Pubblicato il 21/07/2025

N. 14501/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02165/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2165 del 2019, proposto da ER Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tiziana Sogari, Francesco Piron, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Roma, via Cuboni n.12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GSE - Gestore dei Servizi Energetici Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola, Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Roma, al Piazzale delle Belle Arti n. 6 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento parziale

- del provvedimento del GSE Prot. GSEWEB/P20180377867 del 7/12/2018, recante “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata Cogenerazione Campus e sita in Piazzale Iginio Lega snc, FORLÌ come cogenerativa ad alto rendimento ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal D.M. 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal D.M. 5 settembre 2011 – produzione anno 2017 ” nella parte in cui respinge la suddetta richiesta per quanto riguarda l'accesso al regime di sostegno previsto dal D.M. 5 settembre 2011;

- del provvedimento del GSE prot. GSEWEB/P20180218998 del 26/7/2018, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata Cogenerazione Campus e sita in Piazzale Iginio Lega snc, FORLÌ come cogenerativa ad alto rendimento ai sensi del D.lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2017. Preavviso di rigetto ”;

- della Guida pubblicata dal GSE a marzo 2018 denominata “ Guida alla Cogenerazione ad Alto rendimento CAR - Aggiornamento dell'edizione 1 ” nella parte (paragrafo 2.5.1) in cui dispone “ Per “nuova unità” si intende un'unità di cogenerazione entrata in esercizio a seguito di nuova costruzione. Più precisamente le unità di cogenerazione entrate in esercizio a partire dal 7 marzo 2007, che richiedono l'accesso ai CB, possono essere inquadrate nella categoria “nuova unità di cogenerazione” solo se l'intervento è stato realizzato esclusivamente con componenti nuovi. In nessun caso è ammesso l'utilizzo di componenti usati e revisionati oppure componenti “di giro”. Per dimostrare che l'unità è costituita da componenti nuovi è opportuno allegare alla relazione tecnica documentazione di supporto, come per esempio le foto di targa dei componenti stessi ”;

- della “ Relazione Tecnica di Riconoscimento – Format” predisposta dal GSE nella parte (paragrafo 3.1.) in cui prevede “ Nel caso in cui l'unità oggetto della richiesta ricada nella definizione di “nuova unità di cogenerazione” descrivere le caratteristiche dell'intervento, in particolare facendo riferimento alla documentazione di supporto allegata, comprovante l'utilizzo di soli componenti nuovi ”;

- nonché di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto

in subordine per l'annullamento parziale

- degli articoli 2, 6, 8 e 9 del D.M. 5 settembre 2011 recante “Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento ”, nella parte in cui siano interpretabili come divieto di utilizzare nelle nuove unità cogenerative ad alto rendimento componenti “non nuovi”, per poter essere qualificate come unità cogenerative ad alto rendimento di nuova costruzione e per poter beneficiare del relativo regime di sostegno di cui al D.M. 5 settembre 2011;

nonché per la condanna

del GSE ad adottare il provvedimento specificamente richiesto dalla Società ricorrente per l'accesso al regime di sostegno previsto dal D.M. 5 settembre 2011, riconoscendo i titoli di efficienza energetica per l'anno di produzione 2017;

ovvero, ancora in subordine, per la condanna

del GSE al risarcimento dei danni patiti e patendi dalla Società ricorrente derivanti dall'illegittimo operato del GSE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GSE - Gestore dei Servizi Energetici Spa e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 maggio 2025 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I.Con il ricorso all’esame del Collegio la parte ricorrente impugna il provvedimento in epigrafe indicato, nella parte in cui, con lo stesso, il Gestore dei Servizi energetici (d’ora innanzi GSE) ha respinto la richiesta di accesso al regime incentivante di cui al D.M. 5 novembre 2011 (c.d. Certificati bianchi), per l’anno 2017, formulata in relazione all’unità cogenerativa ad alto rendimento denominata Cogenerazione Campus e sita in Piazzale Iginio Lega snc a Forlì. A fondamento del rigetto nel provvedimento gravato il GSE adduce la seguente motivazione “ la documentazione inviata non contiene ulteriori elementi che permettano di verificare il rispetto dei requisiti previsti dai succitati decreti. La documentazione inviata e le dichiarazioni rese, infatti, confermano che il motore a combustione interna non è di nuova costruzione, ma è stato oggetto di revisione. Pertanto si ribadisce quanto comunicato con nota del 26/07/2018 ovvero che l’intervento non rispetta i requisiti previsti dalla lettera c), comma 1, art. 2 del D.M. 5 settembre 2011 per il riconoscimento di "nuova unità di cogenerazione" poichè l’unità di cogenerazione è stata realizzata utilizzando componenti non nuovi”.

