Pubblicato il 27/04/2026

N. 07640/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14237/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14237 del 2025, proposto da
Disco-NT Reg. per Diritto Allo Studio e La Promozione della Conoscenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Puntarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NA - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- della Delibera n. 391 del 1° ottobre 2025 dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

- per quanto possa occorrere, della comunicazione di cui alla nota prot. n. 69845 del 9 maggio 2025 di avvio del procedimento, UVCC - Fasc. ANAC/UVCC n. 5344/2024;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale nonché

per l'annullamento e/o disapplicazione

- per quanto possa occorrere e nella parte di seguito specificata, delle FAQ del 17 maggio 2023 ed altresì

per il riconoscimento del diritto

- della DISCO-NT Reg. per Diritto allo Studio e la promozione della Conoscenza, alla qualificazione di Stazione Appaltante livello L2 di cui all'art. 3 del d.lgs. 36/2023, con l'attribuzione del punteggio ad essa spettante.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’NA - Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa RI UR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. I fatti di causa

1.1. Parte ricorrente - DISCO-NT Reg. per il Diritto allo Studio e la promozione della Conoscenza – ha instaurato il presente contenzioso, domandando l’annullamento della Delibera NA n. 391 del 1° ottobre 2025 e il suo diritto al riconoscimento della qualificazione di stazione appaltante di livello L2 ai sensi dell’art. 63, d.lgs. n. 36/23, con attribuzione del relativo punteggio.

1.2. Ha premesso di aver conseguito, il 25 luglio 2023, nel nuovo contesto normativo successivo all’entrata in vigore del d.lg.s. n. 36/23, la qualificazione per la progettazione e l'affidamento di lavori ai sensi dell'articolo 63, d.lgs. 36/2023, e dell'allegato II.4, ottenendo il livello L2 con un punteggio di 36,51 punti. Ha evidenziato di aver presentato la domanda per la qualificazione appena 24 giorni dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice in un contesto in cui l’unico documento disponibile erano le FAQ NA del 23 maggio 2023 e le precedenti delibere dell’NA non davano sufficienti elementi per stabilire quali avrebbero dovuto essere gli obiettivi di formazione da implementare con i piani triennali.

L’NA, il 17 dicembre 2024, ha domandato informazioni nell’ambito di un controllo a campione, cui la ricorrente ha adempiuto. In seguito, l’Autorità ha avviato il procedimento sanzionatorio contestando le seguenti inadempienze: 1. Mancata comprova del possesso della laurea specialistica per il dipendente -OMISSIS-, il cui titolo apparteneva alla classe L-07 coincidente con una laurea triennale; 2. Mancata comprova dell'esperienza specifica triennale per contratti di concessione e PPP nella gestione di piani economici-finanziari e dei rischi, indicata nei curricula delle dottoresse -OMISSIS-; 3. Mancata dimostrazione della formazione di base per i dipendenti -OMISSIS-, per corsi di durata inferiore alle 20 ore o non rientranti nel triennio; 4. Mancata dimostrazione della formazione specialistica per i dipendenti Dott.ssa -OMISSIS- e -OMISSIS-, per corsi di durata inferiore alle 60 ore o non rientranti nel triennio; 5. Mancata dimostrazione della formazione avanzata per i dipendenti -OMISSIS-, per attestati non rientranti nel triennio precedente l'istanza. Il procedimento si è svolto tramite audizione e deposito di memorie in cui sono stati puntualmente giustificati tutti gli addebiti. L’NA, tuttavia, lo ha concluso con l’adozione della Delibera n. 391 del 1° ottobre 2025, con cui ha irrogato la sanzione pecuniaria di € 2.685,00, riducendo il punteggio da 36,51 a 32,42 e, conseguentemente, il livello di qualificazione da L2 a L3.

1.3. Ritenendo ingiusta tale decisione, la parte ricorrente ha proposto il presente ricorso, affidandolo ai seguenti motivi:

“ I. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 63, comma 11, e dell’allegato II.4, del decreto legislativo n. 36/2023 e s.m.i – violazione e falsa applicazione del principio di legalità e della riserva di legge in materia sanzionatoria – violazione del principio di tassatività degli illeciti amministrativi – violazione e falsa applicazione dell’art. 4 d.lgs. 36/2023 violazione e falsa applicazione dell’art 222 del d.lgs. n. 36/2023 – eccesso di potere per assoluta irragionevolezza.”, con cui ha contestato il fatto che la motivazione del provvedimento sia stata ancorata alle FAQ emesse dall’NA, nonostante le stesse non abbiano valenza vincolante, rientrando tra gli strumenti di regolazione flessibile di cui l’NA dispone l’esercizio delle sue funzioni; di contro l’NA non ha adeguatamente valorizzato il quadro di incertezza che era presente al momento della presentazione della domanda.

