Pubblicato il 26/03/2026

N. 00126/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00443/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 443 del 2025, proposto da
AT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 925635167C, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Di Paolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Terni, in persona di rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Perugia, via degli Offici, 14;

nei confronti

AR Solidarietà Terni Odv Ets, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Romina Pitoni, Giorgio Moricciani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RI Idea, Casa Vincenziana S.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di esclusione dalla gara per l’affidamento di servizi di gestione dei centri di accoglienza della Provincia di Terni costituiti da unità abitative, CIG 925635167C, prot n. 51912 del 24.09.2025, e dei relativi verbali di gara, che possono aver determinato l’esclusione di AT per asserita modifica dell’offerta, e di qualunque altro atto, al momento non noto, di analogo contenuto ed effetto con conseguente declaratoria del diritto alla stipula del relativo contratto/relativi contratti, per il quale/ i quali si offre la propria disponibilità, nell’ambito dell’accordo quadro;

Con la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni che AT SR subisce e subirà per effetto dell’illegittima esclusione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di AR Solidarietà Terni Odv Ets;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa EN LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determina a contrarre prot. n. 12326 del 4 marzo 2026, la Prefettura di Terni ha indetto una procedura aperta avente ad oggetto la formalizzazione di un accordo quadro di durata biennale, ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a) del D.Lgs. n. 50/16, per l’affidamento dei servizi di gestione di centri di accoglienza per rifugiati, costituiti da singole unità abitative nel territorio della Provincia di Terni per 500 posti complessivi stimati. Nel bando, che prevedeva quale criterio di aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si precisava che “ l’accordo quadro potrà essere modificato, senza una nuova procedura di affidamento, ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 50/16 anche in ragione di aumento /decremento dei flussi, per quanto attiene al numero dei migranti cui dare accoglienza per un limite massimo del 50% dei posti contrattualizzati, resta fermo in ogni caso, quanto previsto dall’art. 106, comma 12, del D.lgs. 50/2016 relativamente al quinto d’obbligo ”.

2. L’odierna ricorrente AT subentrava in corso di gara all’originaria offerente e gestrice del servizio in regime di proroga, L’Aurora, in virtù di un contratto di affitto di ramo di azienda stipulato il 1° gennaio 2024. Dopo alterne vicende (L’Aurora dapprima veniva esclusa e poi riammessa in gara a seguito di provvedimenti giurisdizionali, ed in seguito anche AT veniva esclusa una prima volta, ma, superate le criticità organizzativo- gestionali imputabili all’affittante, veniva definitivamente riammessa in gara) la Prefettura provvedeva alla valutazione delle offerte tecniche ed economiche delle quattro offerenti, ovvero AT s.r.l., Casa Vincenziana s.r.l., Associazione RI Idea e AR Solidarietà Terni Odv Ets.

In particolare emerge dal verbale di gara del 22 luglio 2025 che in virtù del ribasso offerto da AT, pari all’1% (a fronte dello 0,08% proposto da tutte le altre offerenti), la ricorrente otteneva 30 punti per l’offerta economica e conseguiva il primo posto in graduatoria con punti 83,00, davanti a RI Idea, con 70,58 punti, AR Solidarietà, con 63,08 punti, e Casa Vincenziana, con 53,58 punti.

3. La Prefettura ha quindi formulato la proposta di aggiudicazione in favore di AT e, con nota del 22 luglio 2025, ha invitato le offerenti a presentare la documentazione per le verifiche prodromiche all’aggiudicazione, tra cui l’elenco aggiornato delle strutture e dei posti disponibili con indicazione del titolo di possesso e delle generalità complete dei proprietari.

A seguito di sollecito AT dava un primo riscontro il 12 luglio 2025, manifestando la disponibilità di 179 posti, a fronte di un’offerta economica presentata in gara per 250 posti; il 10 settembre 2025, in una successiva nota, la ricorrente tuttavia dichiarava la disponibilità di 126 posti.