2.Il gravame è affidato ai seguenti motivi di censura

“I. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione della dir. 2004/8/CE, dell’art. 6 del d.lgs. 20/ 2007, dell’art. 30 della legge 99/2009, degli artt. 1, 2, 4, 8 e 9 del D.M. 5.9.2011. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto d’istruttoria, erroneità di motivazione e carenza di potere”.

La parte ricorrente deduce che la nuova costruzione andrebbe individuata e riconosciuta tale tutte le volte in cui “ viene realizzato un organismo edilizio, o un’infrastruttura o un impianto, su terreno caratterizzato dalla mancata preesistenza di un patrimonio edilizio e vi sia una trasformazione urbanistica ed edilizia di tale territorio costante nel tempo ”. La locuzione “ nuova costruzione ” andrebbe intesa, pertanto, nel senso “ di realizzare qualcosa che comporti la trasformazione del sito interessato che prima era libero da altre infrastrutture analoghe, prescindendo completamente dalle caratteristiche dei componenti utilizzati ”. Tale dovrebbe intendersi l’impianto in Forlì, costruito su un sito dove, precedentemente, non esisteva alcuna centrale di produzione né termica, né elettrica. Conclude assumendo che, diversamente da quanto asserito dal GSE, il D.M. 5 settembre 2011 non precluderebbe ad una unità cogenerativa ad alto rendimento entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo il 7 marzo 2007 (data di entrata in vigore del D.lgs. n. 20/2007) di accedere al regime incentivante dei Certificati bianchi, qualora sia stata realizzata utilizzando componenti “non nuovi”: l’utilizzo di componenti nuovi sarebbe, pertanto, un requisito illegittimamente ed arbitrariamente ritenuto necessario dal GSE al fine di qualificare un impianto quale “nuova costruzione”. In ogni caso il motore utilizzato per l’unità di cogenerazione in Forlì sarebbe stato integralmente revisionato ed,in ragione di ciò, sarebbe equiparabile, in termini di caratteristiche e di funzionamento, ad un nuovo componente.

Deduce ancora che la valorizzazione della sussistenza di componenti nuovi, al fine di considerare l’unità cogenerativa come “nuova”, sarebbe “ irrilevante in considerazione dell’interesse pubblico perseguito dalla norma comunitaria e da quella nazionale di tutela ambientale e di risparmio energetico, nonché irrilevante per la tutela dell’interesse pubblico connesso al buon funzionamento del mercato dei certificati bianchi e al conseguente interesse di non gravare gli oneri economici sulla collettività, nonché infine irrilevante per la tutela dell’interesse pubblico al riconoscimento degli incentivi pubblici solo agli interventi virtuosi ”. Inoltre il provvedimento gravato non sarebbe stato preceduto da idonea istruttoria con riguardo alla struttura dell’unità cogenerativa e non recherebbe una congrua motivazione.

“ II.Illegittimità degli artt. 2, 4, 6, 8 e 9 del D.M. 5.9.2011, se interpretati nel senso di vietare l’utilizzo di componenti “non nuovi”” .

Con il ridetto motivo di ricorso la parte ricorrente estende le censure di cui al motivo sub I al D. M. 5 novembre 2011, ove interpretato nel senso che l’unità di cogenerazione debba essere necessariamente costituita da componenti nuovi per poter soddisfare la definizione di cui all’art. 2 comma 1 lett. c) dello stesso D.M. e poter accedere al regime di incentivazione.

“III. Violazione e falsa interpretazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011 e dell’art. 6 del d.lgs. 20/2007. Violazione degli artt. 2 e 8 del dm 5.9.2011. Violazione del principio del legittimo affidamento e certezza del diritto. carenza di potere. Nullità per difetto assoluto di attribuzione o illegittimità per incompetenza. eccessi di potere per manifesta illogicità”.

