Pubblicato il 23/04/2026

N. 07386/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07702/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7702 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da RO FF Distributori Automatici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Maria Arlini, Laura Cefalo, con domicilio eletto presso lo studio Laura Cefalo in MA, via G. Nicotera 29;

contro

TÀ OL di MA IT, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanna Albanese, Eletta Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in MA, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

S.D.A. Servizi Distributori Automatici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Rossi, Alessio Galati, con domicilio eletto in MA, via Bassano del Grappa 4;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione Dirigenziale n. RU2306 dell'11/6/2025 con cui la SUA della TÀ OL di MA IT ha disposto l'esclusione della ricorrente dalla procedura aperta per l'affidamento in concessione della installazione e gestione del servizio di n. 12 distributori automatici di bevande calde/fredde e snack all'interno dell'Istituto di Istruzione Superiore “Via di Saponara 150”  - 00125 MA (CIG B5B26F70ED), per la durata di n. 5 anni, “per non aver dimostrato l'equivalenza delle tutele sia economiche che normative relativamente al CCNL applicato al proprio personale dedicato all'affidamento rispetto al CCNL individuato dalla Stazione Appaltante”;

- comunicazione di esclusione trasmessa a mezzo pec il 11/6/2025;

- verbali di gara del 27/3/2025, del 1/4/2025 e ogni altro verbale di gara, di estremi e data ignoto, relativo alla verifica di anomalia ex art. 110 D. Lgs. n. 36/2023 s.m.i. svolta dalla SUA in relazione all'offerta della ricorrente;

- verbale del 25/6/2025 con il quale la SUA ha preso atto dell'esclusione della ricorrente e ha disposto lo scorrimento della graduatoria individuando quale nuovo primo classificato l'O.E. S.D.A. s.r.l.;

- ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, connesso e/o conseguente alla predetta D.D. n. RU2306 dell'11/6/2025 e alla verifica di congruità svolta dalla SUA;

- Bando/Disciplinare di gara - PA ESF03/25/SUA CIG B5B26F70ED - pubblicato il 19/2/2025 sulla PVL Piattaforma per la pubblicità a valore legale degli avvisi e degli esiti di gara, unitamente al Capitolato tecnico, nella parte in cui determina il costo della manodopera e individua il CCNL applicabile;

- della D.D., di estremi e contenuto ignoti, di aggiudicazione della procedura in esame, ove intervenuta;

- contratto, ignoto negli estremi e nell'esatto contenuto, ove intervenuto,

nonché per la declaratoria

di inefficacia del contratto ove stipulato nelle more del giudizio ex artt. 121 e 122 c.p.a. e per la condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento del danno da pronunciarsi nella forma:

a) della reintegrazione in forma specifica, con affidamento del servizio alla ricorrente per l'intero periodo di durata previsto dalla lex specialis con subentro nel contratto ove nelle more stipulato;

b) o, in subordine, per equivalente ai sensi dell'art. 124 c.p.a., con conseguente declaratoria dei criteri in base ai quali la Stazione Unica Appaltante dovrà formulare una proposta di pagamento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 5.9.2025:

- annullamento D.D. n. RU3024 del 28/7/2025 di aggiudicazione relativa all’affidamento in oggetto all’O.E. S.D.A. s.r.l.;

- accertamento dell’illegittimità, ai sensi degli artt. 116 c.p.a. e 36 D. Lgs. n. 36/2023 s.m.i., del diniego di accesso, condannando l’Amministrazione resistente all’ostensione della documentazione richiesta ex art. 22 ss. L. 241/90 ovvero, in alternativa, disporne l’acquisizione in via istruttoria;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 1.12.2025 :

- valutazione congruità SDA ex art. 110 Codice Appalti;

- giustificativi prodotti da SDA il 14/4/2025 unitamente a n. 8 allegati;

- nota SUA prot. n. PI009372-25 del 3/4/2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti resistenti e della controinteressata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa MA GL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1. Con ricorso depositato il 2/7/2025 la YA FF Distributori Automatici s.r.l. (d’ora in poi solo RO FF) ha agito per l’annullamento della determina del 11/6/2025, come meglio individuata in epigrafe, con cui la TÀ OL di MA IT, in qualità di stazione unica appaltante, ha disposto la sua esclusione dalla procedura aperta per l’affidamento in concessione della installazione e gestione del servizio di n. 12 distributori automatici di bevande calde/fredde e snack

all’interno dell’Istituto di Istruzione Superiore “Via di Saponara 150”.

2. Con due ricorsi per motivi aggiunti ha, quindi, impugnato i successivi atti di gara e segnatamente la sopravvenuta aggiudicazione del 28/7/2025 dell’affidamento a favore della controinteressata S.D.A. Servizi Distributori Automatici S.r.l.

3. Le Amministrazioni intimate e la controinteressata si sono costituite in giudizio, chiedendo di respingere ogni pretesa, come da rispettive memorie in atti.