4. Quindi, con provvedimento prot. 5192 del 24 settembre 2025 la Prefettura di Terni, preso atto “dell’incontrovertibile circostanza in virtù della quale l’operatore economico “AT SR” in sede di preliminare acquisizione da parte della stazione appaltante della necessaria documentazione utile, ai sensi delle previsioni di cui al paragrafo 22.3 del correlato disciplinare di gara, per l’espletamento delle verifiche di reale disponibilità ed effettiva agibilità della totalità degli immobili inizialmente offerti, ha dato corso ad un progressivo ed oggettivamente rilevabile decremento del novero dei posti di accoglienza offerti rispetto a quelli dichiarati in sede di gara con conseguente rilevabile “ictu oculi” modifica dell’offerta tecnica ed economica originariamente presentata”, escludeva AT dalla procedura in oggetto “ per aver dato corso unilateralmente a successive e reiterate modifiche dell’iniziale offerta tecnico economica prodotta in sede di gara ” . Precisava la Prefettura che la più volte prospettata riduzione numerica “ non consente, per effetto delle oggettive ambiguità di fatto riscontrate, di pervenire ad una chiara individuazione dell’effettiva volontà dell’operatore offerente, e conseguentemente, ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, con intuibili riflessi ed effetti anche sulla configurabilità di una graduatoria di merito legittimamente formata e sulla consistenza del reale impegno economico da assumere ”.

5. AT ha impugnato la propria esclusione con due motivi di censura sintetizzabili nei termini seguenti.

5.1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del D.lgs. n. 50/2016, anche in combinato disposto con gli artt. 1 e 5, e con gli artt. 1, 2 e 3 della L. n. 241/1990. Violazione del capitolato di cui all’Allegato 1 al bando, ed eccesso di potere per travisamento totale dei fatti e della realtà.

Poiché la procedura in oggetto riguarda un accordo quadro, la Prefettura non ha determinato ab origine le quantità in misura fissa, ma ha solo stimato il fabbisogno in 500 posti, riservandosi successive modifiche; discende da ciò che l’offerta non modificabile è costituita dalle modalità del servizio e dal prezzo pro-capite , elementi indifferenti rispetto al numero delle persone da ospitare, mentre i 250 posti sono l’impegno massimo cui potrà essere tenuta l’offerente. La Prefettura quindi non poteva pretendere la dimostrazione documentale della esistenza, idoneità, agibilità ed effettiva disponibilità degli immobili presso cui i migranti dovranno essere alloggiati, in precedenza all’aggiudicazione dell’accordo quadro, ma solo al momento della stipula dei singoli contratti attuativi. Peraltro nel caso in esame era fisiologico che la disponibilità immediata di posti potesse non essere completa, essendo trascorsi tre anni dall’offerta originaria di L’Aurora.

5.2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della L. n 241/1990.

Proprio in ragione del tempo trascorso dalla formulazione delle offerte, e della natura solo stimata dei posti da offrirsi, la Prefettura avrebbe dovuto applicare il soccorso istruttorio alle dichiarazioni di disponibilità di AT, ammettendola ad integrare le disponibilità entro un termine, non trattandosi di elementi attinenti l’offerta economica o l’offerta tecnica.

AT ha anche formulato domanda risarcitoria a titolo di lucro cessante, in ragione degli importi persi (circa € 20 al giorno) per l’accoglienza di ogni rifugiato medio tempore non assegnato alla stessa in ragione dell’illegittima esclusione, nonché, a titolo di danno emergente, per la perdita di tempo e di denaro occorsa per la partecipazione alla gara.

6. Si sono costituite in giudizio la Prefettura e AR Solidarietà, le quali hanno variamente argomentato sulla circostanza che il numero dei posti indicati dalle concorrenti sarebbe elemento essenziale dell’offerta, quale dato indicato nell’offerta economica, tale da determinare l’esclusione delle offerenti. Inoltre la controinteressata ha sostenuto che la fisiologica flessibilità dell’accordo quadro opererebbe solo a valle, nella fase esecutiva e nella modulazione degli ordinativi, non a monte, sul contenuto dell’offerta selettiva; né rileverebbero difficoltà organizzative sulla disponibilità degli immobili, rientranti nell’area di rischio dell’offerente.

7. All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 4 novembre 2025, in accoglimento dell’istanza istruttoria proposta dalla ricorrente, con ordinanza n. 761 del 6 novembre 2025 questo T.A.R. ha ordinato alla Prefettura “di depositare in giudizio entro 5 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza copia delle dichiarazioni presentate da tutte le offerenti ai sensi del paragrafo 22.3 del disciplinare di gara e recanti il numero di posti disponibili negli alloggi in vista della stipula dell’accordo quadro ”, risultando versata in atti la sola documentazione relativa ad AT.