“ II. Violazione e/o falsa applicazione del principio di irretroattività dei criteri interpretativi elaborati dall’NA – violazione e/o falsa applicazione delibera NA n. 126 dell’11.03.2025- violazione e/o falsa applicazione del principio di irretroattività della disciplina sanzionatoria – eccesso di potere per difetto di istruttoria-violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 97 della Costituzione ”, denunciando l’applicazione in via retroattiva dei criteri interpretativi contenuti nel Comunicato del Presidente NA del 17 maggio 2023 al triennio antecedente alla presentazione della domanda di partecipazione, considerato che le precedenti Linee guida fissavano dei parametri generici sulla formazione dei dipendenti, con applicazione eccessivamente formalistica delle FAQ, con riferimento ai dipendenti -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-. Infine ha contestato l’applicazione retroattiva della Delibera NA n. 126 dell’11 marzo 2025.

“ III. Violazione e/o falsa applicazione degli art. 3 della legge 241/90 - eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione - eccesso di potere per ingiustizia, irragionevolezza ed arbitrarietà manifesta ”, con cui ha dedotto che NA non avrebbe preso in considerazione le sue controdeduzioni, non emergendo tale circostanza dalla motivazione del provvedimento.

“ IV. Illegittimità della valutazione di non validità del corso di formazione specialistica del dipendente -OMISSIS- per asserita collocazione fuori triennio – violazione e falsa applicazione dell’allegato II.4 del d.lgs. 36/2023 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 delle linee guida NA- difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – irragionevolezza manifesta ”, nella parte in cui l’NA non ha reputato valida la formazione del dipendente -OMISSIS- in quanto svolta nel 2020, non concordando con la sua valutazione che reputa il triennio “mobile” a seconda della data di presentazione della domanda e non tiene conto dei Piani triennali di formazione che, invece, si sviluppano nel corso del triennio solare e evidenziando la contraddittorietà di riconoscere da un lato la validità del corso e dall’altro non attribuirgli alcun punteggio.

“ V. Violazione dell'art. 63, comma 11, del d.lgs. 36/2023 e dell'art. 3 della l. 689/1981 - insussistenza dell'elemento soggettivo ”, con cui ha sottolineato l’assenza di elemento soggettivo in termini di dolo specifico, non essendosi prefigurata in alcun modo la possibilità di aver reso una dichiarazione non veritiera connotata da dolo, potendosi imputare, al massimo, un omesso controllo in relazione a fatti non connotati da particolare gravità, elemento che non è stato oggetto di nessuna opportuna valutazione.

“ VI. Violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e del diritto di difesa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria – illegittimità del provvedimento sanzionatorio ”, in cui ha sottolineato la carenza di motivazione in relazione agli addebiti riguardanti i dipendenti -OMISSIS- e -OMISSIS- ed -OMISSIS-, con particolare riferimento al numero di ore richiesto per considerare un corso valido (minimo sessanta) alla decorrenza (triennio solare o dalla data di presentazione della domanda) e doppio utilizzo del Master di II livello (sia per il parametro della “Formazione” che per quello delle “Competenze”).

“ VII. Violazione del principio di affidamento e delle legittime aspettative ”, rappresentando come l’NT avesse fatto leva sull’aspettativa che si desse continuità ai criteri stabiliti nelle linee Guida NA del 2022.

“ VIII. Violazione e/o falsa applicazione della Delibera NA 126 dell’11.03.2025- violazione e/o falsa applicazione dell’art. 49.3 della carta dei Diritti fondamentali dell'Unione europea- violazione del principio di proporzionalità delle sanzioni difetto assoluto di motivazione ”, con cui ha osservato che “ l’unico addebito realmente fondato da parte dell’ANAC, consiste nell’erronea indicazione del dipendete -OMISSIS- quale soggetto in possesso di una laurea di secondo livello, sebbene lo stesso risultasse in possesso di una sola laurea triennale ” il che avrebbe reso la sanzione applicata sproporzionata, in assenza dell’applicazione dei criteri per la sua quantificazione, non giustificandosi la riduzione del punteggio e la riqualificazione in stazione appaltante L3.

Ha, quindi, concluso per l’accoglimento del ricorso, previa sospensione cautelare del provvedimento.

1.4. L’NA si è costituita e ha depositato memoria il 28 novembre 2025, contrastando le avverse tesi con le seguenti argomentazioni:

- il potere regolatorio dell’NA trova fondamento nell’art. 63, co. 3, nell’art. 13 dell’Allegato II.4 e nell’art. 222, co. 2, d.lgs. n. 36/23;

- l’applicazione dei criteri non è stata retroattiva; la qualificazione delle stazioni appaltanti, infatti, prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice, non era compiutamente disciplinata: pertanto, il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti necessariamente doveva fare riferimento a requisiti maturati nel triennio precedente, dovendo, in alternativa, posticiparsi il suo avvio di un triennio;

- non si sarebbe potuto fare affidamento su quanto previsto nelle precedenti Linee guida dell’Autorità, che non costituivano anticipazione dei criteri che successivamente sarebbero stati impiegati;

- il “ Regolamento sull’esercizio del potere di accertamento del possesso dei requisiti e del potere sanzionatorio dell’Autorità in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti ai sensi dell’articolo 63, comma 11, e dell’allegato II.4, del decreto legislativo n. 36/2023 e s.m.i. ” disciplina solo il procedimento amministrativo vigente e non la fattispecie sanzionatoria, nel rispetto del principio del tempus regit actum ;

- la mancata dimostrazione dei requisiti è stata motivata in base al quadro normativo e regolatorio vigente, non potendosi ritenere sussistente una carenza nella motivazione;

