per il ripristino in danno e il recupero delle spese, ma non a imporre ex ante un onere non contemplato dal CCE. (Consiglio di Stato, Sez. VI, 09.07.2025, n. 5958).

Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che l’art. 2 dell'Allegato tecnico al Regolamento CUP del Comune di Voghera, nella parte in cui impone la prestazione di un deposito cauzionale anche per gli interventi relativi alle reti di comunicazione elettronica, si pone in insanabile contrasto con la norma di rango primario e di principio fondamentale di cui all’art. 54 CCE. Tale disposizione regolamentare deve, pertanto, essere disapplicata nel caso di specie, con conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati che su di essa si fondano.

Il Comune resistente ha sollevato, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 CCE, laddove interpretato nel senso di vietare l’imposizione di una cauzione, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

La questione, ad avviso del Collegio, è manifestamente infondata.

Con riferimento all’art. 3 Cost., non si ravvisa alcuna violazione del principio di eguaglianza.

Il Comune, difatti, lamenta un’ingiustificata disparità di trattamento tra gli operatori di telecomunicazioni e gli operatori di altri servizi a rete (es. gas, acqua), ai quali tale cauzione può essere legittimamente richiesta. Tuttavia, il principio di eguaglianza impone di trattare in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Il regime di favore che il legislatore prevede per il settore delle comunicazioni elettroniche, in ragione della sua rilevanza strategica per lo sviluppo economico e sociale del Paese e per garantire un servizio qualificato come universale, costituisce una scelta discrezionale non palesemente irragionevole né arbitraria. Come affermato dalla giurisprudenza, la disciplina speciale del CCE persegue legittimi obiettivi di promozione della concorrenza e di uniformità di trattamento su scala nazionale, che giustificano ampiamente la differenziazione rispetto ad altri settori (Consiglio di Stato, Sez. VI, 04.02.2025, n. 861)

Con riferimento all'art. 97 Cost., non è ravvisabile alcuna lesione del principio di buon andamento dell’amministrazione.

L’impossibilità di richiedere una garanzia preventiva non priva l’Amministrazione degli strumenti per tutelare l’integrità del suolo pubblico e le finanze dell'ente. Come già evidenziato, l’art. 54, comma 6, CCE conferisce al Comune il potere di esigere il ripristino a regola d’arte e, in caso di inadempimento, di agire in danno dell’operatore per il recupero delle spese sostenute. Il legislatore ha operato un bilanciamento tra l’interesse pubblico alla celere realizzazione delle infrastrutture di comunicazione e l’interesse alla tutela del demanio stradale, ritenendo sufficienti i rimedi ex post previsti dalla norma. Tale bilanciamento non appare manifestamente irragionevole o tale da compromettere la capacità dell’Amministrazione di curare l’interesse pubblico.

Per tali ragioni, la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune di Voghera va dichiarata manifestamente infondata.

Sulla base di quanto sopra osservato, il ricorso deve essere accolto. Per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti impugnati, previa disapplicazione dell’art. 2 dell’Allegato tecnico al Regolamento CUP del Comune di Voghera. Consegue all’annullamento la condanna dell’Amministrazione alla restituzione, in favore della società ricorrente, della somma di Euro 437,50, indebitamente versata a titolo di deposito cauzionale, oltre agli interessi legali dalla data del pagamento al saldo effettivo.

Le questioni trattate suggeriscono l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati;

- condanna il Comune di Voghera alla restituzione in favore di Wind Tre S.p.A. della somma di Euro 437,50, oltre interessi legali dalla data del versamento al saldo;

- dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 del d.lgs. n. 259/2003.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE TA, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

LU RO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RO	IE TA

IL SEGRETARIO