Pubblicato il 27/01/2026

N. 01585/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08514/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8514 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MI De TT, QU AZ, OL AN, rappresentati e difesi dagli avvocati Anna Romano, Francesco Rossetti, con domicilio eletto presso lo studio Anna Romano in Roma, via Arenula, 29;

contro

Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Giustiniani, Antonello Frasca, Alessandro Paccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Messina, Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Reggio Calabria, Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Cosenza, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

del silenzio-rigetto formatosi in data 22 giungo 2025 sull'istanza di accesso agli atti presentata dai ricorrenti a mezzo PEC in data 22 maggio 2025;

per quanto occorrer possa, del verbale della seduta del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili del 25 giugno 2025, ancorché non conosciuto;

nonché per l'accertamento del diritto di accedere pienamente e ottenere copia della documentazione richiesta con la predetta istanza di accesso agli atti, e negata con il provvedimento implicitamente formatosi e la conseguente condanna del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili all'ostensione di tale documentazione in forma integrale e senza omissioni.

per quanto riguarda i motivi aggiunti :

per l’annullamento ex art. 116 c.p.c.

- della nota del Consiglio nazionale dei Dottori Commercialisti e degli esperti contabili Reg. nr.0009724/2025 del 17 ottobre 2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, eventualmente adottato e ancorché non conosciuto dal ricorrente;

nonché per l’accertamento del diritto di accedere pienamente e ottenere copia della documentazione richiesta con la predetta istanza di accesso agli atti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. AN IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso notificato il 18 luglio 2025 e ritualmente depositato, i dottori MI de TT, QU AZ e OL AN – premesso di essere stati eletti componenti del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili a decorrere dal 6 maggio 2022 - hanno esposto in fatto:

- che, nell’ambito del dibattito sullo schema di disegno di legge di riforma dell'ordinamento professionale dei dottori commercialisti ed esperti contabili volto alla revisione del D.lgs. n. 139 del 28 giugno 2005, da notizie apparse sulla stampa in data 22 maggio 2025, nonché dal comunicato stampa pubblicato sul sito del Consiglio nazionale, si è appreso che sarebbero pervenute al Consiglio nazionale n. 82 comunicazioni/lettere da parte di vari Ordini territoriali dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili che “ si esprimono a favore della riforma dell’Ordinamento della professione ”;

- di aver, pertanto, presentato al CNDCEC, in data 22 maggio 2025, istanza di accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990 e, in particolare, “ di poter accedere e prendere visione, con possibilità di estrarne copia, di tutte le lettere/comunicazioni pervenute al Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili da parte degli Ordini territoriali, come sopra richiamate, nella misura di n. 82 documenti, oggetto di notizia pubblica ”;

- che la ridetta istanza di accesso è rimasta priva di riscontro nei termini di legge, con conseguente formazione del silenzio diniego;

- che, successivamente alla seduta consiliare del 25 giugno 2025, ai Consiglieri in epigrafe è stata inviata copia di una lettera, indirizzata al Presidente del Consiglio dei Ministri, con cui il Presidente del Consiglio nazionale dava atto delle 82 comunicazioni pervenute a sostegno del progetto di riforma, nonché l’elenco degli Ordini territoriali mittenti delle suddette comunicazioni. Tali missive e il relativo contenuto, tuttavia, non è stato reso noto ai Consiglieri.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi di censura:

I. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990; Violazione del principio di trasparenza e buona andamento della P.A. di cui all’art. 97 Costituzione; Violazione del principio del giusto procedimento; Eccesso di potere; Difetto di motivazione; Illogicità ovvero irragionevolezza manifesta ”, deducendo la sussistenza dell’interesse e della legittimazione dei ricorrenti in ragione dell’ufficio di Consigliere dai medesimi ricoperto, tenuto conto della chiara esistenza di un nesso di stretta strumentalità fra l’esercizio delle funzioni istituzionali e la documentazione richiesta, trattandosi di comunicazioni istituzionali provenienti dai diversi Ordini territoriali. Lamentano che nemmeno può essere opposto il limite della riservatezza, atteso che, con l’istanza di accesso del 22 maggio 2025, sono state richieste non comunicazioni personali al Presidente dell’Ordine, ma lettere trasmesse dagli Ordini territoriali aventi ad oggetto questioni di assoluto rilievo relative all’Ordine dei commercialisti e alla riforma in discussione;

II. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e ss. della l. n. 33/2013; Violazione del principio di trasparenza e buona andamento della P.A. di cui all’art. 97 Costituzione; Violazione del principio del giusto procedimento; Eccesso di potere; Illogicità ovvero irragionevolezza manifesta” in quanto il silenzio risulta illegittimo anche alla luce della normativa in materia di obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni di cui al d.lgs. n. 33/2013, considerato che gli obblighi di pubblicità e trasparenza in esame si applicano anche agli ordini professionali, per espresso dettato normativo di cui all’art. 2- bis , comma 2, lett. a) d.lgs. n. 33/2013.