- il corso sostenuto dal dipendente -OMISSIS-, a differenza di quanto sostenuto nel ricorso, è stato reputato valido, con attribuzione del relativo punteggio;

- l’elemento soggettivo del dolo specifico in termini di dolo eventuale è stato ritenuto sussistente avuto riguardo alla rappresentazione e volizione, da parte della parte ricorrente, della probabilità che la dichiarazione fosse falsa, avuto riguardo al fatto che la qualificazione segue direttamente alla presentazione della domanda e i controlli vengono eseguiti a campione e constatato che le FaQ sono state rese disponibili sin dal mese di maggio 2023; inoltre, il numero di errori compiuti era significativo;

- non si può richiedere all’NA un onere probatorio assimilabile a quello richiesto per l’integrazione di una fattispecie penale; l’NA, prudenzialmente, ha imputato le condotte a titolo di dolo, anche se, trattandosi di sanzioni amministrative, la l. n. 689/81 richiede soltanto la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa;

- la condotta consistente nel rendere false dichiarazioni è di per sé connotata da gravità;

- sempre con riferimento alla posizione del sig. -OMISSIS-, i corsi di formazione avanzata per essere valutati avrebbero dovuto svolgersi in 60 ore (e non di 40 come sostenuto), in ogni caso, una positiva valutazione del corso non consentirebbe di raggiungere il punteggio richiesto per la categoria;

- i titoli rientranti nella categoria “Competenze” non possono essere valutati contemporaneamente nella categoria “Formazione”;

- nessun affidamento può ritenersi maturato con riferimento a linee guida precedenti e relative ad una fase di sperimentazione;

- l’NA ha applicato alla ricorrente la sola sanzione pecuniaria; infatti, la qualificazione oggetto di verifica, al momento dell’adozione del provvedimento, era già scaduta il 30 giugno 2025; in fase di rinnovo l’NT ha ottenuto la qualifica corrispondente a quanto correttamente dichiarato, pari a L3;

- la sanzione pecuniaria applicata è proporzionata alla condotta e quasi vicina al minimo edittale, in ragione di tutte le circostanze attenuanti riconosciute.

1.5. All’esito della camera di consiglio del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione e il collegio ha ritenuto, ai sensi dell’art. 55, co. 10, c.p.a. che le ragioni di urgenza rappresentate potessero essere adeguatamente garantite mediante la sollecita fissazione dell’udienza di merito al 24 febbraio 2026.

1.6. La ricorrente ha replicato alla memoria difensiva dell’NA e, all’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

1.6.1. In particolare la ricorrente ha eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità della memoria della difesa erariale per conflitto di interessi e, nel merito, ha insistito nelle ragioni già spiegate con il ricorso introduttivo

2. Preliminarmente, l’eccezione di inammissibilità della memoria della difesa erariale non può essere accolta, constatato che nessun conflitto di interessi può riscontrarsi nel presente giudizio in cui l’impugnativa è stata proposta dalla ricorrente mediante l’assistenza e il patrocinio di un avvocato di libero foro e constatato che l’NT ricorrente si avvale della difesa erariale “ordinariamente” e, quindi, per prassi, ma non ex lege , a differenza dell’NA.

3. Ciò premesso il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito esposte.

4. Il quadro normativo di riferimento

L’art. 62, co. 2, d.lgs. n. 36/23, nel disciplinare le aggregazioni e la centralizzazione delle committenze prevede che “ Per effettuare le gare di importo superiore alle soglie indicate dal comma 1, le stazioni appaltanti devono essere qualificate ai sensi dell'articolo 63 e dell'allegato II.4. (…) ”.

L’art. 63, co. 1, d.lgs. n. 36/23 stabilisce che “ Fermo restando quanto stabilito dall'articolo 62, è istituito presso l'ANAC, che ne assicura la gestione e la pubblicità, un elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte, in una specifica sezione, anche le centrali di committenza, ivi compresi i soggetti aggregatori. Ciascuna stazione appaltante o centrale di committenza che soddisfi i requisiti di cui all'allegato II.4 consegue la qualificazione ed è iscritta nell'elenco di cui al primo periodo .”.

Nell’ambito di tale sistema, nello stesso art. 63, al comma 13, il nuovo codice attribuisce all’NA un potere regolatorio ai sensi del quale “ L'ANAC stabilisce i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione di cui all'allegato II.4, rilasciando la qualificazione medesima. L'ANAC può stabilire ulteriori casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva, finalizzata a consentire alla stazione appaltante e alla centrale di committenza, anche per le attività ausiliarie, di acquisire la capacità tecnica ed organizzativa richiesta ”. Anche l’Allegato II.4, richiamato dall’art. 63 in questione, prevede, all’art. 13, che “ L'ANAC stabilisce i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione indicando, oltre alla rilevanza percentuale dei singoli requisiti, le modalità con cui: a) le stazioni appaltanti dimostrano il possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal codice; b) è rilasciata la qualificazione; c) d) la stazione appaltante può conseguire una qualificazione di livello superiore; può essere attribuito alla stazione appaltante in via temporanea un livello di qualificazione inferiore rispetto al livello precedentemente ottenuto nell'ipotesi di applicazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell'articolo 222 del codice; e) sono mantenuti i livelli di qualificazione ”.

