Pubblicato il 23/12/2025

N. 23663/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02758/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2758 del 2025, proposto da SA NI, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Nardocci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

della nota della Soprintendenza speciale archeologica belle arti e paesaggio di Roma prot. MICJM_IC_SS-ABAP-RMl09/12/202410066155-P del 9.12.2024, avente ad oggetto “ Roma - Municipio I. Rione IV Campo Marzio - Via dei Greci, n. 43, piano terzo-scala B - Richiedente e proprietà: Sig.ra SA NI - Foglio 470 Particella 62, sub. 39 - Immobile sottoposto a tutela ai sensi del d.Lgs 42/2004 Parte Seconda, con D.M.18/07/1960 - Istanza di autorizzazione relativa a opere realizzate ai sensi dell''art. 37 comma 2 DPR 380/01 - Determinazione della sanzione pecuniaria e remissione in pristino delle opere non autorizzate ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2025 la dott.ssa IA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con PEC in data 14 novembre 2023 la sig.ra SA NI ha trasmesso alla Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “Soprintendenza”), tramite il proprio tecnico di fiducia, un’istanza di autorizzazione ex art. 21, comma 4, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione a lavori eseguiti sull’unità immobiliare di sua proprietà sita in Roma, via dei Greci n. 43, e distinta in catasto al foglio 470, particella 62, sub 39.

L’istanza, acquisita al prot. n. 56180 del 15 novembre 2023, si riferisce ad un intervento effettuato in virtù della “ DIA ai sensi dell’art. 2 della Legge 662/1996, 1^ Municipio Roma Centro Storico Prot. 69940 del 25.09.2001 ”, per il quale la sig.ra NI specifica che non è stato richiesto “ il relativo Nulla Osta a questa Soprintendenza perché si riteneva l’immobile privo di vincolo ” e che “ pur trattandosi di opere minori, spostamento di una porta che porta in cucina e la creazione di un soppalco con altezza di mt. 2,40, la proprietà ha inteso richiedere comunque, a posteriori, affinché la pratica [sia] completa il relativo Nulla Osta ”.

2. In esito alla presentazione di tale istanza, la Soprintendenza, con il provvedimento indicato in epigrafe, avendo riscontrato l’avvenuto accorpamento tra “ alcune stanze di un corpo di fabbrica (sottoposto a tutela) e alcune stanze dell’adiacente edificio (non sottoposto a tutela) ”, ha ingiunto alla sig.ra NI, ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il pagamento della sanzione pecuniaria di a euro 2.500,00, nonché “ il ripristino dello stato dei luoghi della porzione di immobile tutelato con la ricostruzione della muratura posta a separazione dei due fabbricati demolita senza autorizzazione ”. Ha, quindi, precisato che “ La presente nota con preavviso di irrogazione della sanzione di cui sopra costituisce avvio del procedimento ai sensi della L. 241/90; per la conclusione dello stesso si rimane in attesa di ricevere copia della ricevuta di pagamento della sanzione amministrativa di € 2.500,00 (diconsi curo duemilacinquecento,00) con le modalità sopraindicate, e tutta la documentazione dell’avvenuto rispristino dello stato dei luoghi, completo di elaborato grafico e documentazione fotografica con planimetria dei punti di vista ”.

3. Avverso tale provvedimento la sig.ra NI è insorta con l’odierno ricorso, notificato il 7 febbraio 2025 e depositato il 27 febbraio 2025.

3.1. La ricorrente, dopo aver premesso che l’unità immobiliare di cui di discute, consistente in un appartamento situato all’interno della palazzina di via dei Greci n. 43 in Roma, scala B, terzo piano, è stata dalla stessa acquistata nell’anno 2019 per successione testamentaria dalla sig.ra CA RU, espone in fatto quanto segue:

- l’appartamento risulta sottoposto a vincolo culturale diretto, giusta decreto del Ministro della pubblica istruzione del 24 giugno 1960, “solo per metà” in quanto esso è stato ottenuto – al pari di quelli sottostanti – all’esito di rilevanti interventi edilizi, realizzati negli anni dal 1964 al 1967, consistenti nell’accorpamento tra unità immobiliari facenti parte di due edifici adiacenti, uno solo dei quali è oggetto di detto decreto ministeriale quale “ edificio del secolo XVI con portale e mostre delle finestre originali, soffitti in cassettonato antichi ”;

- la sig. RU, proprietaria dell’appartamento a far data dall’anno 1982 e dante causa della ricorrente, ha presentato due DIA per la realizzazione di interventi edilizi all’interno dello stesso: (i) DIA n. 17910 del 27 aprile 2000 “ per la modifica interna di un vano finestra e per la demolizione e ricostruzione di un bagno ” (allegato 7 al ricorso), preceduta da richiesta di nulla osta all’allora Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici cui non è tuttavia seguito il rilascio del provvedimento (allegato 6 al ricorso); (ii) DIA n. 69940 del 25 settembre 2001 per lavori di “ spostamento di una porta nella zona cucina e creazione di un soppalco ”, in relazione ai quali parimenti non è stato acquisito il nulla osta della Soprintendenza “ sembra perché il tecnico ritenne che l’intervento che si voleva eseguire fosse localizzato nella porzione dell’appartamento su cui il vincolo non si estende ”;

