Pubblicato il 24/11/2025

N. 02155/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01118/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1118 del 2022, proposto da
SA RA, rappresentata e difesa dall'avvocato Lucio Anelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mirano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Primo Michielan, Andrea Michielan, Francesca Michielan, Alessandro Michielan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento a firma del Dirigente dell'Area 2 dell’Ufficio Pianificazione Attuativa ed Edificazione Convenzionata del Comune di Mirano di data 10.6.2022, avente ad oggetto “risposta ad atto di intimazione e diffida - rif. Prot. n. 23674 del 10.5.2022. Piano di Lottizzazione industriale D1.3/4 lungo Viale Venezia”;

nonché per la declaratoria dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso e del conseguente assentimento dell’approvazione del piano di lottizzazione, adottato con delibera G.C. n. 244 di data 19.12.2013;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mirano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. Marco IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con delibera della Giunta comunale n. 129 del 29.11.2012 l’odierna ricorrente e il Comune di Mirano stipulavano un atto di transazione, che, ponendo fine a un lungo contenzioso tra le parti, obbligava la Giunta comunale ad adottare tutti i provvedimenti per la definizione del procedimento di approvazione del piano di lottizzazione per l’intero comparto D1.3/4 lungo viale Venezia.

In data 19.12.2013, con delibera della G.C. n. 244, l’Amministrazione comunale adottava il progetto per l’attivazione del piano di lottizzazione industriale di iniziativa privata, ai sensi dell’art. 20 co. 6 della L.R. 11/04, unitamente allo schema di convenzione.

L’iter di approvazione del suddetto piano si protraeva negli anni, dovendosi acquisire le necessarie integrazioni progettuali e documentali e i pareri dei vari organi competenti.

Parte ricorrente, riscontrato che il Comune, pur in possesso di tutta la documentazione necessaria, non aveva provveduto alla definizione del procedimento di approvazione del suddetto P.d.L., con diffida notificata il 10.5.2022, chiedeva allo stesso Comune di concludere il procedimento mediante formale delibera della Giunta comunale.

Con nota del 10.6.2022, il Dirigente comunale, in risposta all’atto di diffida, comunicava che non era possibile concludere il procedimento in quanto, nelle more, erano “intervenute sostanziali modifiche normative di livello sovracomunale per le quali risulta ad oggi inattuabile provvedere all’approvazione di quella proposta di Piano di Lottizzazione adottata a dicembre 2013”.

Averso detto provvedimento è insorta nel presente giudizio la parte ricorrente, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONE VENETO N. 11/2004.

ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E CARENZA DEI PRESUPPOSTI.

VIOLAZIONE DELLA LEGGE N. 241/1990 PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI CONGRUA MOTIVAZIONE.

Con il primo motivo, la ricorrente invoca la formazione del silenzio assenso sull’approvazione del P.d.L per inutile decorso del termine di 75 giorni, fissato dall’art. 20 della L.R. 11/04, per la conclusione del procedimento, termine decorrente dalla data del 5.7.2018 (data in cui la documentazione relativa al P.d.L. era stata inviata al Comune).

Il provvedimento impugnato sarebbe, pertanto, illegittimo poiché si fonderebbe sull’errato presupposto, che il procedimento di approvazione fosse ancora in itinere. Al contrario, una volta intervenuto il silenzio assenso, il titolo abilitativo in esame avrebbe potuto essere rimosso solo attraverso l’esercizio del potere di autotutela.

II - VIOLAZIONE DELL’ART. 10 Bis DELLA LEGGE N. 241/1990 E DEL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto non preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/1990.

Infatti, ove informata, la ricorrente avrebbe potuto fornire elementi puntuali, idonei a inndurre il Comune ad assumere una diversa determinazione.

III - INCOMPETENZA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 20 DELLA L.R. VENETO N. 11/2004 E DELL’ART. 107 DEL D. L.VO N. 267/2000. INCOMPETENZA DEL DIRIGENTE.