In via generale, i poteri regolatori attribuiti all’NA nella materia dei contratti pubblici si fondano sull’art. 222, co. 2, dello stesso decreto in base al quale “ L'ANAC, attraverso bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri atti amministrativi generali, garantisce la promozione dell'efficienza, della qualità dell'attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche ”.

Infine, sotto il profilo sanzionatorio, è previsto che “ In nessun caso i soggetti interessati possono comprovare il possesso dei requisiti di qualificazione ricorrendo ad artifizi tali da eluderne la funzione. L'ANAC, per accertati casi di gravi violazioni delle disposizioni di cui al presente articolo, può irrogare una sanzione entro il limite minimo di euro 500 euro e il limite massimo di euro 1 milione e, nei casi più gravi, disporre la sospensione della qualificazione precedentemente ottenuta. Costituiscono gravi violazioni le dichiarazioni dolosamente tese a dimostrare il possesso di requisiti di qualificazione non sussistenti, ivi comprese, in particolare: a) per le centrali di committenza, la dichiarata presenza di un'organizzazione stabile nella quale il personale continui di fatto a operare per l'amministrazione di provenienza; b) per le stazioni appaltanti e le centrali di committenza, la dichiarata presenza di personale addetto alla struttura organizzativa stabile, che sia di fatto impegnato in altre attività; c) la mancata comunicazione all'ANAC della perdita dei requisiti .”

Da un mero richiamo alle disposizioni sopra riportate non può, quindi, dubitarsi della conferma, - anche nell’ambito del presente Codice dei Contratti e nonostante l’eliminazione del riferimento alle “linee guida” - della sussistenza di un potere regolatorio dell’NA, quale Autorità amministrativa indipendente. Tale potere è previsto, in linea generale, dall’art. 222, co. 2, e, con particolare riferimento alla materia che ci occupa, nell’art. 63, co. 13 e nell’All. II.4 che, per l’appunto, indica che l’NA “ stabilisce i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione ”.

Ciò posto, nella materia in esame è stato emesso il Comunicato del Presidente del 17 maggio 2023, sottoscritto dal Presidente e approvato dal Consiglio dell’Autorità, contenente un rinvio espresso alle “FaQ”, che, quindi, ne costituiscono parte integrante.

Ebbene, l’art. 6, rubricato “Competenze del Consiglio”, del “ Regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Autorità ”, approvato con la delibera n. 919 del 16 ottobre 2019, nel testo consolidato con tutte le modifiche nel frattempo intervenute, stabilisce che “ 1. Il Consiglio delibera gli atti regolamentari di carattere generale, adotta i provvedimenti di ordine, di regolazione e sanzionatori, nonché quelli in materia di organizzazione e funzionamento dell’Autorità. 2. Sono di competenza del Consiglio tutti gli atti di programmazione finanziaria e di politica del personale, ivi compresa l’assunzione dei dirigenti e il conferimento dei relativi incarichi. 3. Il Consiglio delibera sulla base delle istruttorie predisposte dagli uffici competenti. 4. Il Consiglio può individuare, con separati atti di indirizzo, gli atti di propria competenza la cui adozione possa essere delegata ai dirigenti, salvo l’obbligo di rendiconto periodico al Consiglio sui provvedimenti adottati.”

Da tale disposizione si ricava, quindi, che la competenza generale in ordine all’adozione di tutti gli atti dell’Autorità, di ordine, di regolazione e sanzionatori, spetta al Consiglio; al Presidente spetta, invece, la rappresentanza dell’Autorità nei rapporti con gli organi dello Stato e con le altre istituzioni nazionali e internazionali, la direzione dei lavori del Consiglio e la sottoscrizione dei provvedimenti dell’Autorità, oltre, eventualmente, all’adozione dei provvedimenti di necessità e di urgenza (cfr. Tar Lazio, sez. I, 7 marzo 2022, n. 16298).

Il quadro normativo e regolamentare quindi: - attribuisce all’NA un potere regolatorio che può essere esercitato anche tramite atti amministrativi generali; - il potere deve essere esercitato mediante una deliberazione del Consiglio dell’Autorità.

Ciò posto, nella specie, le FaQ sono parte integrante del Comunicato del Presidente del 18 maggio 2023, che è stato approvato dal Consiglio; se ne ricava, quindi, la loro natura regolatoria, in applicazione di quanto previsto dall’art. 63, co. 13, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 13, dell’Allegato II.4 allo stesso decreto.

A prescindere dal nomen impiegato per la denominazione dell’atto (“FaQ”), quindi, si tratta di un provvedimento adottato nell’esercizio dei poteri attribuiti all’NA dal d.lgs. n. 36/23 e nel rispetto della forma richiesta dal Regolamento per il suo funzionamento.

5. Esame del I motivo

Fatte tali premesse di carattere sistematico, alla luce di quanto sopra esposto, il primo motivo è infondato.

