Pubblicato il 02/05/2026

N. 00294/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00035/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 35 del 2023, proposto da
OL NE, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Giannini, Carmine Mariani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Luco dei Marsi (Aq), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Herbert Simone, Chiara Tozzoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

nei confronti

Dott.Ssa Iori Lucia, non costituito in giudizio;

Ricorso ordinario per:

1- La dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Luco dei Marsi sull'istanza della ricorrente datata 21/10/2022 per l'avvio della revisione pianta organica farmacie;

2- Annullamento previa adozione di provvedimento cautelare della determinazione Regione Abruzzo 21.11.22 n. DPF003/158 avente ad oggetto l'esclusione dalla graduatoria definitiva per mancata apertura e decadenza dall'assegnazione della sede farmaceutica n. 2 di Luco dei Marsi (AQ) e di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Luco dei Marsi (AQ) e di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 aprile 2026 il dott. OM NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e DI

La ricorrente ha partecipato in forma associata unitamente alla dott.ssa Irma Cianciusi al concorso straordinario per l’assegnazione di sedi farmaceutiche vacanti avviato dalla Regione Abruzzo nel 2012. Una delle farmacie vacanti è la sede n. 2 del Comune di Luco dei Marsi, istituita con Deliberazione di G.C. n. 37 del 20 aprile 2012.

All’esito del terzo interpello, la Regione ha assegnato tale sede farmaceutica n. 2 di Luco dei Marsi alle candidate Cianciusi-NE con Determinazione DPF003/54 del 9 maggio 2022. La Determinazione regionale del 9 maggio 2022 stabiliva che l’apertura della farmacia sarebbe dovuta avvenire entro 180 giorni dalla notifica della Determinazione stessa, a pena di decadenza.

L’odierna ricorrente NE (e non anche la dott.ssa Cianciusi) ha chiesto in data 25 ottobre 2022 alla Regione una proroga del termine di 180 giorni per mancanza di locali nella zona della “sede n. 2” del Comune di Luco dei Marsi.

La Regione ha disposto la decadenza dal concorso delle associate Cianciusi-NE con Determinazione DPF003/158 del 21 novembre 2022. Prima di disporre la decadenza, la Regione aveva dato riscontro all’istanza di proroga della Dott.ssa NE del 21-25 ottobre 2022 con nota prot. n. RA/464682/22 del 26 ottobre 2022 precisando che “ la eventuale concessione di proroghe dei termini, avviene solo per poter consentire lavori nei locali prescelti dai candidati vincitori (ristrutturazione, variazioni d’uso) e non per avviare la revisione di pianta organica delle sedi farmaceutiche ”.

Con la determinazione dirigenziale DPF003/158 del 20/11/2023, il Servizio Farmaceutico regionale ha aggiornato l’elenco delle sedi farmaceutiche disponibili per l’espletamento del 5° (quinto) interpello; e con la determinazione dirigenziale DPF003/163 del 24/11/2023, è stata approvata la graduatoria rettificata del concorso straordinario per assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili, da utilizzare per il 5° (quinto) interpello. All’esito, la sede farmaceutica n. 2 del Comune di Luco dei Marsi (AQ) è stata accettata dalla candidatura in forma associata 000048-24-12-2012 130, collocata al 275° posto in graduatoria, composta dai dottori LI RE (ref.) e NE RA (associata).

Con il presente ricorso, NE OL impugna non solo i provvedimenti di decadenza dall’assegnazione della farmacia n. 2 nel Comune di Luco dei Marsi ma anche il silenzio serbato sulla richiesta di revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Luco dei Marsi, per i seguenti motivi di diritto:

I) VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO BIENNALE DI REVISIONE DELLA PERIMETRAZIONE DELLE ZONE FARMACEUTICHE, AI SENSI DELL’ART. 2 DELLA LEGGE 2 APRILE 1968 N. 475, CHE DISCIPLINA IL SERVIZIO FARMACEUTICO (MODIFICATA DAL D.L. 24 GENNAIO 2012 N.1, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA L. 24 MARZO 2012 N. 27) ;