Con il terzo motivo parte ricorrente deduce l’incompetenza del Dirigente comunale ad adottare il provvedimento impugnato, in quanto ogni determinazione in ordine all’approvazione del P.d.L. – quindi anche l’eventuale diniego – sarebbe di esclusiva competenza della Giunta comunale.

IV - VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 PER DIFETTO E PERLESSITA’ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO, DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E CARENZA DEI PRESUPPOSTI.

Con il quarto motivo la ricorrente censura una parte dei motivi giustificativi del provvedimento impugnato, ritenendolo viziato per carenza di una congrua ed esauriente motivazione.

V - ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA PER ESERCIZIO SCORRETTO DEL POTERE ESERCITATO. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO, CORRETTEZZA ED IMPARZIALITA’ DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA SANCITI DALL'ART. 97 COST. E DALLA LEGGE N. 241/1990.

Il provvedimento impugnato è illegittimo perché frutto di una non attenta e approfondita attività istruttoria. La generica motivazione, inoltre, manifesterebbe il vizio dello sviamento dell’azione amministrativa.

Si è costituito in giudizio il Comune di Mirano contestando, sotto diversi profili, gli argomenti a sostegno del ricorso.

In particolare, con memoria del 3.10.2022, l’Ente Civico ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera di G.M. n. 121 del 22.08.2017 sulla “individuazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata”, con la quale l’area in esame era stata collocata al di fuori degli ambiti di urbanizzazione consolidata.

All’udienza camerale del 6.10.2022, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare proposta unitamente al ricorso.

All’udienza pubblica del 22.5.2025, il Collegio, preso atto della dichiarazione di permanenza dell’interesse alla decisione depositata dalla parte ricorrente, ha disposto il rinvio della causa a data da destinare.

In vista dell’udienza di riduzione dell’arretrato dell’11.11.2025, le parti hanno depositato memorie difensive.

Da ultimo, con memoria del 10.10.2025, il Comune, impregiudicate le eccezioni sollevate nei precedenti scritti difensivi, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, essendo sopravvenuta la delibera di c.c. n. 18/2025, che modificherebbe la situazione di fatto e di diritto, di talché la ricorrente non conseguirebbe più alcuna utilità dall’accoglimento del presente ricorso. Con tale deliberazione il comune di Mirano ha adottato il primo Piano degli Interventi ai sensi dell’art. 18 della LRV 11/04, che prevede la conferma della destinazione urbanistica già decaduta a giugno 2022 per effetto della L.R.V. 14/2017: zona artigianale e per la piccola industria normata dall’art. 34 delle NTA del P.I. adottato.

Per contro la ricorrente ribadisce il suo interesse al ricorso; rappresenta infatti che la deliberazione n. 18/2025 ha ad oggetto la mera adozione della variante al PAT e sostiene che l’annullamento dell’atto impugnato comporterebbe l’obbligo per il Comune di riavviare il procedimento di approvazione del Piano di lottizzazione adottato nel 2013, perché la destinazione urbanistica della sua area è rimasta invariata.

All’udienza straordinaria in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

L’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della delibera di G.M. n. 121 del 22.08.2017 sulla “individuazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata” va disattesa per le medesime ragioni già enunciate, in fattispecie analoga, da questo Tar, nella sentenza n. 38 del 2022, laddove si è precisato che la delibera di individuazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata

“è meramente ricognitiva dell’assetto urbanistico vigente sul territorio. Essa, infatti, è stata emanata in attuazione dell’art. 13, comma 9, della L.R. 14/2017, alla stregua della quale “Gli ambiti di urbanizzazione consolidata, di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e), sono individuati con provvedimento della giunta o del consiglio comunale e sono trasmessi in Regione entro il termine previsto dal comma 5 dell'articolo 4.”.

Ai sensi dell’art. 13, comma 9, ultimo periodo della L.R. 14/2017 “I comuni, in sede di adeguamento dello strumento urbanistico generale ai sensi del comma 10 confermano o rettificano detti ambiti.”. Ne consegue che il provvedimento in esame ha natura meramente ricognitiva e non è idoneo a produrre effetti diretti sulle sfere giuridiche degli interessati, derivando tale effetto solo dall’approvazione della variante allo strumento urbanistico generale che ne conferma o rettifica gli ambiti”.

