Pubblicato il 10/12/2025

N. 02725/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00799/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 799 del 2025, proposto da
As.P.Es., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliana Ardito e Girolamo Calandra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito

nei confronti

ST s.r.l.s., DA s.r.l. e PA, non costituite;

per l’opposizione alla sentenza n. 3368/2024 del 19 dicembre 2024, resa dalla Sezione IV di questo Tribunale, conosciuta solo in data 10 aprile 2025

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. DR TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con ricorso depositato il 19 maggio 2025 la AS – Associazione Spazi Pubblicitari Esteri Sicilia ha chiesto al TAR, previa sospensione del provvedimento opposto, di essere ammessa a contraddire nel giudizio di ottemperanza definito con sentenza n. 3368/2024 del TAR Sicilia, Palermo, Sez. IV, e di ottenere (i) la declaratoria di inammissibilità del suddetto ricorso per violazione dell’art. 114 c.p.a., ovvero (ii) la revoca della sentenza resa in assenza di una parte necessaria, nonché (iii) l’accertamento dell’impossibilità di procedere alla voltura delle autorizzazioni in favore di ST s.r.l.s.

1.1 – A fondamento del ricorso proposto, la ricorrente ha dedotto, in punto di fatto, quanto appresso spiegato.

a. Nel giudizio R.G. 487/2023 ST impugnava, innanzi al Tar Palermo, il rigetto del Comune sulla richiesta di voltura delle autorizzazioni pubblicitarie intestate a Sicilia Affissioni s.r.l.. AS, insieme a DA e PA, interveniva ad opponendum, rappresentando che le autorizzazioni risultavano decadute per morosità ed erano comunque state oggetto di rinuncia abdicativa; inoltre, con atto del 25.02.2022, Sicilia Affissioni dismetteva gli impianti ai soli fini dello smontaggio.

b. Con sentenza n. 931/2024, il TAR annullava il diniego per difetto istruttorio, imponendo al Comune la riedizione del procedimento, da concludersi in contraddittorio con la parte interessata.

c. Il Comune non riavviava il procedimento nei termini e ST proponeva innanzi al T.A.R. ricorso per ottemperanza, iscritto al R.G. n. 745/2024.

d. Con sentenza n. 3368/2024, il TAR ordinava nuovamente al Comune di definire il procedimento di voltura e nominava il Segretario Generale del Comune di Bagheria quale Commissario ad acta;

e. Benché ritualmente costituiti nel giudizio di cognizione, AS, DA e PA non venivano evocati nel giudizio di ottemperanza e ne venivano a conoscenza solo in via del tutto casuale.

f. La mancata partecipazione al giudizio di ottemperanza impediva a AS di far valere le proprie ragioni, con il rischio che il Commissario adottasse provvedimenti di voltura in favore di ST senza considerare la documentata decadenza dei titoli e l’interesse qualificato dell’Associazione alla corretta gestione del mercato degli impianti pubblicitari.

1.2 – Svolta la premessa in fatto, in punto di diritto la ricorrente ha formulato le seguenti considerazioni.

In primo luogo, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per ottemperanza proposto da ST s.r.l.s. per violazione dell’art. 114 c.p.a., rilevando che l’atto avrebbe dovuto essere notificato non solo al Comune di Palermo, ma a tutte le parti del giudizio definito con la sentenza da eseguire, ivi compresa AS, già costituita ad opponendum .

In via subordinata, la ricorrente ha invocato la revoca della sentenza n. 3368/2024, in quanto pronunciata in assenza di una parte necessaria, con conseguente violazione del diritto di difesa e del principio del contraddittorio. È stato rappresentato che la decisione è stata assunta senza alcuna valutazione delle allegazioni di AS circa l’intervenuta decadenza delle autorizzazioni intestate a Sicilia Affissioni e la rinuncia abdicativa agli impianti da parte della stessa.