- la ricorrente, poi, con la citata istanza n. 56180 del 2023, ha ritenuto di “ sottoporre comunque alla Soprintendenza i lavori eseguiti dalla sua dante causa, per averne comunque garantita la piena proprietà ”;

- alla presentazione di tale istanza sono seguiti prima una richiesta di integrazione documentale (nota n. 24676 del 9 maggio 2024, allegato 10 al ricorso), riscontrata dalla ricorrente nei limiti di quanto la stessa “ è stata in grado di reperire ” e poi il provvedimento impugnato.

3.2. Tanto rappresentato in fatto, la ricorrente affida il gravame a tre motivi di censura che possono essere così sintetizzati:

- primo motivo: difetto di istruttoria e di motivazione in quanto (i) la Soprintendenza ha ingiunto la ricostruzione della muratura posta a separazione dei due fabbricati limitandosi ad evidenziare che l’apertura dei varchi ha “ modificato la consistenza e gli elementi tipologici tutelati ”, senza considerare che tale intervento non ha inciso sugli elementi architettonici che hanno giustificato l’apposizione del vincolo (vale a dire, il portale, le finestre e i soffitti cassettonati) o, comunque, senza esplicitare le ragioni per le quali i varchi medesimi sarebbero incompatibili con i valori tutelati; (ii) la Soprintendenza non ha considerato che, anche ove si ritenesse che la muratura originaria avrebbe meritato di essere conservata per la sua manifattura, il rispristino intimato non assicurerebbe comunque il recupero del pregio culturale, atteso che, per un verso, i ripetuti interventi edilizi hanno profondamente alterato l’interno dell’edificio e, per altro verso, i varchi sono stati praticati in corrispondenza di tutti i piani dello stesso e non solo del terzo;

- secondo motivo: inattuabilità dell’ingiunta chiusura dei varchi, in quanto (i) sotto il profilo tecnico, essa darebbe luogo ad una “ sorta di frazionamento dell’appartamento in tre distinte e fra loro separate unità, di cui però le due poste nell’involucro dell’edificio vincolato non sarebbero più accessibili (!), perché il muro da ripristinare cade oggi in corrispondenza del corridoio condominiale, sicché una volta chiuso il varco, il vano scale sarebbe al di là del muro ”; (ii) sotto il profilo giuridico, essa dovrebbe necessariamente coinvolgere parti comuni dell’edificio di cui la ricorrente non può disporre;

- terzo motivo: omessa considerazione dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo alla sig.ra NI, non avendo la stessa avuto “ alcun ruolo né nella apertura dei varchi né - più in generale - in alcuno degli interventi edilizi effettuati nell’appartamento oggi di sua proprietà (ricevuto in lascito testamentario nel 2019) ”.

4. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio, con atto di mera forma, il 13 marzo 2025.

5. Con ordinanza n. 1742 del 19 marzo 2025, la Sezione, ritenendo il ricorso assistito da sufficiente fumus boni iuris in relazione al dedotto difetto motivazionale, anche con riferimento al profilo concernente la riferibilità alla ricorrente della responsabilità dell’abuso, ha accolto la domanda cautelare.

6. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2025, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato.

8. Coglie innanzitutto nel segno – nei limiti e nei termini di seguito evidenziati – la censura di difetto di istruttoria e di motivazione articolata nel primo motivo di gravame.

8.1. È necessario premettere che il provvedimento impugnato deve ritenersi adottato ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 e ciò benché rechi il richiamo, tra i “visti”, anche dell’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il citato art. 37, comma 2, prevede in particolare che “ Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) dell’articolo 3, eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro ”.

Le sanzioni previste da tale disposizione, come chiarito anche dalla Circolare del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo n. 34 del 3 agosto 2020, richiamata nel provvedimento impugnato, devono essere distinte dalle sanzioni di cui all’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004.

In particolare:

- nell’ipotesi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001: (i) vengono in rilievo lavori di restauro e di risanamento conservativo eseguiti in assenza di SCIA su immobili “ comunque vincolati in base a leggi statali e regionali ”; (ii) la competenza sanzionatoria spetta alla “ autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo ” (anziché essere attribuita al Comune, come accade per gli immobili non vincolati), la quale è individuata sia dalla prassi ministeriale (cfr. Circolare n. 34 del 2020, cit.) sia dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 6 febbraio 2024, n. 2265; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 3 gennaio 2024, n. 74; T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 gennaio 2021, n. 57) nell’organo periferico, vale a dire nelle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio; (iii) la sanzione prevista è in ogni caso quella pecuniaria (“ irroga ” una sanzione pecuniaria) cui solo eventualmente si aggiunge quella ripristinatoria (“ può ordinare ” la restituzione in pristino);