Dal deposito documentale operato dalla difesa erariale l’11 novembre 2025 è emerso che la seconda classificata, RI Idea, a fronte di un’offerta modellata su 213 posti ne rendeva poi disponibili in sede di verifiche ben 328; AR Solidarietà, invece, ne offriva inizialmente 213 e poi ne metteva a disposizione su richiesta 310.

AT ha invece depositato comunicazione una del 14 novembre 2025 alla Prefettura, nella quale affermava di stare adoperandosi ad incrementare le unità abitative messe a disposizione nelle precedenti comunicazioni.

8. Con la successiva ordinanza n. 103 del 20 novembre 2025 questo Tribunale, considerato:

- che il numero dei posti offerti da ciascun concorrente non poteva ritenersi elemento essenziale dell’offerta, non costituendo variabile rilevante né in riferimento al punteggio tecnico né a quello economico, tanto è vero che la stessa Prefettura quantificava i “posti previsti stimati” nel numero di 500, fatta salva la sua facoltà di prevedere una diminuzione dei posti richiesti, ovvero un aumento degli stessi, nella misura del 20% o addirittura del 50% in funzione dell’andamento dei flussi migratori (art. 13 del bando);

- che, peraltro, a voler ritenere il mutamento dei posti disponibili inammissibile modifica dell’offerta comportante esclusione, anche le altre offerenti avrebbero dovuto essere escluse, avendo variato il numero dei posti offerti, seppure in aumento;

- che in ogni caso, a norma dell’art. 22.3, lettera h), del disciplinare, la verifica circa la disponibilità, l’agibilità e l’idoneità degli immobili andava effettuata prima della stipula dei singoli contratti attuativi, e non prima dell’aggiudicazione dell’accordo quadro;

ha ordinato alla Prefettura di Terni il riesame del provvedimento impugnato e l’adozione di uno nuovo sulla base delle precedenti considerazioni.

9. La predetta ordinanza è stata fatta oggetto di appello cautelare avanti al Consiglio di Stato che, con ordinanza n. 369 del 30 gennaio 2026 ha, da un lato, dichiarato inammissibile l’appello della Prefettura, dall’altro, ha accolto quello dell’odierna controinteressata ritenendo che “ non si ravvisano in capo alla ricorrente in primo grado ragioni di periculum tali da giustificare la misura cautelare adottata - con cui è stata peraltro accolta l’istanza “ai soli fini del riesame”, con remand all’amministrazione - anche a fronte della già intervenuta fissazione dell’udienza di merito per il prossimo 24 febbraio 2026, nonché considerata la natura della procedura controversa, relativa alla conclusione di un accordo quadro di durata biennale per la prestazione di servizi ”.

10. In vista della decisione del ricorso tutte le parti hanno depositato memorie e repliche, e, alla pubblica udienza del 24 febbraio 2026, hanno precisato che la procedura di affidamento oggetto di controversia non risulta avere avuto ulteriore attuazione, ovvero che il presente accordo quadro non è stato ancora aggiudicato. Indi la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di seguito specificati.

12. La Prefettura di Terni ha escluso dalla gara AT ritenendo che la documentazione sulla attuale disponibilità degli immobili da quest’ultima presentata il 12 agosto 2025 e il 10 settembre 2025, in quanto relativa ad un numero inferiore di posti rispetto a quelli dichiarati in sede di offerta, costituisse modifica dell’offerta tecnica ed economica, ponendo in dubbio la portata dell’impegno negoziale assunto dall’operatore economico.

Da questo punto di vista è meritevole di condivisione il primo motivo di ricorso spiegato da AT, che ha carattere assorbente, e che sottende la particolare natura della procedura in oggetto, diretta a stipulare un accordo quadro con gli operatori posizionatisi in graduatoria in vista di successivi contratti attuativi per il reperimento di soluzioni abitative per i rifugiati da accogliere nella provincia di Terni.