Diversamente da quanto ritenuto dalla parte ricorrente, infatti, dalla ricostruzione normativa e regolamentare sopra riportata si evince che l’NA ha correttamente esercitato il suo potere sanzionatorio, attribuitogli dalla legge primaria, dando applicazione ad un atto, avente carattere regolatorio, nell’esercizio del relativo potere attribuitole, del pari, dalla legge primaria (art. 63, co. 13 e art. 13 dell’All. II.4 del d.gs. n. 36/23).

Peraltro, come condivisibilmente osservato dalla difesa erariale, il provvedimento di cui si contesta il contenuto è stato approvato e pubblicato sul portale dell’NA ben prima che la ricorrente presentasse la sua domanda, domanda, che, come noto, deve essere proposta, sempre a mente del citato art. 63, sullo stesso portale dell’Autorità.

Se è vero, quindi, che la presentazione della domanda risale ad un momento in cui non erano presenti prassi applicative - per essere entrato da poco in vigore il nuovo Codice dei contratti - , è quindi anche vero che ogni elemento esplicativo delle modalità tramite cui presentare la domanda e dei criteri da seguire nel rendere le dichiarazioni da riportarvi rappresentava certamente un ausilio e una guida, nella logica della prevedibilità e della trasparenza dell’azione amministrativa, proprio al fine di evitare dubbi interpretativi e di diminuire il quadro di incertezza che viene denunciato dalla ricorrente con le sue doglianze. Ciò tanto più in un contesto dove le precedenti Linee guida del 2022 non davano puntuali indicazioni sugli obiettivi formativi da perseguire per ottenere il livello di qualificazione, come riconosciuto e più volte affermato dalla stessa parte ricorrente.

Per altro verso, non si può fare a meno di osservare che non corrisponde al vero che non si sia tenuto conto del contesto in cui la domanda è stata presentata, dato che tali circostanze sono state correttamente valutate nella determinazione della sanzione comminata, come meglio si dirà nel prosieguo.

6. Esame del II motivo

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la pretesa violazione del principio di irretroattività nell’applicazione della sanzione nei suoi confronti da parte dell’NA. Ad avviso della ricorrente l’NA avrebbe retroattivamente richiesto dei requisiti per la formazione dei dipendenti non previsti dalle precedenti Linee guida del 2022, così sanzionando una condotta commessa anteriormente all’adozione delle nuove regole.

Ciò posto, prima di procedere compiutamente alla disamina di tale doglianza, il collegio ritiene opportuno sottolineare come la condotta sanzionata con il provvedimento impugnato consista nell’aver reso una falsa dichiarazione.

Tale precisazione appare opportuna posto che, nella prospettiva proposta dalla parte ricorrente – volta, per l’appunto, a denunciare la violazione del principio di irretroattività –, la condotta sanzionata sembra ritenersi non tanto l’aver reso una dichiarazione non corrispondente al dato di realtà, quanto piuttosto l’aver attuato una formazione dei suoi dipendenti non conforme alle FaQ dell’NA.

Ebbene, è evidente, che, nella specie, ciò che è stato sanzionato non sono le modalità con cui la formazione è stata svolta, ma il fatto che si sia dichiarato di averla eseguita in maniera idonea ad ottenere il livello richiesto (L2), in luogo di quello che in concreto sarebbe spettato (L3).

Il vizio denunciato si sarebbe potuto configurare nel diverso caso in cui la formazione conseguita dai dipendenti non avesse consentito all’NT di ottenere alcuna qualificazione: solo allora si sarebbe potuto prospettare un problema, nei termini sopra descritti. In altri termini, se la formazione è stata riconosciuta valida, seppure per il conseguimento di un livello inferiore, non può sostenersi che l’NA abbia imposto dei criteri di valutazione del tutto incompatibili con quelli precedenti e applicati retroattivamente.

Concludendo il ragionamento, ciò che era richiesto all’NT al momento della presentazione della domanda era semplicemente di verificare se la formazione cui i suoi dipendenti si erano sottoposti fosse conforme ai criteri previsti per ottenere il livello richiesto.

Muovendo da tale prospettiva, quindi, nessuna violazione del principio di retroattività può rimproverarsi all’NA, posto che la dichiarazione è stata resa in un momento successivo all’entrata in vigore delle nuove regole, con riferimento a requisiti che, necessariamente, erano stati maturati nel triennio precedente.

Sotto questo profilo coglie nel segno l’osservazione della difesa erariale laddove evidenzia come, altrimenti, si sarebbe dovuto posticipare l’operatività del sistema di qualificazione di un triennio, conseguenza, oltre che illogica, non voluta dal legislatore delegato.

L’irretroattività non è stata violata neppure con l’applicazione della Delibera NA n. 26 dell’11 marzo 2025 che reca in sé la sola disciplina del procedimento amministrativo e non contiene alcuna norma di carattere sostanziale; pertanto, la sua applicazione è consentita, nel rispetto del principio del tempus regit actum , a tutti i procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore.

Nella specie il procedimento è stato avviato il 9 maggio 2025 e, quindi, dopo l’entrata in vigore della Delibera in questione.

Deriva, pertanto, l’infondatezza anche del secondo motivo di gravame.

7. Esame del III e del IV motivo

I motivi, da scrutinarsi congiuntamente per ragioni di coerenza espositiva, non sono suscettibili di accoglimento.

