Pubblicato il 30/03/2026

N. 00418/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01523/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1523 del 2024, proposto da
La Mia Casa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Rocco, con domicilio digitale come da registri di giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Chiarella, Renata Fiore, Antonella Carlomagno, con domicilio digitale come da registri di giustizia;

per la dichiarazione di illegittimità

del silenzio serbato dal comune di Foggia sull’istanza ex art. 31, comma 2, Cod. proc. amm., presentata dalla Società ricorrente in data 22 luglio 2024, volta al completamento della procedura amministrativa afferente al programma di housing sociale di cui alle delibere del Consiglio comunale di Foggia n. 42 del 20 aprile 2009 e n. 52 del 22 luglio 2010 e successive;

- nonché per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in relazione alla medesima istanza, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa IA LU NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La società La Mia Casa S.r.l. partecipava a una selezione pubblica indetta dal comune di Foggia con le deliberazioni del Consiglio comunale n. 42 del 20 aprile 2009 e n. 52 del 22 luglio 2010 - che avevano fatto seguito alla delibera del Consiglio comunale di Foggia n. 40 del 2 ottobre 2008, con la quale era stato dato avvio all’avviso pubblico - e finalizzata alla realizzazione di un Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa, all’esito della quale risultava tra le imprese utilmente collocate in graduatoria.

In particolare, con verbale del 29 novembre 2013 della Conferenza di servizi svoltasi in forma decisoria, veniva definito con esito positivo il programma di housing sociale oggetto dell’avviso pubblico, al fine di acquisire al patrimonio comunale n. 372 alloggi sociali costruiti e ceduti gratuitamente a favore del comune di Foggia, oltre ad altre aree libere cedute gratuitamente a favore del medesimo Ente locale con la possibilità della costruzione di ulteriori n. 342 alloggi sociali mediante finanziamenti pubblici derivanti da bandi statali e/o regionali.

Con deliberazione del Consiglio comunale di Foggia n. 52 del 22 luglio 2010, il Sindaco veniva autorizzato alla sottoscrizione degli accordi di programma con la regione Puglia ex art. 34 del decreto legislativo n. 267/2000, per l’attuazione del Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa del comune di Foggia di cui alla deliberazione comunale n. 42 del 20 aprile 2009.

Con deliberazione del Consiglio comunale di Foggia n. 107 del 17 marzo 2015 veniva confermata la dichiarazione di interesse pubblico ed emessa l’autorizzazione al Sindaco alla sottoscrizione dell’accordo di programma.

Con diffida del 2 giugno 2022, la Società ricorrente chiedeva al comune di Foggia di adottare la determinazione conclusiva del procedimento in relazione all’accordo di programma ex art. 34 T.U.E.L., richiamato dall’art. 15, comma 4, della legge regionale pugliese n. 20/2001.

Con ricorso R.G. n. 01237/2022, la società La Mia Casa S.r.l., insieme ad altri deducenti, chiedeva l’accertamento del silenzio inadempimento del comune di Foggia, deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 3, legge n. 241 del 1990.

Con sentenza 31 marzo 2023, n. 582, questa Sezione accoglieva il menzionato ricorso, dichiarando, ai sensi dell’art. 31, comma 1, Cod. proc. amm., l’obbligo del Comune di Foggia a concludere il procedimento attraverso l’adozione degli atti successivi alle citate conferenze di servizio del 28 e 29 novembre 2013 e ordinando, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. b), Cod. proc. amm., al Comune di Foggia di deliberare, in ordine all’istanza dei ricorrenti, considerata la complessità e rilevanza delle questioni, entro 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione d'ufficio della presente sentenza o dalla notificazione di parte, se anteriore.

Con sentenza 8 marzo 2024, n. 2264, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato accoglieva l’appello proposto dal comune di Foggia, e, per l’effetto, respingeva il ricorso di primo grado.

1.1 - Con istanza del 22 luglio 2024, la società La Mia Casa S.r.l. ha formulato richiesta al comune di Foggia, volta a concludere il procedimento urbanistico avviato con le Delibere di C.C. n. 42/2009 - n. 52/2010 - n. 107/2015 e con la Conferenza di Servizi decisoria del 28 – 29.11.2023, provvedendo, senza più indugi ed ulteriori ritardi, a provvedere alla definizione delle varianti urbanistiche degli accordi di programma, previste ai sensi e per gli effetti dell’art. 34 del D. Lgs. 267/2000, costituite da interventi ed opere già validati dagli Uffici comunali.

1.2 - Nel silenzio della civica Amministrazione, con ricorso notificato e depositato in data 11 dicembre 2024, la società La Mia Casa S.r.l. ha agito, ex art. 31, comma 2, Cod. proc. amm., per la dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato dal comune di Foggia sull’istanza del 22 luglio 2024, volta al completamento della procedura amministrativa afferente al programma di housing sociale di cui alle delibere del Consiglio comunale di Foggia n. 42 del 20 aprile 2009 e n. 52 del 22 luglio 2010 e successive.