12.1. L’accordo-quadro è, infatti, ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. iii), del D.lgs. 50/2016, applicabile ratione temporis , l’accordo concluso tra una stazione appaltante ed uno o più operatori economici “il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste ”: esso è volto, quindi, a regolamentare non un singolo rapporto negoziale per l’esecuzione di specifiche prestazioni, bensì una serie indeterminata di futuri contratti (che l’Amministrazione si riserva di stipulare coerentemente con l’evoluzione del proprio fabbisogno), definendone preventivamente le condizioni economiche.

L’accordo quadro viene ricondotto all’istituto del contratto normativo, trattandosi di un negozio finalizzato a stabilire una serie di pattuizioni che vincoleranno le parti solo in futuro, ovvero in occasione dei cc.dd. “contratti attuativi” (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2024, n. 741)

fissando una soglia massima delle prestazioni promesse quale limite delle obbligazioni del contraente privato: da esso discendono, dunque, non già effetti reali o obbligatori e neppure un obbligo a contrarre (il cd. pactum de contrahendo ), bensì soltanto l’obbligo, nel caso in cui l’amministrazione si determini a contrarre, di applicare alla serie di futuri contratti le condizioni negoziali predefinite nell’accordo quadro ( pactum de modo contrahendi ). In altri termini l’accordo quadro vincolare il quomodo della successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti, mentre spetta alla sola Amministrazione la determinazione di an, quando e quantum ; esso integra, pertanto, il “titolo per una serie successiva di affidamenti diretti, esaurendo a monte, e per una determinata base di valore, la fase competitiva per l’aggiudicazione futura di tali contratti attuativi ” (così T.A.R. Toscana, sez. I, I, 24 novembre 2025, n. 1890, Cons. Stato, III, 2 ottobre 2024 n. 7896, id. sez. III, 06 marzo 2018, n. 1455, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 9 marzo 2021, n. 2864).

12.2. Fra le condizioni che l'accordo quadro deve necessariamente fissare vi è la determinazione dei prezzi delle prestazioni (giusta la previsione di cui all’art. 33, comma 1, secondo paragrafo della Direttiva 24/2014) i quali costituiscono elementi essenziali dell'accordo intangibili da parte dei successivi contratti esecutivi (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 05 luglio 2017, n. 907), ma non le quantità: ed infatti la Prefettura, nel bando di gara dell’accordo quadro in oggetto, inerente la gestione di centri di accoglienza per rifugiati, quantificava i “posti previsti stimati” nel numero di 500, fatta salva la facoltà di prevedere una diminuzione dei posti richiesti, ovvero un aumento degli stessi, nella misura del 20% o addirittura del 50% in funzione dell’andamento dei flussi migratori (art. 13 del bando).

A conferma della circostanza che il numero dei posti offerti da ciascun concorrente non poteva ritenersi elemento essenziale dell’offerta, milita l’argomento che tale dato non rilevava né in riferimento al punteggio tecnico né a quello economico.

12.2.1. Infatti a norma dell’art. 16 del disciplinare il punteggio economico veniva attribuito in funzione del ribasso percentuale applicato rispetto ai prezzi unitari a base di gara (ovvero il prezzo “ pro capite pro die ” e il prezzo per singolo kit di accoglienza a disposizione di ciascun migrante), e non del numero di posti offerti. AT otteneva il massimo punteggio economico in virtù del miglior ribasso offerto, ovvero l’1% sui prezzi a base di gara, senza che il numero dei posti venisse mai considerato. Quest’ultimo dato, seppure presente nel modulo per la compilazione dell’offerta, non viene neppure citato tra i contenuti dell’offerta economica di cui al predetto art. 16, che oltre al ribasso percentuale unico (lett.a), annovera altresì la stima dei costi aziendali sulla salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (lett. b) e la stima sui costi della manodopera (lett.c.).

12.2.2. Quanto all’offerta tecnica, il punteggio assegnato ai vari criteri premiava l’efficienza della gestione e la migliore qualità del servizio in proporzione al numero degli ospiti offerti, e non al maggior numero dei posti: ad esempio il punteggio relativo al sub-criterio più volte richiamato dalle parti di cui al punto D.1.1 (“Maggiori risorse di personale”), valutava il rapporto tra il numero di operatori a disposizione degli ospiti (medici, infermieri, psicologi, mediatori culturali) e gli ospiti, dunque l’organizzazione in funzione del numero dei posti, ma non premiava un determinato numero degli stessi; analogamente il punteggio attribuito dal subcriterio D.2.2 (“Proposte migliorative del servizio”) valutava la disponibilità del concorrente all’aumento percentuale dei posti offerti rispetto alla capienza delle strutture, non ad un determinato numero di posti.