Dalla lettura del provvedimento impugnato, infatti, si ricava come tutte le deduzioni contenute nelle note difensive della ricorrente siano state adeguatamente vagliate e considerate.

Nel paragrafo denominato “Considerato in fatto”, infatti, sono riportate tutte le difese della ricorrente che, quindi, sono evidentemente state esaminate e valutate prima di adottare il provvedimento.

Di tale circostanza si trova riscontro anche nella parte “Considerato in diritto”, laddove vengono confutate e ritenute insufficienti a superare integralmente gli addebiti contestati, avuto riguardo anche alla documentazione pervenuta dopo l’avvio del procedimento sanzionatorio.

In particolare, l’NA ha avallato le tesi difensive dell’NT ricorrente, nell’esame della posizione riguardante il dipendente -OMISSIS-, nella parte in cui ha reputato valido l’attestato da lui conseguito nel triennio solare di riferimento, privilegiando il dato sostanziale dell’acquisizione delle competenze piuttosto che la data del suo conseguimento.

Ciò posto, tale valutazione è stata espressamente contestata dalla parte ricorrente che ne ha denunciato la contraddittorietà con il restante impianto motivazionale.

La decisione, però, non presenta alcuna contraddittorietà, considerato che, come già sopra esposto, l’NA, ragionevolmente, ha ritenuto di far prevalere il dato sostanziale consistente nell’aver conseguito il certificato e le relative competenze, ritenendo persuasive le giustificazioni addotte dall’NT al riguardo. Del tutto condivisibilmente l’NA ha, quindi, ritenuto di valorizzare il fatto che la formazione dei dipendenti è di norma programmata e si svolge nel corso dell’anno solare e le difficoltà di conciliare la sua pianificazione con la data di scadenza per la presentazione della domanda di qualificazione.

8. Esame del V motivo

Con tale doglianza l’NT ricorrente deduce l’assenza dell’elemento soggettivo del dolo, anche eventuale, nella condotta sanzionata, da cui deriverebbe l’illegittimità del provvedimento.

8.1. A tal proposito occorre svolgere alcune premesse.

L’art. 63, co. 13, d.lgs. n. 36/23 prevede espressamente che “ Costituiscono gravi violazioni le dichiarazioni dolosamente tese a dimostrare il possesso di requisiti di qualificazione non sussistenti ”.

A fronte di tale chiaro dato letterale non si condivide quanto argomentato dall’NA nella sua memoria, in cui si sostiene che, trattandosi di sanzione amministrativa, la condotta da sanzionare sarebbe imputabile indifferentemente a titolo di colpa o di dolo, ai sensi della l. n. 689/81. L’art. 63 sopra riportato, infatti, è norma speciale destinata a derogare al principio di carattere generale per cui le sanzioni amministrative sono indifferentemente sostenute da entrambi gli elementi soggettivi.

Del resto sono presenti, anche nell’ambito del d.lgs. n. 36/23 (che in questo senso si pone in continuità con la disciplina previgente) casi in cui le sanzioni comminate dalla stessa NA sono subordinate alla sussistenza di un elemento soggettivo di grado più intenso rispetto alla mera colpa (si veda, ad esempio, la condotta prevista dall’art. 96, co. 15, del suddetto decreto punita a titolo di dolo o colpa grave).

8.2. Fatta tale dovuta premessa, preme chiarire quale sia il tipo di indagine che deve essere condotta dall’Autorità al fine di individuare la sussistenza dell’elemento soggettivo che, evidentemente, non può necessariamente presupporre il rigoroso accertamento probatorio richiesto ai fini dell’integrazione di una responsabilità di tipo penale (con riferimento alla differenza tra l’accertamento rimesso all’NA e al giudice penale si veda, seppur con riferimento ad altra fattispecie, Tar Lazio, sez. I quater, sentenza 20 febbraio 2024, n. 4115).

A favore di tale conclusione militano diversi argomenti tra cui, principalmente, alcuni di carattere sostanziale (la circostanza che, nella specie, la condotta è commessa da un’amministrazione ed è indirizzata al suo legale rappresentante [art. 12, All. II.4]; - le conseguenze che derivano dall’applicazione della sanzione, esclusivamente di carattere pecuniario ed amministrativo, senza coinvolgere il bene supremo della libertà personale; - la necessità che venga garantita l’effettività della tutela nell’ambito di tale delicato settore, che verrebbe del tutto frustrata laddove si pretendessero accertamenti incompatibili con la funzione e i poteri attribuiti all’NA a tale scopo) e alcune di carattere procedurale (si pensi alla differenza tra i poteri istruttori attribuiti all’NA, che non sono assimilabili a quelli che connotano l’indagine penale che conduce al successivo ed eventuale processo).

Con particolare riguardo alla prima delle peculiarità sopra indicate, va rilevato che, in tal caso, il procedimento sanzionatorio, pur essendo indirizzato al legale rappresentante dell’NT, riguarda condotte che, di norma, sono commesse dai dipendenti dell’NT medesimo; in tale contesto, oggetto di indagine, all’evidenza, non può essere il profilo volitivo del soggetto cui la condotta viene fittiziamente imputata, ma l’adeguatezza dei processi organizzativi e decisionali dell’NT, tali da garantire il rispetto della normativa di riferimento (si vedano, in proposito, i criteri di imputazione accolti dalla giurisprudenza in materia di fattispecie relative alla sicurezza sui luoghi di lavoro dalle note SS.UU. del 2014 sul caso NK ).