II) VIOLAZIONE DI LEGGE PER MANCATA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO, AVVIATO SU ISTANZA DI PARTE - DATATA 21 OTTOBRE 2022 - AVENTE AD OGGETTO “ISTANZA DI PROROGA - AVVIO PROCEDURA REVISIONE PIANTA ORGANICA FARMACIE LUCO DEI MARSI”, EX ART. 2, COMMA 1, DELLA L. 241/1990 ;

III) VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO AVVIATO SU ISTANZA DI PARTE – DATATA 21 OTTOBRE 2022 – AVENTE AD OGGETTO: “ISTANZA DI PROROGA – AVVIO PROCEDURA REVISIONE PIANTA ORGANICA FARMACIE LUCO DEI MARSI (AQ)”, ENTRO IL TERMINE DI TRENTA GIORNI, EX ART. 2, COMMA 2, L. 241/1990 ;

IV) VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI REVISIONE BIENNALE DELLA PERIMETRAZIONE DELLE ZONE FARMACEUTICHE, IN PRESENZA DI “INTERVENUTI MUTAMENTI NELLA DISTRIBUZIONE DELLA POPOLAZIONE”, AI SENSI DELL’ART. 5 DELLA LEGGE 8 NOVEMBRE 1991 N. 362 ;

V) VIOLAZIONE DELL’ART. 2, 2° COMMA, DELLA LEGGE 475/1968 E GRAVE INOSSERVANZA DEL PRINCIPIO DEL PRINCIPIO DI “EQUA ATTRIBUZIONE DEL NUMERO DI RESIDENTI” ;

VI) VIOLAZIONE DELL’OBBLIGO DI REVISIONE BIENNALE DELLA PERIMETRAZIONE DELLE ZONA FARMACEUTICHE, EX ART.5 DELLA LEGGE 8 NOVEMBRE 1991 N. 362, CHE, SEPPUR TESTUALMENTE RUBRICATO ;

VII) ILLEGITTIMITÀ DELLA DETERMINAZIONE REGIONE ABRUZZO N. DPF003/158 DEL 21/11/2022, CON LA QUALE È STATA DICHIARATA LA DECADENZA DALL’ASSEGNAZIONE DELL’ASSOCIAZIONE DI CUI LA RICORRENTE È COMPONENTE, NONCHÉ LA SUA ESCLUSIONE DALLA GRADUATORIA, IN CONSEGUENZA DELLA MANCATA APERTURA, ENTRO IL TERMINE DI 180 GIORNI, DELLA SEDE FARMACEUTICA N.2 DI LUCO DEI MARSI (AQ), PERCHÉ È STATO ADOTTATO IN PALESE VIOLAZIONE DELL’ART.1, 1 BIS, 1 TER E 2 L. 2.4.1968 N. 475, COME SOSTITUITO DALL’ART. 11, CO. 1 LETT. C) DEL D.L. 24.01.2012, N. 1, CONVERTITO CON MODIFICHE DALLA L. 24.03.2012, N. 27 – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – CARENZA DI PRESUPPOSTO ;

VIII) ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO DI DECADENZA PERCHÉ LA LEGGE ISTITUTIVA DEL CONCORSO STRAORDINARIO D. L. N. 1/2012 NON QUALIFICA COME “PERENTORIO” IL TEMPO-TERMINE DI 180 GIORNI PER L’APERTURA DELLA SEDE FARMACEUTICA RICEVUTA IN ASSEGNAZIONE ;

IX) ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO DI DECADENZA PERCHÉ LA MANCATA APERTURA, NEL TERMINE DI 180 GIORNI, DELLA SEDE FARMACEUTICA N.2 DI LUCO DEI MARSI, NON È STATA DETERMINATA DA “NEGLIGENZA DELLE ASSEGNATARIE”, MA DA “CAUSE DI FORZA MAGGIORE” OVVERO DA COLPEVOLE INERZIA (AT ILLECITO) DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE, CHE NON SI È ATTIVATA PER TROVARE UNA SOLUZIONE IDONEA ;

X) ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO DI DECADENZA PERCHÉ IL TERMINE DI SCADENZA DI 180 GIORNI PREVISTO PER L’APERTURA DELLE SEDI FARMACEUTICHE - ASSEGNATE IL 9 MAGGIO 2022 - È STATO PROROGATO SOLO PER ALCUNI CONCORRENTI-ASSEGNATARI E PER MOTIVI NON PREVISTI DALL’ART. 12 DEL BANDO DI CONCORSO ;

XI) PERCHÉ IL PROVVEDIMENTO REGIONALE OGGETTO DI IMPUGNAZIONE HA DETERMINATO UNA IRRAGIONEVOLE ED ILLOGICA DISPARITÀ DI TRATTAMENTO TRA CONCORRENTI-ASSEGNATARI CHE HANNO FRUITO DELLA PROROGA DEI TERMINI PER L’APERTURA DELLA FARMACIA E CONCORRENTI-ASSEGNATARI CHE NON HA POTUTO FRUIRE DELLA PROROGA, PUR AVENDONE FATTA ESPRESSA RICHIESTA .

Si costituivano ritualmente la regione Abruzzo e il Comune di Luco dei Marsi che contrastavano le argomentazioni della ricorrente, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione della ricorrente e per sopravvenuta carenza di interesse non avendo impugnato il provvedimento di successiva assegnazione della farmacia ad altri concorrenti.

Alla camera di consiglio del 22.02.2023, la richiesta cautelare è stata rigettata da questo Tribunale. Il rigetto confermato dal Consiglio di Stato.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17.04.2026, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per mancata impugnazione con motivi aggiunti né degli atti del quinto interpello che hanno condotto alla nuova assegnazione, né della Determinazione DPF003 06 del 16 gennaio 2024 di assegnazione definitiva alla nuova candidatura, né della successiva Determinazione DPF003 97 del 26 giugno 2024 di riconoscimento della titolarità e autorizzazione all’apertura attraverso la quale la farmacia n. 2 del Comune di Luco dei Marsi è stata affidata in forma associata ai dottori LI F. e NE S. L’eventuale annullamento della decadenza gravata, infatti, senza l’impugnazione degli atti sopravvenuti indicati, evidentemente lesivi degli interessi di parte, non potrebbe comunque soddisfare l’interesse della ricorrente.

In disparte quanto dedotto in tema di inammissibilità per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso è, comunque, infondato.

Il Tribunale, sinteticamente, rileva che:

- l’art. 2 della L. n. 475/1968 non prevede alcun procedimento “di revisione della perimetrazione delle zone farmaceutiche”, ma un procedimento avente il diverso oggetto della revisione del “numero di farmacie spettanti a ciascun Comune” in base alle rilevazioni demografiche ISTAT, rimandando al criterio indicativo di una farmacia ogni 3.300 abitanti (art. 1 comma 2 L. n. 475/1968 come sostituito dall'art. 11, comma 1, lettera a, del D.L. n. 1/2012) ai fini della determinazione del numero complessivo di farmacie spettanti a ciascun Comune;

- detto art. 2 non riguarda in nessun modo la “perimetrazione e delimitazione delle zone farmaceutiche nell'ambito del territorio comunale” (come afferma invece la ricorrente), ma solo il “numero di farmacie spettanti a ciascun Comune”;

- secondo la giurisprudenza “ il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti è dettato dalla legge solo ai fini della determinazione del numero complessivo di farmacie spettanti al Comune e non anche al fine di dimensionare con precisione le aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche ” (CdS n. 1129/2020);

- i mutamenti di distribuzione della popolazione all’interno del Comune non hanno alcun rilievo ai fini dell’art. 2 della L. n. 475/1968 poiché questo prevede una revisione del numero delle farmacie solo in presenza di un cambiamento nel numero totale degli abitanti del Comune;

- l’istanza del 21 ottobre 2022 delle dott.ssa NE era diretta unicamente alla Regione per ottenere un’estensione del termine di 180 giorni per l’apertura della farmacia, già stabilito con la Determinazione regionale di assegnazione del 9 maggio 2022 e non al Comune per avviare la procedura di revisione della “Pianta Organica” delle farmacie;

- ricevuta la predetta istanza la Regione chiariva alle associate che “ la eventuale concessione di proroghe dei termini, avviene solo per poter consentire lavori nei locali prescelti dai candidati vincitori (ristrutturazione, variazioni d’uso) e non per avviare la revisione di pianta organica delle sedi farmaceutiche ”;