Ha chiesto, altresì, l’accertamento dell’obbligo di provvedere del comune di Foggia in relazione alla medesima istanza, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Ha dedotto le seguenti censure, così formulate:

- In diritto: violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 3, legge 241/1990.

1.3 - Si è costituito in giudizio il comune di Foggia, eccependo la tardività e l’inammissibilità della domanda e contestando le avverse pretese.

1.4 - Con ordinanza 17 giugno 2025, n. 828, questa Sezione:

- ha ritenuto di indicare d’ufficio, ex art. 73, comma 3 Cod. proc. amm., possibili profili di inammissibilità del ricorso, specificamente in relazione al contenuto e agli effetti della sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato 8 marzo 2024, n. 2264 , e ha assegnato, pertanto, alle parti il termine di giorni 30 (trenta), decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza a cura della Segreteria, per presentare memorie vertenti sulle predette questioni ;

- ha reputato , altresì, opportuno chiedere una relazione di chiarimenti al comune di Foggia, a firma del Sindaco in carica, in ordine agli intendimenti relativi alla deliberazione del Consiglio comunale di Foggia n. 23 del 15 aprile 2025, depositata in giudizio da entrambe le parti in causa, assegnando a tal fine parimenti il termine di giorni 30 (trenta), decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza a cura della Segreteria .

1.5 - Con memoria difensiva del 9 luglio 2025, la Società ricorrente ha dedotto in ordine ai rilievi di cui alla succitata ordinanza n. 828/2025, assumendo che si tratterebbe di un nuovo iter attivato con la distinta istanza del 22 luglio 2024, successiva alla definizione del primo contenzioso, che avrebbe dato impulso ad un rinnovato procedimento amministrativo, autonomo rispetto a quello oggetto della sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 2264/2024. L’azione proposta sull’istanza del 22 luglio 2024 non sarebbe impedita dalla sentenza n. 2264/2024, né sotto il profilo dell’identità del petitum né sotto quello del giudicato sostanziale.

1.6 - Con memoria difensiva del 15 luglio 2025, il comune di Foggia ha formulato eccezione di giudicato, alla luce del contenuto della sentenza n. 2264/2024 del Consiglio di Stato, per violazione del principio del ne bis in idem.

1.7 - In esito alla succitata ordinanza n. 828/2025 di questa Sezione, in particolare, con relazione di chiarimenti del 17 luglio 2025, depositata in giudizio in pari data, la Sindaca del comune di Foggia ha testualmente rappresentato, Facendo proprio un chiarimento formalizzato dal Segretario Generale, che l’atto deliberativo n. 23 del 15.04.2025 licenziato dal Consiglio Comunale si è testualmente espresso, con raggiungimento del necessario quorum deliberativo contrario, sulla proposta di provvedimento, così come istruita. Per l’effetto, il provvedimento adottato dall’organo deliberante (valido ed efficace) ha disposto la contrarietà al contenuto dispositivo della medesima proposta.

Pertanto, l’atto deliberativo adottato dal Consiglio comunale si esprime in modo formale e contrario sulla proposta: “di prendere atto, ...che il Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle Delibere di C.C. n. 40 del 02.10.2008, n. 42 del 20.04.2009 e n. 52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia, deve ritenersi superato e non più in grado, per i motivi specificati in narrativa, di soddisfare l’interesse pubblico e le finalità per le quali era stato originariamente concepito, circostanze indispensabili per giustificare l’attivazione di una variante con uno specifico e straordinario strumento quale è un Accordo di Programma”.

Ne deriva, di conseguenza, che il Consiglio comunale ha, nell’esercizio della sua naturale discrezionalità, negando (in estrema sintesi) il superamento del Programma e l’incapacità di soddisfacimento dell’interesse pubblico, per converso confermato l’esistenza di un interesse pubblico ancora attuale e concreto all’attuazione del Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle Delibere di C.C. n. 40 del 02.10.2008, n.42 del 20.04.2009 e n.52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia.

Per di più, sempre secondo il tenore letterale della deliberazione contraria approvata dall’Assise, la disapprovazione della proposta, impedisce di ritenere espresso alcun indirizzo al Dirigente dell’Area 6 – Urbanistica e Lavori Pubblici “affinché venga dato massimo impulso alla definizione della pianificazione generale urbanistica per la parte “programmatica” del redigendo P.U.G., con particolare attenzione ...”

In merito all’istruttoria compiuta dal Dirigente, la stessa è stata finalizzata a motivare un provvedimento di segno contrario alla conferma dell’interesse pubblico, istruttoria che il Consiglio comunale non ha ritenuto di assecondare.

Ossia, il Consiglio comunale non ha ravvisato la sussistenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse che potessero condurre ad una nuova valutazione dell’interesse originario. Ciò è a dire che non si è concretizzata la revoca della dichiarazione pubblico interesse o una sua nuova e differente valutazione.