Ciò non significa, nondimeno, che, a fronte della necessità di imputare la falsità della dichiarazione a titolo di dolo, l’elemento soggettivo possa essere individuato nella mera violazione di un dovere di diligenza che, invece, connota la responsabilità a titolo di colpa, pena una disapplicazione sostanziale della norma.

Può, invece, ritenersi sufficiente, anche alla luce delle considerazioni sopra espresse, un’imputazione a titolo di dolo eventuale, che si ravvisa in tutti quei casi vi sia stata nell’agente (fittizio) la prefigurazione e l’adesione all’evento; in altri termini, occorre stabilire se il soggetto che ha commesso il fatto, nel considerare il fine perseguito e l'eventuale prezzo da pagare, si sia consapevolmente determinato ad agire comunque, esprimendo così una scelta razionale, il più possibile assimilabile alla volontà (sulla compatibilità della condotta delle false dichiarazioni con il dolo eventuale si veda, di recente, Cassazione penale sez. III, 16 settembre 2025, n. 34191).

Al fine di svolgere tale indagine possono soccorrere degli “indici rivelatori” nella condotta che, tutti insieme considerati, consentano di concludere per la volontarietà dell’azione, nei termini sopra meglio esplicitati.

8.3. Nella specie, dalla lettura del provvedimento impugnato si ricava che tali indici sono stati individuati: - nel vantaggio perseguito e ottenuto, consistente nella possibilità di accedere ad una migliore qualificazione rispetto a quella spettante; - nella tipologia di procedimento “auto-qualificatorio” in cui la qualificazione si ottiene immediatamente, non essendo previste verifiche preventive, ma solo un successivo controllo a campione; - nella verificabilità dei dati richiesti, relativi a dipendenti dello stesso NT ricorrente; nella circostanza che la carenza dei requisiti sarebbe stata verificabile tramite un mero calcolo matematico; - negli strumenti conoscitivi resi disponibili dall’NA; - nel numero di discrepanze rilevate rispetto a quanto richiesto per ottenere il punteggio conseguito.

Si tratta di indicatori riconducibili ad alcuni degli elementi indiziari che, per costante giurisprudenza del giudice penale, vengono ritenuti rivelatori di una condotta sorretta da dolo eventuale (la durata e la ripetizione dell'azione; il fine della condotta e la compatibilità con esso delle conseguenze collaterali; la probabilità di verificazione dell'evento – cfr. Cassazione penale sez. IV, 8 marzo 2018, n. 14663).

L’Autorità, quindi, in definitiva, avuto riguardo alle limitazioni che connotano un procedimento amministrativo rispetto a quello penale, ha adeguatamente considerato e valutato tutti quegli indici che, nel caso concreto, hanno consentito di concludere che vi fosse, da parte dell’NT, un’adesione concreta alla condotta, in termini di dolo eventuale.

9. Esame del VI motivo

Con tale doglianza la parte ricorrente ha contestato gli addebiti riguardanti la formazione conseguita dai dipendenti -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-.

9.1. Al riguardo si osserva che per il riconoscimento del punteggio per la formazione base, avanzata o specialistica, sulla base delle FaQ, senza tema di smentita, è necessario che il dipendente completi un corso di formazione base di almeno 20 ore, di formazione avanzata di almeno 60 ore, di formazione specialistica di almeno 120 ore.

Ciò posto, si osserva nuovamente che l’NA, in una logica collaborativa, ha riconosciuto valido e attribuito il punteggio al corso seguito dal dott. -OMISSIS- che, in ogni caso, non avrebbe consentito all’NT di raggiungere il punteggio necessario per conseguire la qualificazione L2.

9.2. Quanto a quelli seguiti da -OMISSIS-, si trattava di corsi con un monte ore insufficiente per ottenere il punteggio per quella specifica categoria di formazione – 40 ore in luogo di 60 ore – non potendo concludersi, come asserisce parte ricorrente, che, in assenza del numero di ore richiesto, fossero del tutto analoghi. È evidente, infatti, che ad un determinato numero di ore di insegnamento corrisponde necessariamente un approfondimento di grado diverso, anche delle stesse tematiche, ciò a maggior ragione in assenza della produzione dei rispettivi programmi formativi che, quindi, non è stato possibile comparare. Sotto questo profilo l’NA ha specificato che la presenza nell’elenco INPS 2022 di corsi con la medesima denominazione, ma offerti da due atenei diversi e con differente durata, lascia presumere che si tratti di percorsi distinti, non avendo, del resto, l’INPS attribuito loro un identico valore formativo.

9.3. Neppure persuade la doglianza secondo cui si sarebbe dovuto tener conto, nella formazione avanzata, dei Master di II livello conseguiti dalle dott.sse -OMISSIS- e -OMISSIS-. Tali titoli, infatti, erano già stati indicati nella parte relativa alle “Competenze” ed era chiaro che non potessero essere spesi anche nella parte relativa alla “Formazione”, determinandosi, in tal modo un’irragionevole duplicazione di punteggio per il medesimo titolo; inoltre non si trattava di formazione organizzata dall’amministrazione di appartenenza (si vedano le FaQ 18 e 27 dal chiaro tenore laddove si chiarisce che per la formazione possono essere inseriti solo i corsi organizzati dallo stesso ente richiedente).