In ogni caso, la ricorrente ha chiesto di dichiarare l’impossibilità giuridica di procedere alla voltura delle autorizzazioni in favore di ST s.r.l.s., atteso che i titoli risultano decaduti automaticamente per mancato pagamento dell’imposta sulla pubblicità e per la formale rinuncia agli impianti già intervenuta. L’eventuale accoglimento della domanda di ST determinerebbe una indebita alterazione del mercato, in violazione dei principi di legalità amministrativa, par condicio e concorrenza.

2 – Nessuno si è costituito per il resistente ed i controinteressati.

3 – All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previa sua discussione.

4 – Il ricorso è infondato.

5 – Con la prima domanda la ricorrente ha chiesto venga dichiarata l’inammissibilità del giudizio di ottemperanza instaurato da ST s.r.l.s., deducendo la violazione dell’art. 114, comma 1, c.p.a., in quanto il relativo ricorso non era stato notificato a tutte le parti del giudizio di cognizione definito con la sentenza n. 931/2024, ivi compresa AS, già costituita ad opponendum.

Il Collegio osserva preliminarmente che, nel giudizio di ottemperanza, la legittimazione processuale va individuata applicando la regola dettata dall’art. 114, comma 1, cod. proc. amm., secondo cui il ricorso deve essere notificato “alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta”.

Ne deriva che l’integrità del contraddittorio deve essere assicurata mediante la coincidenza tra le parti del giudizio di cognizione e quelle del giudizio di ottemperanza, senza possibilità di distinguere tra parti necessarie e intervenienti volontari (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6075; sez. IV, 6 dicembre 2013, n. 5816).

Tuttavia, la giurisprudenza ha precisato che l’omessa evocazione di una parte non determina l’inammissibilità del giudizio di ottemperanza, potendo il contraddittorio essere successivamente integrato ai sensi dell’art. 27, comma 2, c.p.a. (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10948; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 17 gennaio 2022, n. 57; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 6 novembre 2020, n. 2922). La norma non prevede una sanzione di inammissibilità e la funzione propria dell’azione di ottemperanza, che è quella di assicurare l’effettiva esecuzione del giudicato e non di riaprire il giudizio ormai definito, impone di privilegiare la conservazione del processo e la regolarizzazione del contraddittorio, anziché la sua caducazione. Peraltro, anche il termine decennale per proporre l’azione conferma che il legislatore ha inteso garantire la realizzazione del comando giudiziale, evitando che irregolarità formali possano paralizzarne l’attuazione.

Resta altresì fermo che, qualora il giudizio di ottemperanza si sia già concluso con sentenza, la parte non evocata può comunque far valere le proprie ragioni mediante l’opposizione di terzo, rimedio espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza quale strumento idoneo a reagire alla pretermissione (Consiglio di Stato, sez. IV – 28/1/2016 n. 330).

Nel caso di specie, pertanto, pur essendo effettivamente riscontrabile un difetto originario di notifica del ricorso per ottemperanza a AS, tale omissione non determina l’inammissibilità del giudizio, poiché l’ordinamento predispone rimedi specifici a tutela della parte pretermessa. Ne consegue il rigetto della prima domanda.

6 – Con le ulteriori domande la ricorrente ha chiesto, da un lato, nella prospettiva rescindente, l’annullamento della sentenza n. 3368/2024 resa in sede di ottemperanza, sul presupposto di essere stata illegittimamente pretermessa dal relativo giudizio (seconda domanda); dall’altro lato, nella prospettiva rescissoria, ha chiesto che, una volta rimossa la sentenza opposta, il giudice dell’opposizione dichiari l’impossibilità di dare esecuzione alla sentenza di cognizione n. 931/2024, sul rilievo che le autorizzazioni pubblicitarie sarebbero comunque decadute o rinunciate, con conseguente impossibilità di disporne la voltura in favore di ST (terza domanda).

6.1 – Giova premettere il quadro interpretativo entro cui si innesta la presente vicenda.