E’, quindi, soltanto con l’approvazione, nel caso di specie non avvenuta, della variante al PAT che si determinano in via definitiva gli ambiti di urbanizzazione consolidata.

Infondata è, altresì, l’eccezione di sopravvenuta carenza d’interesse formulata dalla parte resistente in quanto la delibera di c.c. n. 18/2025 concerne la mera adozione della variante di PAT, che non risulta ancora approvata: neppure sussiste la possibilità di applicare alcuna misura di salvaguardia, attesa la totale conferma della precedente destinazione urbanistica dell’area.

Il ricorrente conserva, pertanto, l’interesse alla decisione del presente ricorso.

Ciò premesso, va respinta la domanda con cui la parte ricorrente chiede l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso, atteso che, per espressa ammissione della ricorrente, alla data di entrata in vigore dell’articolo 13, commi 4 e 5, lettera b) della legge regionale del Veneto n. 14 del 2017 in materia di consumo del suolo (che individua i procedimenti pendenti che sono “fatti salvi”), il piano di lottizzazione era privo della documentazione necessaria ai fini della sua approvazione (prodotta solo nel luglio del 2018) e che tale circostanza è atta, al contempo, ad escludere che a tale data si fosse formato il silenzio assenso previsto all’articolo 20 della legge regionale 11/2004.

Il Collegio reputa, invece, meritevole di accoglimento, il motivo di ricorso con cui il ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato poiché viziato da incompetenza relativa, in quanto adottato dal Dirigente comunale, anziché dalla Giunta.

La competenza ad adottare ed approvare un PUA spetta, infatti, alla Giunta comunale, sicchè anche il rifiuto di accogliere l’istanza del privato, rivolta in tal senso, deve ritenersi rientrante nella competenza della Giunta (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 07/10/2024, n.2570 TAR Campania, Salerno Sez. III 19.7.2022 n. 2079; Sez. II 18.4.2017 n. 760; C.G.A.R.S. SS.RR. 13.4.2018 n. 163).

Ogni determinazione in merito all’approvazione o al diniego di piani urbanistici attuativi spetta alla Giunta comunale sulla base dell'istruttoria tecnica condotta dagli uffici amministrativi, non sussistendo la competenza dei dirigenti comunali (T.A.R. Toscana, Sez. I, 18.4.2017 n. 591).

Pertanto, la competenza nel procedimento di approvazione di un piano attuativo urbanistico (quali sono pacificamente anche i piani di lottizzazione) è devoluta in via esclusiva alla Giunta, che rappresenta l’unico organo comunale deputato alla definizione dello stesso.

Ciò posto, re melius perpensa rispetto a quanto delibato nella fase cautelare di giudizio, sulla base di una cognizione meramente sommaria e superficiale della res controversa, il Tribunale reputa che il riscontrato vizio di incompetenza relativa non possa essere sanato ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990 (“Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”), in quanto - in disparte ogni considerazione in ordine alla possibilità (dibattuta in giurisprudenza) di qualificare il vizio d’incompetenza relativa alla stregua di un vizio formale o procedimentale - l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990 è applicabile soltanto agli atti vincolati.

L’approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto vincolato, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest’ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte.

Ciò è motivato dal fatto che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 11/05/2020, n.310; Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12 marzo 2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11 febbraio 2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id. 19 settembre 2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27 maggio 2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 9 aprile 2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 6 giugno 2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248)

Per le suesposte ragioni, il provvedimento impugnato va, dunque, annullato poiché viziato da incompetenza relativa, con assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso secondo i principi enunciati da Cons. St., Ad. Pl. n. 5/2015 e desumibili dall’art. 34, comma 2, c.p.a..

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della problematicità delle questioni che hanno dato origine alla vertenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO MO, Presidente

Marco IN, Consigliere, Estensore

Valerio Torano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco IN	LO MO

IL SEGRETARIO