Se ne ricava, quindi, l’infondatezza dei vizi dedotti.

10. Esame del VII motivo

L’NT ricorrente sostiene di aver maturato un legittimo affidamento fondato sulla base di quanto previsto dalle precedenti Linee guida dell’NA del 2022.

Tuttavia, in proposito, si osserva che, invece, è proprio l’entrata in vigore del nuovo Codice, con il d.lgs. n. 36/23, a costituire l’elemento di rottura e novità da cui è possibile desumere come non potesse maturarsi alcun affidamento in relazione a criteri che, secondo la stessa affermazione della parte ricorrente, non erano così specificamente delineati con riferimento alla formazione dei dipendenti e che erano destinati a regolare una fase di sperimentazione ormai conclusa.

A tali considerazioni va aggiunto che, proprio in una logica di trasparenza e di prevedibilità dell’azione amministrativa, l’NA ha messo a disposizione, nel suo portale, vari strumenti conoscitivi atti a rendere immediatamente accessibili i nuovi criteri applicabili. Al riguardo, nella sua memoria, la difesa erariale evidenzia che “ attraverso il cruscotto di inserimento della domanda, gli utenti potevano stimare il punteggio conseguibile mediante simulazioni sui requisiti da dichiarare prima di inoltrare la domanda in modo definitivo. Pertanto, le stazioni appaltanti hanno avuto la possibilità di valutare preventivamente, non solo il punteggio ottenibile, ma anche il valore attribuito a ciascun requisito e quindi il peso reale del singolo corso/titolo di studio/elemento esperienziale. Sulla base di queste informazioni, quindi, le amministrazioni hanno potuto verificare la possibilità di raggiungere il livello auspicato e, in caso negativo, individuare il requisito mancante da acquisire mediante il potenziamento della struttura organizzativa stabile. Le stazioni appaltanti, quindi, hanno avuto a disposizione tutti gli strumenti utili non solo a presentare la domanda, ma anche ad assumere scelte organizzative coerenti con la natura e la complessità delle attività che intendono svolgere .”, con ciò dando prova di aver messo a disposizione delle stazioni appaltanti uno strumento in grado di prevedere, sulla base dei titoli conseguiti, quale sarebbe stato il punteggio conseguibile.

Infine, si rileva che il provvedimento in concreto adottato nei confronti dell’NT è stato solo di natura pecuniaria, posto che, al momento in cui la sanzione è stata comminata, il biennio di validità era già scaduto e, successivamente, l’NT ha presentato una nuova domanda e conseguito la valutazione L3 che gli avrebbe dovuto essere riconosciuta sin dal principio.

11. Esame dell’VIII motivo

La sanzione applicata - pari ad euro 2.685,00 e, quindi, vicina al minimo edittale di euro 500,00 - è proporzionata ed immune dai vizi dedotti.

Al riguardo, si rileva che dalle considerazioni che precedono non si può condividere quanto affermato dalla ricorrente che sostiene che l’unico addebito in concreto attribuibile fosse quello della mancanza di laurea specialistica del dipendente -OMISSIS-.

Ciò posto, la quantificazione della sanzione ha tenuto conto del livello di qualificazione ottenuto e del punteggio effettivamente spettante sulla base dei requisiti dimostrati e accertati.

La sanzione si colloca nella forcella tra il minimo e massimo edittale previsto dalla norma (da 500 euro a 1 milione) ed è stata quantificata nella misura di € 18.626,00.

A tale importo sono state applicate delle riduzioni, in virtù di numerose circostanze attenuanti, e, segnatamente: - la riduzione del 50% al fine di tener conto della novità della disciplina applicabile in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti; - la riduzione del 20% per la produzione di attestati di formazione relativi a corsi seguiti successivamente alla data di presentazione della domanda; - la riduzione del 20% per la produzione di attestati di formazione specialistica rientrante nei due terzi del monte ore complessivo.

Si è giunti così all’importo di euro 2.685,00.

Né è stata applicata la sanzione più grave della sospensione della qualificazione che la norma ricollega alle violazioni di maggiore gravità.

Non si condivide, quindi, la prospettazione della parte ricorrente che denuncia che la sanzione sarebbe sproporzionata e che non terrebbe conto dell’effettiva gravità delle condotte commesse. Va evidenziato, in proposito, che, tramite le dichiarazioni rese, l’NT ricorrente ha conseguito una qualificazione di livello superiore, cui non avrebbe avuto diritto se avesse correttamente applicato tutti i criteri indicati e resi conoscibili dall’Autorità tramite una mera consultazione del suo portale e l’impiego di tutti gli strumenti di consultazioni ivi predisposti.

12. In definitiva il ricorso è infondato e va respinto.

13. Le spese di lite, tenuto conto della novità delle questioni affrontate e della peculiarità della vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le generalità dei dipendenti della ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Orazio IB, Presidente

RI UR, Referendario, Estensore

Dario Aragno, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
RI UR	Orazio IB

IL SEGRETARIO