4. All’esito della camera di consiglio del 5 novembre 2025 è stata accolta l’istanza di accesso agli atti della ricorrente (v. ordinanza n. 19848 del 10/11/2025).

5. Alla udienza pubblica del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. La questione posta all’attenzione del Collegio attiene, dapprima, alla legittimità della disposta esclusione della ricorrente dalla procedura in oggetto, impugnata con il ricorso in via principale, per avere indicato nella propria offerta un differente contratto collettivo rispetto a quello di cui alla lex specialis di gara e per non avere, quindi, dimostrato l’equivalenza delle tutele sia economiche che normative relativamente a tale diverso CCNL applicato al proprio personale.

6.1 A sostegno di tale ricorso sono stati articolati i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 176, 182, 183 e 108 del D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i. in relazione agli artt. 11 e 110 e all’art. 4 dell’Allegato I.01 del medesimo D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i.; eccesso di potere per illogicità, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione ;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i. in relazione agli artt. 94, 95, 176, 182 e 183 del medesimo Codice; eccesso di potere per illogicità, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione ;

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i. in relazione all’art. 2 dell’Allegato I.01 del medesimo Codice; eccesso di potere per illogicità, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione ;

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i. in relazione all’art. 4 dell’Allegato I.01 del medesimo Codice; violazione e falsa applicazione della legge di gara relativa all’individuazione del CCNL e alla verifica di equivalenza; eccesso di potere per illogicità, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione .

V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 D. Lgs. 31/03/2023 n. 36 s.m.i. in relazione all’art. 4 dell’Allegato I.01 del medesimo Codice; violazione e falsa applicazione della legge di gara relativa all’individuazione del CCNL e alla verifica di equivalenza; eccesso di potere per illogicità, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione .

7. Il ricorso principale deve essere respinto per le ragioni che seguono.

8. Con i primi tre motivi la ricorrente deduce l’illegittimità del Bando/Disciplinare di gara nella parte in cui individuerebbe, erroneamente, il costo della manodopera e il CCNL da applicare (H011) in presenza di una “concessione” di servizio, così come prevederebbe, illegittimamente, l’esclusione dell’operatore economico ove il giudizio di equivalenza di tutele del diverso CCNL proposto sia negativo, e, infine, identificherebbe in modo inesatto il contratto collettivo applicabile.

9. I motivi di ricorso sono nel merito infondati, a prescindere dalle eccezioni preliminari in atti.

10. La fattispecie in esame è regolata dall’art. 11, rubricato “Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti”, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Tale norma dispone, nei limiti di quanto rilevante nella fattispecie de qua, che:

- al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture “ oggetto di appalti pubblici e concessioni ” è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente (comma 1);

- nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui all'articolo 17, comma 2 “ le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo ” applicabile al personale dipendente impiegato nell'attività oggetto dell'appalto o della concessione (comma 2);

- “ gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente ” (comma 3);

- “ Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110, in conformità all'allegato I.01 ” (comma 4).

11. Ancora, l’art. 110 testé richiamato dispone che “ La stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l'offerta è anormalmente bassa …” (comma 5).

12. Ebbene, in primo luogo l’art. 11 richiamato si applica al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture “ oggetto di appalti pubblici e concessioni ”, con conseguente irrilevanza di ogni ulteriore argomentazione in merito alla natura del contratto di affidamento in esame (v. primo motivo di ricorso).

13. In secondo luogo, è lo stesso art. 110, applicabile anche al giudizio di verifica della equivalenza delle tutele per il richiamo di cui all’art. 11, a disporre l’effetto della esclusione in caso di esito negativo del giudizio (v. secondo motivo di ricorso).

14. In terzo luogo, nel caso in esame la Stazione Unica Appaltante risulta avere dato corretta applicazione della normativa richiamata, avendo:

- individuato nel bando/disciplinare di gara il CCNL identificato con il cod. CNEL H011 quale CCNL da applicare, dimostrando che lo stesso risulta coerente con l’oggetto di gara nonché maggiormente rappresentativo nel settore (v. memorie e allegati della SUA);

- disciplinato in modo puntuale e conforme, rispetto all’art. 11 sopra ricordato, la possibilità per l’operatore di applicare un diverso CCNL: “ Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dall’Amministrazione (art. 11, comma 3, del D.Lgs. 36/2023). In tale ipotesi, prima di procedere all’aggiudicazione, verrà acquisita la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il CCNL indicato dall’Amministrazione ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione sarà verificata con le modalità di cui all’art. 110 del D.Lgs. 36/2023 e ss.mm.ii., in conformità all’Allegato I.01; nell’ipotesi in cui, in esito al procedimento di verifica, non sarà accertata l’equivalenza delle tutele, ciò determinerà l’esclusione dell’operatore economico. ” (v. bando di gara - all. 4 SUA).