Con il presente motivo la parte ricorrente contesta che il GSE, il 14 marzo 2018, nel pubblicare la “ Guida alla Cogenerazione ad Alto Rendimento – CAR – aggiornamento all’edizione 1 ”, stabilendo che la definizione di cui all’art. 2, comma 1, lettera c) del D.M. 5 settembre 2011 debba essere interpretata in modo che una “nuova unità” sia solo quella realizzata con tutti i componenti nuovi (paragrafo 2.5.1 della 17 Guida), avrebbe arbitrariamente introdotto una regola di accesso al regime incentivante non prevista dalla disciplina di rango primario e secondario. Il GSE, laddove ha imposto l’utilizzo di componenti nuovi al fine di accedere ai TEE, avrebbe agito in carenza di potere, avendo prescritto condizioni di accesso che in base alle norme primarie e secondarie non sono previste. Deduce, inoltre, che la regola di cui alla citata Guida, integrando una interpretazione della norma di rango primario sulla definizione di cui all’art. 2, comma 1, lettera c) del D.M. 5 settembre 2011 - secondo la quale si intende “nuova unità” solo quella realizzata con tutti i componenti nuovi – sarebbe stata adottata dal GSE solo nel 2018 e che “ se fosse stata resa nota prima della realizzazione e dell’entrata in esercizio dell’Unità, ER avrebbe proceduto direttamente all’acquisto di un motore nuovo in considerazione della modesta differenza di prezzo rispetto al costo sostenuto, come dimostrato dalle fatture relative al ripristino a “zero ore” del motore”.

Formula inoltre domanda di condanna al rilascio del provvedimento richiesto, assumendo la sussistenza di tutti i presupposti di cui all’art. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a., in ragione della dedotta natura vincolata, di mero accertamento e verifica di conformità del procedimento di riconoscimento dei presupposti per l’accesso al regime incentivante, nonché domanda di risarcimento dei danni da attività amministrativa illegittima.

III. Si sono costituiti il GSE ed il Ministero dello Sviluppo economico resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

IV. In vista della udienza straordinaria di smaltimento del 9 maggio 2025 le parti hanno depositato reciproche memorie difensive.

V. Alla suindicata udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

VI. Il ricorso è infondato e va rigettato.

VI.1. Ai sensi dell’art. 30, co. 11, L. 23 luglio 2009, n. 99, il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento (CAR), ex art. 6, co. 1, 2° per., d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, “ è riconosciuto per un periodo non inferiore a dieci anni, limitatamente alla nuova potenza entrata in esercizio dopo la data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, a seguito di nuova costruzione o rifacimento nonchè limitatamente ai rifacimenti di impianti esistenti. Il medesimo regime di sostegno è riconosciuto sulla base del risparmio di energia primaria, anche con riguardo all’energia autoconsumata sul sito di produzione, assicurando che il valore economico dello stesso regime di sostegno sia in linea con quello riconosciuto nei principali Stati membri dell’Unione europea al fine di perseguire l’obiettivo dell’armonizzazione ed evitare distorsioni della concorrenza. […]”.

Lo stesso art. 30, co. 11, ha demandato ad un decreto ministeriale la definizione dei “ criteri ” e delle “ modalità per il riconoscimento dei benefici” in questione.

In attuazione della previsione appena riportata è stato emanato il D.M. 5 settembre 2011, che, all’art. 1, comma 1, lettera a), ha previsto che le disposizioni dello stesso si applichino “ alle unità di cogenerazione entrate in esercizio, come nuove unità di cogenerazione ovvero come rifacimento di unità esistenti secondo le condizioni definite dal presente decreto, a decorrere dal 7 marzo 2007 ” (data di entrata in vigore del d.lgs. n. 20/2007).

Quanto alla definizione di “ unità di cogenerazione ” e “ rifacimento ” il successivo articolo 2 precisa:

“Ai fini del presente decreto si applicano le definizioni di cui al decreto legislativo 20/2007, ed inoltre le seguenti:

a) unità di cogenerazione o sezione di cogenerazione: parte di un impianto di cogenerazione la quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte dell'impianto di cogenerazione stesso;

b) rifacimento: intervento tecnologico, realizzato dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali, come definiti qui di seguito. (…..) Per gli impianti con motori a combustione interna o esterna, sono componenti principali: il motore stesso, lo scambiatore per il recupero di calore dai fumi, l'alternatore.