Discende da quanto sopra che una eventuale variazione del numero degli ospiti non avrebbe determinato una modifica del punteggio, perché era la proporzione con i parametri di riferimento (operatori, strutture, organizzazione) ad essere stata valutata, e che quindi doveva restare identica, non certo il numero dei migranti, che la stessa Amministrazione non poteva stimare a priori.

12.3. Risulta quindi illegittima la pretesa della Prefettura di escludere AT per asserita modifica dell’offerta, proprio perché in ragione della natura della procedura in esame, nonché della formulazione del disciplinare, il numero dei posti non era elemento che aveva conseguito alcun punteggio tecnico né economico, e dunque la rimodulazione dello stesso in sede di mera richiesta di disponibilità prodromica all’aggiudicazione dell’accordo quadro non era elemento che poteva portare all’esclusione di un offerente.

Ciò non implica certamente che il numero dei posti indicati dagli offerenti nel modulo offerta economica non fosse vincolante per i singoli operatori economici, perché individuava “il limite quantitativo dello sforzo organizzativo” massimo che potrà essere richiesto al fornitore (cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 17 febbraio 2020, n. 127), ma non in tale fase: in altri termini AT si era vincolata a rendere disponibili i posti che la Prefettura le avrebbe potuto chiedere in sede di stipula dei contratti attuativi a valle, non in fase di pre- aggiudicazione. Ma sul punto si tornerà in seguito.

12.4. In ogni caso l’immodificabilità dell’offerta, a tutela della par condicio degli offerenti, (nonché a tutela della certezza dell’impegno negoziale) va osservata sia in aumento che in diminuzione, non essendo sostenibile che la riduzione dei posti determini l’esclusione di un operatore economico, e la conseguente aggiudicazione in favore di un altro operatore che abbia anch’esso operato una modifica significativa, benchè in aumento (Idea a fronte di un’offerta per 213 posti ne rendeva poi disponibili ben 328, AR ne offriva inizialmente 213 e poi ne metteva a disposizione 310).

12.5. Del resto la fallacia della tesi delle resistenti circa la natura di elemento essenziale dell’offerta del numero dei posti offerti si rivela nell’evidente contraddizione per cui l’incremento dei posti offerti da AR e RI Idea non potrebbe determinare la rimodulazione della graduatoria, mentre la diminuzione da parte di AT costituisce modifica escludente. Delle due l’una: o il numero dei posti non incide sul punteggio e sulla graduatoria, come in effetti è, oppure, in caso contrario, l’aumento o la diminuzione dei posti non possono non comportare una rimodulazione delle rispettive posizioni, il che non è stato.

12.6. Neppure il riferimento ai costi della sicurezza e ai costi della manodopera contenuti nell’offerta economica dimostra l’essenzialità del numero dei posti indicati da ciascun operatore, giacchè essi sono quantificati come una mera stima, il cui importo definitivo dipenderà ovviamente dal numero dei dipendenti e dal numero dei posti, che verrà determinato dalla Prefettura in sede di stipula dei singoli contratti a valle. Anche tale elemento è coerente con quanto detto sopra, dato che in considerazione della “ natura meramente programmatoria dell’accordo quadro è ammissibile una “approssimazione” nell’indicazione dei costi della manodopera maggiore di quella tollerabile nei contratti ordinari: essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si riveleranno necessarie per l'esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi (Cons. Stato, V, 26 gennaio 2023, n. 909)” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 24 luglio 2025, n. 14727).

13. In ogni caso il provvedimento di esclusione risulta viziato anche sotto un altro profilo, come censurato da AT.

13.1. Dal concerto della disciplina di legge sugli accordi quadro e dalle previsioni di disciplinare risulta che la Prefettura deve aggiudicare l’accordo quadro sulla base delle offerte proposte dalle parti e della relativa graduatoria (art. 22.1), e stipulerà il relativo accordo quadro (art. 22.2) con tutte le graduate, cristallizzando le condizioni contrattuali e fissando altresì l’impegno massimo in termini di posti disponibili delle singole offerenti, senza che però sorga nessun vincolo obbligatorio alla stipula dei contratti attuativi. In seguito la Prefettura potrà stipulare i contratti attuativi (art. 22.3.) alle condizioni di prezzo già fissate con ciascuna delle offerenti, anche in deroga alla graduatoria (per esigenze di ordine e sicurezza, diversità di genere, etnie e religioni, ecc., cfr. art. 22.3 del disciplinare) con le specifiche quantità che le necessiteranno al momento della conclusione dei contratti attuativi.