In tema di opposizione di terzo, si registra una diversità di opinioni tra la giurisprudenza amministrativa e quella di legittimità circa l’ampiezza del sindacato che il giudice dell’opposizione è chiamato a svolgere in tale procedimento.

Secondo un primo orientamento, fatto proprio dal Consiglio di Stato, quando risulta che un terzo, titolare di una posizione sostanziale coinvolta, sia stato pretermesso, il solo vizio del contraddittorio è sufficiente a determinare l’annullamento della sentenza opposta nella fase rescindente. L’idea di fondo è che la partecipazione delle parti al processo abbia natura strutturale e che, una volta rilevata la lesione della partecipazione, la decisione non possa restare in vita; la fase rescissoria si apre solo se vi sia un’espressa domanda dell’opponente di decisione di merito della causa. In particolare, il Consiglio di Stato, sez. V, 27 ottobre 2022, n. 9190, ha affermato che «In un giudizio di opposizione proposto dal terzo pretermesso, il terzo consegue l'obiettivo avuto di mira con la proposizione dell'impugnazione anche solo attraverso l'annullamento della sentenza pronunciata inter alios, onde la fase rescissoria potrebbe aprirsi solo a condizione che sia stata proposta, nel giudizio di opposizione, apposita domanda, dal terzo, ovvero, come è più comprensibile, dalla parte opposta che aveva proposto l'originaria domanda e che abbia interesse a che il giudizio non si chiuda con una pronuncia di solo rito» (in termini: Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2017, n. 301).

Su diverso ordine di idee si colloca il granitico orientamento della Corte di Cassazione, secondo cui l’opposizione non può fondarsi su un mero vizio processuale, dovendo il terzo indicare e dimostrare il concreto pregiudizio derivante dal contenuto della decisione e prospettare una diversa soluzione di merito incompatibile con l’accertamento compiuto. In assenza di un’utilità concreta, l’opposizione deve essere dichiarata inammissibile perché espressiva di un interesse meramente astratto alla regolarità del giudizio. In tal senso si è espressa la Cassazione civile, Sez. I, con la sentenza 10 aprile 2012, n. 5656, sottolineando che non può essere accolta l’opposizione rivolta alla sola rimozione della decisione per un vizio processuale qualora non si prospetti una lesione effettiva dei diritti del terzo né si richieda al giudice di riesaminare la questione di merito; posizione confermata da Cass. civ., Sez. I, 3 gennaio 2011, n. 17, la quale ha precisato che l’interesse a proporre opposizione deve tradursi in un’utilità concreta, e non in un’esigenza astratta di “correzione” della sentenza.

6.2 – Il Collegio ritiene più persuasivo l’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione, per le ragioni di seguito precisate.

In primis , esso salvaguarda la natura intrinsecamente unitaria dell’opposizione di terzo, nella quale la fase rescindente e quella rescissoria non costituiscono percorsi autonomi, ma segmenti funzionalmente coordinati di un medesimo rimedio processuale, concepito non già per una mera ablazione formale della decisione impugnata, bensì per pervenire, ove ne ricorrano i presupposti, ad una sua sostituzione con un differente comando giudiziale. Pretendere l’annullamento della sentenza sulla sola base del vizio processuale, senza alcuna prospettiva di un diverso esito sul piano sostanziale, spezza irragionevolmente tale continuità funzionale e finisce per snaturare l’opposizione, trasformandola in un istituto fine a sé stesso, privo di una reale utilità di tutela.

In secondo luogo, l’opzione “automatica” di caducazione adottata dal Consiglio di Stato rischia di tradursi in un inutile allungamento dei tempi processuali, in potenziale contrasto con il principio della ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 Cost., nonché con il principio di effettività della tutela giurisdizionale sancito dagli artt. 24 e 113 Cost., oltre che dall’art. 19 TUE e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Riavviare ab imis un giudizio già definito, senza che il terzo abbia evidenziato un effettivo vulnus sostanziale, sacrifica altresì la posizione della parte vittoriosa, costretta a difendersi nuovamente nonostante la correttezza della decisione di merito.