- nell’ipotesi dell’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004: (i) vengono in rilievo interventi eseguiti in violazione degli obblighi di protezione e conservazione del bene culturale che abbiano arrecato un danno allo stesso; (ii) la competenza sanzionatoria spetta, al “Ministero” e, quindi, per quanto chiarito dalla più volte citata Circolare n. 34 del 2020, nonché dalla Circolare n. 30 del 4 luglio 2018, parimenti richiamata dal provvedimento impugnato, il relativo procedimento è avviato dalle Soprintendenze ma il provvedimento finale è di spettanza esclusiva della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio; (iii) la sanzione prevista è quella della reintegrazione, fatta salva, nel solo caso in cui ciò non sia possibile, la corresponsione allo Stato di “ una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa ”.

Ora, nel caso di specie, il provvedimento ha irrogato la sanzione pecuniaria e ingiunto la demolizione ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, come reso evidente dal dispositivo del provvedimento, dalla contestuale irrogazione della sanzione pecuniaria e di quella demolitoria, nonché dalla stessa emanazione ad opera della Soprintendenza e non della Direzione generale.

8.2. Se ciò porta ad escludere che nel gravato provvedimento andasse esplicitato in cosa consistesse il danno arrecato, ex art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004, al bene tutelato, come pure prospettato dalla ricorrente, sussiste nondimeno il denunciato vizio di istruttoria e di motivazione.

Ritiene invero il Collegio che, a fronte della natura discrezionale che la sanzione ripristinatoria assume nell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, confermata anche dalla differente formulazione di tale disposizione (“ può ordinare ” la restituzione in pristino) rispetto a quella dell’art. 33, comma 3, dello stesso d.P.R. in materia di interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti su immobili vincolati in assenza di permesso di costruire (“ ordina ” la restituzione in pristino), sull’organo soprintendentizio gravi un onere motivazionale specifico in ordine alle ragioni per cui il ripristino è ritenuto necessario (cfr. T.A.R., Sicilia, Catania, 19 settembre 2023, n. 2745, che dalla natura non vincolata dell’ingiunzione demolitoria fa derivare l’obbligo di attivare il contraddittorio endoprocedimentale).

Nel caso di specie, tale onere non risulta assolto dalla Soprintendenza, la quale, nel limitarsi a rilevare che gli interventi di accorpamento all’unità immobiliare ora di proprietà della sig.ra NI di alcune stanze dell’edificio adiacente hanno modificato “ gli elementi tipologici tutelati ”, non ha neanche chiarito quali fossero tali elementi e, quindi, in cosa consistessero i valori espressi dal bene culturale per come individuati nel decreto di vincolo (dalla lettura del quale). Tanto meno, quindi, l’autorità tutoria ha illustrato in quali termini il ripristino dello status quo ante , rispetto all’intervenuta apertura dei varchi, fosse preordinato a preservare gli elementi oggetto di tutela.

D’altra parte, come rilevato dalla ricorrente, non risulta neanche che la Soprintendenza abbia considerato la circostanza, rimasta incontestata nel presente giudizio, per cui l’accorpamento di porzioni immobiliari dell’edificio adiacente riguarderebbe tutti i piani dell’edificio, circostanza indubbiamente rilevante ai fini dello svolgimento di una valutazione ponderata in ordine alla necessità di ingiungere il rispristino.

9. Il rilevato vizio istruttorio e motivazionale si estende, ad avviso del Collegio, anche al profilo relativo all’elemento soggettivo della responsabilità in capo all’odierna ricorrente, che, secondo quanto dedotto a mezzo del terzo motivo di ricorso (sebbene, anche in tal caso, con inconferente richiamo all’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004), non è stato in alcun modo valutato ad opera della Soprintendenza.

In effetti, il provvedimento non fa alcun riferimento al ruolo rivestito dalla ricorrente nella commissione degli abusi e ciò integra, quanto meno, un difetto di istruttoria e di motivazione, tenuto conto, da un lato, del fatto che l’art. 37, comma 2, del d.P.R n. 380 del 2001, nel prevedere l’irrogazione della sanzione pecuniaria e ripristinatoria per interventi eseguiti in assenza di SCIA su immobili vincolati, si riferisce al “responsabile” e, dall’altro lato, che la sig.ra NI è divenuta proprietaria dell’immobile solo nell’anno 2019 (giusta testamento olografo della sig.ra CA RU, pubblicato il 28 marzo 2019).

10. In conclusione, previo assorbimento del secondo motivo di censura, il ricorso va accolto nei limiti del difetto di istruttoria e di motivazione, così come sopra ricostruito in accoglimento del primo e del terzo motivo di censura, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e salvezza del riesercizio del potere da parte dell’amministrazione.

11. Sussistono giustificati motivi, anche in relazione alla natura del vizio rilevato, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NT MA, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

IA NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA NI	NT MA

IL SEGRETARIO