Rispetto a tale previsione le posizioni della parte pubblica e di quella privata sono assolutamente asimmetriche, ma ciò è fisiologico, dato che nelle procedure in esame “ il contraente che si aggiudica la gara non acquisisce un diritto a rendere il servizio all’Amministrazione nella misura massima del valore stimato in sede di accordo quadro, bensì ad essere l’operatore che stipulerà i singoli contratti specifici, di volta in volta conclusi secondo le esigenze delle singole amministrazioni, e pertanto non ha la certezza di fornire integralmente il servizio nei confronti delle amministrazioni contraenti per il solo fatto dell’aggiudicazione della gara sull’accordo quadro, né di rendere necessariamente tutte le tipologie di servizio contemplate dall’accordo quadro medesimo» (così, tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 25 ottobre 2022, n. 9117).

13.2. Nel caso in esame, tuttavia, la Prefettura prima di stipulare l’accordo quadro, e ancor prima dell’aggiudicazione – e non già al momento della stipula dei singoli contratti attuativi - pretendeva che gli offerenti non solo precisassero il titolo di disponibilità per ciascuno degli immobili proposti (cfr. art. 22.1. lettera f) del disciplinare) ma addirittura dimostrassero anche “che gli immobili presso i quali sarà espletato il servizio siano agibili, con idonea destinazione d’uso, in possesso delle prescritte certificazioni igienico – sanitarie, conformi alla vigente normativa in materia residenziale, urbanistica ed edilizia, nonché a quella in materia di impiantistica, di antinfortunistica, di prevenzione incendi e sicurezza, tutela della salute, prevenzione e protezione sui luoghi di lavoro, ai sensi del D.Lgs. n. 81/08” (cfr. art. 22.3. lettera h) del disciplinare); tuttavia tale verifica non era prevista in quella fase del procedimento e tale pretesa contrasta con l’elaborazione giurisprudenziale insorta in materia di accordi quadro.

L’errore in cui è incorsa la Prefettura risulta evidente dalle premesse del provvedimento di esclusione, in cui, da un lato si premetteva che “ questa stazione appaltante ha provveduto a richiedere, nel rispetto delle previsioni di cui al paragrafo 22.3 del relativo disciplinare di gara a ciascun operatore economico offerente la presentazione della specifica documentazione ivi riepilogata, necessaria, previo esito positivo di apposite verifiche “in loco” alla successiva aggiudicazione finale della procedura di gara in parola ”; dall’altro si precisava che la stessa AT veniva esclusa all’esito delle verifiche “ ai sensi delle previsioni di cui al paragrafo 22.3 del correlato disciplinare di gara, per l’espletamento delle verifiche di reale disponibilità ed effettiva agibilità della totalità degli immobili inizialmente offerti ”.

13.3. In altri termini AT veniva esclusa per aver comprovato la disponibilità di immobili in possesso di determinate caratteristiche in numero inferiore a quanto offerto, ma tale verifica non era ammessa in tale fase, a meno di non voler trasformare l’accordo quadro - un mero contratto normativo, fonte di obblighi per le parte solo sul quomodo della futura stipulazione dei contratti attuativi - in un contratto preliminare unilaterale, con cui la futura aggiudicataria (dimostrando titolo di possesso, dichiarazione dei proprietari, caratteristiche tecniche degli stessi nel numero di posti originariamente proposti) si vincolava nella sostanza a stipulare i successivi contratti attuativi, mentre la Prefettura restava libera sia nell’ an , che nelle quantità da richiedere che, ove necessario, anche sul contraente. Una tale pretesa, però risulta in contrasto con la legge nonché con la lettera del disciplinare.