Si aggiunga inoltre che l’impostazione accolta dal Collegio consente di prevenire l’abuso del diritto processuale, che si verifica quando lo strumento processuale attivato, pur previsto dall’ordinamento, viene utilizzato per scopi distorti (abuso funzionale) o sproporzionati (abuso modale) rispetto alla sua funzione tipica, come per ottenere un vantaggio meramente dilatorio o demolitorio. Ammettere che la sola pretermissione determini l’annullamento della sentenza, anche quando questa sia corretta e utile all’ordinamento, espone l’istituto a un uso elusivo e strumentale, tale da minare la certezza del diritto e la stabilità del giudicato.

Da ultimo, tale conclusione appare ancor più solida nel peculiare contesto del giudizio di ottemperanza, che, pur non privo di profili di cognizione, rimane strutturalmente orientato all’esecuzione di un giudicato già formato. Consentire l’eliminazione della sentenza esecutiva senza la dimostrazione di un effettivo pregiudizio sostanziale significherebbe collidere con la natura stessa della fase in cui l’opposizione si innesta, poiché si trasformerebbe un giudizio volto all’attuazione della decisione in un improprio strumento di riapertura del merito.

6.3 – Alla luce dei principi testé richiamati, l’opposizione non può trovare favorevole considerazione, poiché, pur essendo la ricorrente stata effettivamente pretermessa nel giudizio di ottemperanza, essa non ha allegato né dimostrato che da tale omissione sia derivata una concreta lesione della propria posizione, né che la sua partecipazione avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto della sentenza n. 3368/2024.

La pronuncia opposta, infatti, non ha definito la vicenda sostanziale né attribuito a ST un diritto alla voltura, ma si è limitata a imporre al Comune la riattivazione del procedimento previsto dalla sentenza di cognizione n. 931/2024, da svolgersi in contraddittorio con l’impresa interessata e da concludersi con un provvedimento espresso. Come evidenziatosi nell’ordinanza cautelare n. 233/2025, il TAR ha esclusivamente sollecitato l’Amministrazione a dare esecuzione al giudicato, senza anticipare l’esito del procedimento e lasciando impregiudicata la valutazione finale sull’istanza, che potrà essere contestata nelle forme di legge. La mancata partecipazione non ha quindi inciso, né avrebbe potuto incidere, sulla posizione della ricorrente, attesa la natura meramente sollecitatoria della pronuncia.

Sotto distinto e concorrente profilo, le questioni prospettate da AS a sostegno della fase rescissoria, fondate sulla presunta decadenza o rinuncia dei titoli autorizzatori, non possono trovare ingresso nel giudizio di ottemperanza. Esse attengono al merito sostanziale della vicenda autorizzatoria e risultano già assorbite dalla sentenza di cognizione, che costituisce il giudicato da eseguire. Come chiarito anche in tal caso dal provvedimento cautelare, l’ottemperanza non consente di rimettere in discussione la sentenza da eseguire né di paralizzarne l’attuazione sulla base di valutazioni inerenti alla validità o all’attualità dei titoli, trattandosi di profili definitivamente definiti e insuscettibili di riesame nell’ambito dell’opposizione di terzo. Ne discende che l’opponente non ha introdotto elementi idonei a giustificare una diversa decisione, nemmeno in via meramente teorica.

6.4 – Per le ragioni che precedono, l’opposizione deve essere integralmente rigettata.

10 – Nulla va disposto relativamente alle spese di giudizio alla luce della mancata costituzione del resistente e dei controinteressati.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, Sezione V, definitivamente pronunciando sull’opposizione di terzo proposta da AS – Associazione Spazi Pubblicitari Esteri Sicilia avverso la sentenza n. 3368/2024, la respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN TE, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

DR TI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR TI	AN TE

IL SEGRETARIO