Prosegue, poi, l’articolo 2 alla lettera c) che si definisce “nuova unità di cogenerazione” quella “entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007 ”.

Orbene, valutando, alla luce della sin qui descritta disciplina del regime di sostegno di cui al D.M. 5 settembre 2011, la circostanza dell’installazione, nell’impianto cogenerativo per cui è contesa, di una componente principale qual è il suo motore, in precedenza già utilizzato presso un altro impianto, il Collegio non può che concludere per l’infondatezza del ricorso.

Infatti, in ragione di tale circostanza l’unità di cogenerazione oggetto del provvedimento impugnato non risulta classificabile quale “nuova costruzione”, con la conseguenza che la stessa non rientra fra le unità entrate in esercizio dopo il 7 marzo 2007 (data di entrata in vigore del D.lgs n. 20/2007) alle quali il regime dei Certificati bianchi è applicabile.

Ed invero, l’unità di cogenerazione oggetto del diniego impugnato è costituita da un motore che (come da scheda tecnica in atti) è stato costruito nel 2005, successivamente interamente revisionato e poi trasferito, dal sito in cui era già installato e funzionante presso altra unità, al sito di Forlì.

Alla stregua di ciò l’unità di cogenerazione sita in Forlì non può considerarsi nuova costruzione in quanto costituita da un componente principale non nuovo qual è il motore.

Che l’unità di cogenerazione nuova per essere definita tale debba essere costituita da componenti nuovi, ed in particolare da tutti i componenti principali (tra i quali il motore) nuovi, è conclusione facilmente desumibile avendo riguardo alla circostanza che anche nel diverso caso del “rifacimento”, l’unità di cogenerazione ha accesso al regime incentivante solo se almeno due dei suoi componenti principali (motore, scambiatore per il recupero di calore dai fumi e alternatore) siano stati sostituiti con componenti nuovi. È allora evidente che, se in caso di rifacimento è richiesta la sostituzione con componenti nuovi di almeno due componenti principali, in caso di nuova unità tali componenti debbano essere tutti nuovi, diversamente opinando non potendosi cogliere la differenza fra nuova costruzione e rifacimento.

Né dalla disciplina innanzi riportata risulta valorizzata, ai fini della qualificazione di una unità come “di nuova costruzione”, l’installazione della stessa in un sito dapprima libero.

Vero è che nell’individuare le unità alle quali è riservato il regime di incentivazione dei c.d. Certificati bianchi, il legislatore non ha affatto previsto l’ipotesi di una unità di cogenerazione che, costituita da un motore non nuovo, venga collocata in un sito di nuova installazione. In ragione di ciò, considerato che la normativa relativa agli incentivi statali richiede stretta interpretazione e non può essere soggetta ad interpretazioni estensive, una simile fattispecie deve essere considerata estranea all’ambito di applicazione del beneficio per il sol fatto di non essere espressamente stata prevista dal legislatore.