15. Ne consegue che le censure in esame non meritano accoglimento.

16. Con gli ulteriori motivi di ricorso la RO FF si duole, quindi, in concreto dell’esito del procedimento di accertamento della equivalenza delle tutele disposto nei suoi confronti, il cui esito negativo ha condotto alla sua esclusione.

17. In primo luogo, il Collegio osserva che la valutazione sulla equivalenza delle tutele sociali, essendo svolta con le modalità di cui all'articolo 110 D.lgs. n. 36/2023, previste per la verifica dell'anomalia dell'offerta, è caratterizzata da ampia discrezionalità tecnica. Costituisce, invero, consolidato indirizzo giurisprudenziale quello per cui la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce tipica espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge: detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti; è preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione; laddove, pertanto, le valutazioni dell’amministrazione in ordine alla congruità della offerta, pur in ipotesi opinabili, siano tuttavia motivate sotto il profilo tecnico discrezionale e fondate su dati, anche statistici, non manifestamente errati né travisati (o del cui errore o travisamento non sia stata fornita alcuna dimostrazione in giudizio), non può che concludersi per il rigetto della relativa impugnazione (v. da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 20/3/2026, n.2368).

18. Ebbene, nella fattispecie in esame non si ravvisano i menzionati profili di irragionevolezza della valutazione discrezionale sulla equivalenza delle tutele sociali, risultato di approfondita e documentata istruttoria nel corso del relativo sub-procedimento (v. allegati SUA):

- la SUA, avendo riscontrato che la società ricorrente aveva indicato nella propria istanza di partecipazione un CCNL diverso da quello individuato nel bando/disciplinare di gara (codice CNEL H024 anziché H011) senza allegare la dichiarazione di equivalenza delle tutele, ha chiesto l’invio di tale dichiarazione;

- all’esito della produzione dei giustificativi, e ritenuti questi ultimi non adeguati e idonei a garantire al personale le medesime tutele previste dal CCNL indicato nel Bando, il procedimento di verifica delle tutele si è concluso negativamente;

- le ragioni dell’esito negativo sono state adeguatamente illustrate dalla SUA mediante analitico raffronto tra le condizioni dei due contratti, con dimostrazione puntuale delle condizioni retributive peggiorative di cui alla proposta della ricorrente (v. a titolo esemplificativo disciplina del lavoro straordinario, delle indennità di malattia, permessi retribuiti - atti impugnati e tabella di confronto memoria SUA del 13/7/2025).

19. Ne deriva che la ricorrente è stata esclusa non perché non ha applicato lo specifico contratto collettivo indicato negli atti di gara ma perché la SUA non ha ritenuto sufficiente la sua dichiarazione di equivalenza delle tutele.

20. Quanto, infine, al regolamento aziendale del 9/9/2024, che non sarebbe stato adeguatamente valutato in sede di verifica della anomalia, è la stessa interessata a ricordare che, pur valorizzando quest’ultimo, permanevano due parametri in relazione ai quali erano riscontrabili differenze: la “disciplina dei casi di malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali integrazioni delle relative indennità” e il “monte ore di permessi retribuiti” (v. ricorso). Tali divergenze, a detta della RO FF, si sarebbero tuttavia potute “compensare” con riferimento ad altre componenti del regolamento, ritenute dalla ricorrente migliorative.

21. Ciò detto, la suggerita diversa valutazione della equivalenza, proposta dalla ricorrente, risulta del tutto in contrasto con i già ricordati limiti del sindacato sull’esercizio della discrezionalità tecnica, in quanto integralmente “sostitutiva” del giudizio di equivalenza, attendibile e ragionevole, posto in essere dalla SUA.

22. Il rigetto del ricorso principale e quindi il consolidamento della esclusione della ricorrente comporta l'improcedibilità dei successici ricorsi per motivi aggiunti per sopravvenuto difetto di interesse, essendo la ricorrente ormai priva dell'interesse a contestare gli esiti e la legittimità delle successive scansioni procedimentali della procedura in esame, ivi inclusa l'impugnativa dell'aggiudicazione a favore della controinteressata.

23. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, sono poste a carico di parte ricorrente per il principio della soccombenza nel giudizio con riferimento alla controinteressata e alla parte TÀ OL di MA IT (in qualità di SUA), mentre sono compensate con riferimento alle altre parti in considerazione del ruolo marginale delle rispettive difese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e dichiara improcedibili i motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente RO FF Distributori Automatici S.r.l. a rifondere alla controinteressata S.D.A. Servizi Distributori Automatici S.r.l. e alla parte TÀ OL di MA IT le spese di lite, che si liquidano in euro 2.000,00 oltre accessori di legge a favore di ciascuna; compensa con le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA RO, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario

MA GL, Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
MA GL	MA RO

IL SEGRETARIO