Si è costituito in resistenza il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili che, premesso di aver accolto nelle more l’istanza di accesso documentale limitatamente alla modalità della “ presa visione” (con esclusione dell’estrazione di copia), ha chiesto di dichiararsi l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ovvero, in subordine, la cessazione della materia del contendere.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 12 novembre 2025 e ritualmente depositato, i ricorrenti hanno impugnato la nota del 17 ottobre 2025 con la quale il Consiglio nazionale, “ a valle di un contemperamento degli opposti interessi alla pubblicità e alla riservatezza ”, ha ritenuto opportuno concedere l’accesso nella sola modalità della presa visione dei documenti “ senza estrazione di copia degli stessi ”.

Lamentano i ricorrenti, in particolare, che la mera visione della documentazione oggetto dell’istanza di accesso non può ritenersi satisfattiva, instando per l’accoglimento del gravame e per la conseguenza condanna dell’Amministrazione resistente all’ostensione degli atti anche nella forma dell’estrazione di copia degli stessi, come espressamente previsto dall’art. 22, comma 1, lett. a), della L. n. 241/1990.

Con memoria del 29 dicembre 2025, il Consiglio nazionale resistente ha reiterato l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo e ha eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per difetto di interesse, stante l’accoglimento dell’istanza di accesso alla documentazione richiesta mediante la “presa visione”.

In data 2 gennaio 2026 i ricorrenti hanno depositato memoria di replica.

Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso introduttivo, come integrato dai motivi aggiunti, è fondato e va, pertanto, accolto nei limiti che seguono.

La controversia trae origine dal mancato accoglimento, da parte del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, dell’istanza di accesso avente ad oggetto le plurime comunicazioni trasmesse dagli Ordini territoriali al Consiglio nazionale in relazione alle valutazioni espresse sul progetto di riforma dell’ordinamento professionale.

In via preliminare, deve ritenersi sussistenti la legittimazione e l’interesse degli odierni ricorrenti all’ostensione della documentazione richiesta, in ragione della carica elettiva rivestita quali componenti del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili. Ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 139 del 2005, recante la disciplina dell’ordinamento professionale, rientrano infatti – ai sensi in particolare delle lettere b) e d) - tra le attribuzioni del Consiglio nazionale — e, per ciò stesso, dei suoi componenti — anche le funzioni di formulazione di pareri sui progetti di legge e di regolamento incidenti sulla professione, nonché di coordinamento e promozione dell’attività dei Consigli dell’Ordine territoriali, al fine di favorire iniziative volte al miglioramento e al perfezionamento professionale.

Nel caso di specie, risulta dunque evidente il nesso di strumentalità tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e l’esercizio delle funzioni istituzionali demandate al Consiglio nazionale e ai suoi componenti, atteso che le comunicazioni richieste si inseriscono nel procedimento di elaborazione e confronto in ordine al progetto di riforma dell’ordinamento professionale (cfr. anche la sentenza n. 17757/2022 di questa Sezione secondo cui “ va ribadita la centralità, per il corretto funzionamento degli organi consiliari, del diritto di accesso agli atti mediante i quali il Consiglio dell’ordine esplica le proprie funzioni istituzionali, diritto che assume i connotati della situazione giuridica soggettiva della potestà in capo a coloro che, nella qualità di professionisti iscritti, sono membri e fanno parte di un ordine professionale concorrendo, mediante il proprio voto in assemblea, a formarne la volontà ”).

Risulta, pertanto, pacifico tra le parti che, nella fattispecie in esame, sussistano in capo ai ricorrenti i presupposti soggettivi e oggettivi per l’esercizio del diritto di accesso ai documenti richiesti, circostanza, peraltro, espressamente riconosciuta dal Consiglio nazionale con la nota del 17 ottobre 2025, qui impugnata con motivi aggiunti.

La questione controversa non concerne, dunque, la spettanza del diritto di accesso, bensì le modalità del suo concreto esercizio, atteso che, con il provvedimento impugnato mediante motivi aggiunti, il Consiglio nazionale, all’esito di un dichiarato bilanciamento tra le esigenze di trasparenza e quelle di riservatezza, ha ritenuto di consentire l’ostensione esclusivamente nella forma della presa visione, escludendo l’estrazione di copia della documentazione richiesta.

Ebbene, ritiene il Collegio che tale determinazione sia illegittima in quanto non conforme al quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

In primo luogo, l’art. 22, comma 1, lett. a), della legge n. 241 del 1990 definisce il diritto di accesso come “ il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi ”. L’uso della congiunzione copulativa — riprodotto anche nel successivo art. 25, comma 1 — evidenzia come il legislatore abbia inteso configurare la visione e l’estrazione di copia quali modalità congiunte e non alternative di esercizio del diritto, sicché l’Amministrazione detentrice dei documenti non può, di regola, consentire l’una escludendo l’altra.