- in relazione alla nuova Determinazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche, l’art. 5 non prevede alcun potere del Comune di provvedere. Solo le regioni e le province autonome hanno tale potere amministrativo: “ Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti il comune e l'unità sanitaria locale competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune o dell'area metropolitana di cui all'art. 17, L. 8 giugno 1990, n. 142, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche ”. Il Comune è autorità procedente solo rispetto al diverso procedimento di cui all’art. 2 L. n. 475/1968, più sopra illustrato;

- non risulta presentata alcuna istanza ex art. 5, L. n. 475/1968 all’ente competente;

- “ il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti è dettato dalla legge solo ai fini della determinazione del numero complessivo di farmacie spettanti al Comune e non anche al fine di dimensionare con precisione le aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche. Invero gli utenti sono liberi di rivolgersi a qualsivoglia farmacia non essendo tenuti a servirsi di quella territorialmente competente secondo la loro residenza ” (cfr. Cons. Stato nn. 4231/2018, 1659/2016, 22/2016).

- la revisione delle circoscrizioni in conseguenza di mutamenti demografici, è cosa ben diversa dalla revisione delle zone in conseguenza della indisponibilità dei locali;

- l’indisponibilità dei locali nella zona n. 2 è stato sottoposto al Comune per la prima volta con la nota della Regione del 26.10.2022 e il Comune in data 28.10.2022 ha dato riscontro alla richiesta della Regione;

- i procedimenti ex art. 5 della L. n. 362/1992 sono condotti dalla Regione quale autorità procedente, mentre il Comune non possiede i poteri ex art. 5 ma solo il potere previsto dall’art. 2 della L. n. 457/1968;

- la segnalazione del Geom. Palma contenuta nella relazione di parte trasmessa al Comune il 25 ottobre 2022 unitamente all’istanza di proroga dei termini chiesti alla Regione non determina alcun potere o dovere dell’amministrazione di eseguire una modifica della riperimetrazione delle sedi farmaceutiche né, tantomeno, può essere intesa come istanza di parte;

- risulta dai documenti in atti che, la sede farmaceutica n. 2 del Comune di Luco dei Marsi, non assegnata nel quarto interpello, è stata accettata da altra candidatura in forma associata, composta dalle Dott.sse LI RE e NE RA, utilmente collocata nella graduatoria rettificata approvata per il quinto interpello.

- risulta, inoltre, che la Regione, con Determinazione DPF003 06 del 16 gennaio 2024, ha assegnato definitivamente la sede farmaceutica n. 2 alla nuova candidatura, precisando che la sede era sub iudice e sottoponendo l’efficacia del provvedimento alla condizione risolutiva della definizione del presente giudizio;

- le nuove assegnatarie hanno costituito in data 29 febbraio 2024 la società Farmacia Angizia s.n.c., hanno presentato in data 7 marzo 2024 l’istanza per il riconoscimento della titolarità e per l’autorizzazione all’apertura nei locali di via dei Marsi n. 43, e che il Comune, con certificazione prot. n. 3853 del 10 aprile 2024 richiamata nella memoria regionale e con nota comunale del 9 aprile 2024, ha attestato che il locale ricade all’interno della perimetrazione della sede n. 2 ed è conforme al requisito della distanza e alle esigenze della popolazione;

- la Regione, conclusa l’istruttoria, ha adottato la Determinazione DPF003 97 del 26 giugno 2024 di riconoscimento della titolarità e autorizzazione all’apertura della sede farmaceutica n. 2, a riprova che la zona compresa nella perimetrazione contestata offriva idonei locali ad ospitare la sede della farmacia.

Sulla base di quanto dedotto, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di impugnazione degli atti successivi direttamente lesivi degli interessi della ricorrente. Ad ogni modo, in virtù di quanto argomentato, il ricorso risulta comunque infondato.

La natura delle questioni affrontate consente di compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN Di Vita, Presidente

Francesca Dello Sbarba, Referendario

OM NA, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
OM NA	AN Di Vita

IL SEGRETARIO