13.4. Le verifiche di cui all’art. 22.3. lettera h), del disciplinare, che la Prefettura imponeva alle parti e che determinavano l’esclusione di AT, dovevano svolgersi prima della stipula dei contratti attuativi a valle dell’accordo quadro, tanto è vero che sono contenute all’articolo rubricato “indicazioni per l’attivazione dell’accordo quadro, la stipula e l’esecuzione dei contratti d’appalto ”; nella fase anteriore all’aggiudicazione in cui interveniva il provvedimento d’esclusione, a ben vedere, l’art. 22.1 (rubricato aggiudicazione) neppure consentiva alla Prefettura di attivare alcun tipo di verifica prodromica all’aggiudicazione, dato che la norma stabilisce testualmente che la Prefettura aggiudica la procedura, procede entro 5 giorni alle comunicazioni, e, “ contestualmente ” procede, tra le altre cose, a richiedere il titolo di disponibilità per ciascuno degli immobili proposti o, in mancanza, dichiarazione d’impegno del proprietario a concedere in locazione i predetti immobili. Tanto ciò è vero che lo stesso art. 22.1. prevedeva che la verifica della mancanza di uno dei requisiti previsti dalla norma in capo all’aggiudicatario, avrebbe comportato la revoca dell’aggiudicazione.

13.5. In altri termini a norma del disciplinare l’effettiva disponibilità di immobili idonei corrispondenti ai posti offerti in sede di gara condiziona la stipula dei contratti attuativi a valle, non l’aggiudicazione dell’accordo quadro a monte: discende da ciò che AT, o qualunque altro offerente, avrebbero potuto essere esclusi se alla richiesta della Prefettura di stipulare i contratti attuativi non avessero offerto le disponibilità di posti offerti in gara. Al contrario l’esclusione non risultava ammissibile al momento in cui è stata adottata né per le motivazione addotte.

Le verifiche pre-aggiudicazione, anche ove consentite dal disciplinare in termini in cui sono state svolte, avrebbero dovuto avere mero carattere informativo- organizzativo, e non potevano certo determinare un’esclusione per un’asserita modifica dell’offerta, perché non era quella la sede in cui le offerenti dovevano concretamente dimostrare la serietà dell’impegno negoziale assunto, risultando solo futura ed eventuale l’attivazione del servizio con le modalità cristallizzate in sede di offerta.

Peraltro come altresì evidenziato dalla ricorrente, mentre AT presentava su richiesta della Prefettura dichiarazioni rispettose dell’art. 22.3 del disciplinare (complete di contratti di locazione o dichiarazioni di impegno alla stipula per ciascun immobile, oltre alle ulteriori verifiche tecniche, urbanistiche ed igienico -sanitarie) seppure in numero inferiore a quanto offerto, la controinteressata AR presentava invece una sola dichiarazione firmata di disponibilità alla locazione del proprietario di alcuni immobili per totali 50 posti, mentre per gli altri posti si limitava ad indicare in una tabella tutti gli altri immobili, i proprietari con le relative generalità ed il titolo di possesso senza comprovare quanto dichiarato, né dedurre nulla quanto all’idoneità tecnica degli stessi; anche RI Idea, la seconda classificata, produceva la sola tabella, in cui si elencavano gli immobili in misura superiore a quanto dedotto in sede di offerta. La Prefettura riteneva idonee entrambe le disponibilità in aumento, ritenendole implicita conferma delle offerte precedenti, eppure del tutto illegittimamente escludeva AT, attribuendo alla disponibilità manifestata carattere modificativo dell’impegno negoziale.

14. In conclusione il provvedimento di esclusione da gara di AT va annullato, con obbligo della Prefettura di riedizione del procedimento tenendo conto delle indicazioni poste dal Collegio.

Dall’accoglimento del ricorso, stante la perdurante possibilità della ricorrente di conseguire l’aggiudicazione, discende il rigetto della domanda risarcitoria per equivalente, che costituisce alternativa rispetto alla tutela in forma specifica (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 20 novembre 2020, n. 7250). In ogni caso non sarebbero risultate risarcibili le spese ed i costi sostenuti per la partecipazione alla gara, che restano a carico di ciascun partecipante.

15. Le spese di lite, stante la particolarità della vicenda, possono essere compensate, salvo il rimborso del contributo unificato, che la Prefettura dovrà rifondere alla ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI AR, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

EN LE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN LE	PI AR

IL SEGRETARIO