Sul punto, il consolidato orientamento giurisprudenziale ha precisato che “ il diritto di accesso agli atti amministrativi non può essere limitato alla sola visione degli atti, dovendosi ritenere visione ed estrazione di copia modalità congiunte e non alternative dell’esercizio del diritto ” (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 16 giugno 2020, n. 1424; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 4 giugno 2021, n. 875; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10 ottobre 2023, n. 14966). È stato altresì chiarito che l’Amministrazione può legittimamente incidere sull’accesso solo mediante un provvedimento di esclusione o di differimento, adottato nelle forme e nei limiti di cui all’art. 24 della legge n. 241 del 1990, non essendo invece consentito un accesso “monco”, limitato alla sola presa visione (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 18 gennaio 2016, n. 16).

Ne consegue che, una volta riconosciuta la sussistenza del diritto di accesso, l’Amministrazione non può limitarne l’esercizio alla sola consultazione degli atti, salvo che ricorrano ipotesi tipiche di esclusione o di differimento previste dall’art. 24 della legge n. 241 del 1990, ovvero che i documenti siano coperti da segreto di Stato o da altra forma di segretezza legalmente qualificata, ai sensi dell’art. 42, comma 8, della legge 3 agosto 2007, n. 124, evenienza che, nel caso di specie, non è stata neppure prospettata (T.A.R. Veneto, Venezia, sez. I, 2/10/2024, n. 2292).

In altri termini, una volta operato positivamente il bilanciamento tra il diritto di accesso e le esigenze di riservatezza — come avvenuto nel caso di specie — l’Amministrazione non può successivamente comprimere il contenuto del diritto riconosciuto, se non a fronte di specifiche, concrete e puntualmente motivate ragioni idonee a dimostrare il pregiudizio derivante dalla estrazione di copia dei documenti. Nel caso in esame, la nota impugnata si limita invece ad un generico richiamo alla necessità di contemperare interessi contrapposti, senza dar conto delle ragioni per le quali la sola estrazione di copia, rispetto alla già consentita presa visione, avrebbe determinato un vulnus ulteriore e concreto alla riservatezza tutelata.

Né può ritenersi pertinente il richiamo, operato dal Consiglio nazionale, alla sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V- ter , 28 marzo 2025, n. 6362. Tale pronuncia si colloca, infatti, in un contesto fattuale e giuridico del tutto peculiare, riguardando l’ostensione — nella forma dell’estrazione di copia — della documentazione tecnica presentata da un concorrente nell’ambito di una procedura comparativa per il rilascio di una concessione demaniale. In quel caso, la limitazione dell’accesso alla sola presa visione è stata ritenuta giustificata dalla necessità di prevenire usi emulativi o distorsivi della documentazione tecnica riservata, in presenza di un concreto rischio di pregiudizio alla posizione concorrenziale del controinteressato.

Tali esigenze non sono, invece, ravvisabili nella fattispecie in scrutinio, nella quale non viene in rilievo l’interesse di un operatore economico concorrente, bensì la pretesa — strettamente connessa alle funzioni istituzionali — di componenti elettivi del Consiglio nazionale di un ordine professionale a conoscere la corrispondenza intercorsa con gli Ordini territoriali nell’ambito del procedimento di elaborazione e discussione di un progetto di riforma dell’ordinamento professionale. Si tratta, dunque, di documentazione che attiene al funzionamento interno dell’ente esponenziale e all’esercizio di funzioni di indirizzo, controllo e partecipazione consiliare, rispetto alle quali l’accesso pieno, comprensivo dell’estrazione di copia, costituisce presidio funzionale al buon andamento e alla trasparenza dell’azione amministrativa interna dell’ente, in coerenza con i principi di cui all’art. 97 Cost., non potendo essere compresso in modo tale da pregiudicare l’effettivo esercizio del mandato elettivo.

Del resto, sotto altro concorrente profilo, va rimarcato che la limitazione dell’accesso alla sola presa visione compromette l’effettività del diritto stesso, in quanto non consente all’istante di procedere ad un’adeguata analisi, conservazione e utilizzazione dei documenti, tanto più quando l’ostensione sia funzionale – come nel caso di specie - a valutazioni complesse e ad attività di natura istituzionale. In tale evenienza, la possibilità di estrarre copia costituisce elemento essenziale affinché il diritto di accesso non si risolva in una tutela meramente formale e apparente.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo, come integrato dai motivi aggiunti, deve essere accolto, con conseguente annullamento della gravata nota del 17 ottobre 2025 nella parte in cui ha limitato l’esercizio del diritto di accesso alla sola presa visione dei documenti richiesti. Per l’effetto, va ordinato al CNDCEC di consentire l’ostensione dei documenti oggetto dell’istanza di accesso presentata il 22 maggio 2025 anche mediante estrazione di copia, entro il termine di trenta giorni decorrente dalla notificazione della presente sentenza ovvero, se anteriore, dalla sua comunicazione.

3.- Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, tenuto conto delle peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo, come integrato dai motivi aggiunti in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, dispone che il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili consenta l’accesso ai documenti richiesti nei modi e termini ivi precisati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA ZZ, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

AN IC, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IC	NA ZZ

IL SEGRETARIO