D’altronde, in fattispecie analoga a quella portata all’esame del Collegio questo Tribunale ha già avuto modo di evidenziare, condivisibilmente, che “ Si può ritenere, dunque, che il regime di sostegno divisato dal d.m. 5.9.2011 sia riservato – quanto alle “nuove unità” cogenerative – agli impianti di nuova realizzazione assemblati con componenti principali anch’esse “nuove”, mentre la determinazione di non ritenervi incluse altre configurazioni impiantistiche (a es. gli impianti assemblati ex novo ma che utilizzino, in tutto o in parte, componenti “usate”), non è affetta dai dedotti profili di irrazionalità o di disparità di trattamento. Giova in proposito ricordare che la Sezione ha di recente escluso profili di irragionevolezza e illogicità del d.m. 5.9.2011 in ordine all’ipotizzata discriminazione tra “interventi che apportano i medesimi benefici, in termini di efficienza energetica e conseguimento degli obiettivi di riduzione dei consumi di energia, di quelli incentivati”, atteso che “in ogni operazione di finanziamento a carico dell’erario, il beneficio economico è riferibile ad un obbiettivo essenziale perseguito dalla relativa disciplina di settore (sia normativa che amministrativa); il finanziamento è preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che trascende, cioè, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari; vale a dire che in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario ma anche quello dell’organismo che lo elargisce il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di stato illegittimi” (v. sent. 2 marzo 2018, n. 2326, che richiama Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50). Con l’ulteriore rilievo che l’esistenza di tale interesse istituzionale “comporta che le ‘disposizioni attributive di finanziamento’ […], oltre a essere di stretta interpretazione, non possono che discendere da un apprezzamento connotato da ampia discrezionalità (pur sempre nel contesto delineato dal ‘superiore livello politico-istituzionale’), con la conseguenza che esse sono censurabili soltanto se manifestamente illogiche o affette da travisamento” (cfr. sent. 12 dicembre 2017, n. 12291; v. anche la sent. 19 maggio 2017, n. 6014). In altri termini, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente (v. da ultimo mem. di replica 3.10.18), non appare palesemente illogica la scelta di “negare il carattere di novità dell’intera unità” qualora “una (nuova) unità cogenerativa utilizzi un singolo componente usato”, indipendentemente dalla questione se sia o non garantita la “piena funzionalità dell’impianto” (cfr. TAR Roma n. 12006/2018)”. (Tar Lazio Roma, sez. III stralcio, 22 febbraio 2023 n. 1856).

Per quanto innanzi il provvedimento gravato risulta congruamente istruito e sufficientemente motivato.

VI.2. Nemmeno coglie nel segno la doglianza di parte ricorrente riferita alla dedotta illegittimità del D.M. del 5 settembre 2011, nella parte in cui individua le unità di nuova costruzione destinatarie del regime incentivante nelle sole unità costituite da componenti nuovi. Sul punto il giudice dell’appello, con precedente dal quale questo Collegio non ritiene di discostarsi, ha già concluso nel senso che “ il dato testuale dell’art. 2 del DM 5 settembre 2011, trattandosi nel caso in esame d’un impianto di cogenerazione ad alto rendimento, non ammette se non componenti nuovi, ossia in sé mai adoperati prima d’esser assemblati nell’impianto CAR; […] non erronea od irrazionale è la previsione del DM, al fine di garantire la piena funzionalità dell’impianto CAR, di pretendere l’integrale novità di quest’ultimo e dei suoi componenti (specie, quelli essenziali come il predetto alternatore), in difetto d’una fonte primaria che vieti la previsione stessa ”)” (ord. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2016, n. 4842).

In ragione della manifesta portata letterale delle previsioni di cui agli articoli 1 e 2 del D.M. 5 novembre 2011, quanto ribadito dal GSE nella “ Guida alla Cogenerazione ad Alto Rendimento – CAR – aggiornamento all’edizione 1”, con riguardo alla necessità che la unità di nuova costruzione, per essere tale, debba essere costituita da componenti tutti nuovi, non risulta rappresentare alcuna arbitraria introduzione di nuove regole non previste a livello normativo.

L'azione spiegata dal GSE deve, dunque, considerarsi in linea di perfetta conformità e coerenza con il conferente paradigma normativo e amministrativo.

VI.3. L’infondatezza delle doglianze di parte ricorrente e la non emersione di profili di illegittimità dei provvedimenti gravati rendono non accoglibile sia la domanda di condanna dell’Amministrazione ex 34, comma 1, lett. c), a cagione della manifesta infondatezza della pretesa ricorsuale, che quella al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente, non essendo ravvisabile nella fattispecie alcun danno ingiusto.

VII. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nel rapporto processuale fra il GSE e la ricorrente. Possono, invece, essere compensate fra la ricorrente ed il Ministero controinteressato, avuto riguardo alla condotta ed alla posizione processuale di quest’ultimo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del Gestore resistente, che liquida in euro 1500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori come per legge.

Compensa integralmente le spese fra la ricorrente ed il Ministero controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Calogero Commandatore, Presidente FF

Monica Gallo, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica Gallo	Calogero Commandatore

IL SEGRETARIO