Inoltre, con la medesima relazione di chiarimenti del 17 luglio 2025, la Sindaca del comune di Foggia, In merito agli atti adottati in conseguenza della Deliberazione Consiliare n. 23 del 15.04.2025, ha riferito che l’Area 6 a cui fa capo il Servizio Urbanistica ha prontamente adempiuto all’obbligo di riattivare il procedimento amministrativo.

Più significativamente, nel rispetto delle garanzie di partecipazione e completezza istruttoria previste dalla L. 241/1990 è stata avviata, a mezzo pec e/o lettere-raccomandate trasmesse dal 10.06.2025 al 17.06.2025, un’interlocuzione con tutte le n. 27 ditte interessate al programma di HS cittadino in argomento, chiedendo in ragione del lungo lasso di tempo trascorso, il permanere dell’interesse illo tempore manifestato con la partecipazione al Bando del 06.11.2008.

Ad esito dei riscontri che perverranno si assumeranno le decisioni del caso, con ogni consentita urgenza, provvedendo altresì a notiziare la Regione Puglia circa le fasi successive da intraprendere per traguardare la conclusione del procedimento nel minor tempo strettamente necessario.

Pertanto, si ritiene di aver correttamente adempiuto agli intendimenti di cui alla Deliberazione Consiliare n. 23 del 15.04.2025, attesa la complessità procedimentale, per cui è stato rimosso qualsivoglia inadempimento da parte di questa Amministrazione.

1.8 - In data 4 agosto 2025, parte ricorrente ha depositato agli atti di causa:

- la nota del 16 giugno 2025, avente a oggetto Deliberazione di Consiglio Comunale n. 23 del 15.04.2025 - Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle Delibere di C.C. n. 40 del 02.10.2008, n. 42 del 20.04.2009 e n. 52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia. Determinazioni , con cui il Dirigente dell’Area 6 - Servizio Urbanistica, Pianificazione e Sviluppo del Territorio del comune di Foggia - premesso che il Consiglio Comunale, nella seduta del 15/04/2025, con deliberazione n. 23, allegata alla presente, ha confermato il permanere del pubblico interesse del Programma nei termini di cui al bando oggettivato - ha invitato, tra gli altri, l’operatore economico odierno deducente, in considerazione del tempo trascorso, a voler riscontrare, entro il termine di giorni 30 (trenta) dal ricevimento della presente, comunicando il permanere o meno dell’interesse illo tempore manifestato con la partecipazione al bando unitamente alla conferma dei recapiti resi all’atto della candidatura ovvero di eventuali altri recapiti sopravvenuti , avvertendo che, In assenza di riscontro, decorso il termine di cui sopra, si riterrà il difetto di interesse dell’OE e la conseguente rinuncia all’istanza presentata ;

- la dichiarazione e conferma, datata 16 giugno 2025 e trasmessa il 1° luglio 2025, della attuale persistenza del proprio interesse alla partecipazione al bando di cui al Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle Delibere di C.C. n.40 del 02.10.2008, n.42 del 20.04.2009 e n.52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia (“Housing sociale”) .

1.9 - Con ordinanza 29 settembre 2025, n. 1099, questa Sezione ha così argomentato:

In ragione di quanto innanzi rappresentato, il Collegio:

- rileva, ai sensi dell’art. 73, comma 3, Cod. proc. amm., eventuali profili di improcedibilità del presente ricorso sul silenzio;

- ritiene, pertanto, di dover assegnare alle parti il termine di giorni 40 (quaranta), decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza, per presentare memorie vertenti sulla predetta questione, rinviando per il prosieguo alla successiva udienza in camera di consiglio indicata in dispositivo .

Ha rinviato per il prosieguo all’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2026.

1.10 - Le parti hanno rispettivamente formulato deduzioni al riguardo.

1.11 - All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2026, la causa è stata introitata per la decisione.

2. - Il ricorso è inammissibile - prima ancora che improcedibile -, in relazione al contenuto e agli effetti della sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato 8 marzo 2024, n. 2264, pronunciata inter partes.

3. - Invero, con la succitata pronuncia, il Giudice di ultima istanza, nell’accogliere l’appello proposto dal comune di Foggia avverso la sentenza di questa Sezione n. 582/2023 e respingere il ricorso di primo grado, in particolare:

- ha ritenuto fondato il motivo di appello, con cui il civico Ente ha sostenuto che nessuna aspettativa qualificata sia sorta in capo agli appellati giacché l’Amministrazione, con la deliberazione n. 129 del 10 aprile 2009, con la quale ha approvato la graduatoria delle ditte partecipanti all’avviso pubblico, ha previsto espressamente che “in mancanza di realizzazione di anche una sola delle fasi, la procedura s’intenderà interrotta, senza che tale circostanza possa far maturare attese di ogni ordine e grado da parte degli istanti” , e che, Inoltre, anche la deliberazione del Consiglio comunale n. 42 del 2009 non varrebbe a radicare l’obbligo di concludere lo specifico procedimento di variante urbanistica, così argomentando:

In primo luogo, si rileva come la variante generale allo strumento urbanistico configuri un atto di pianificazione di carattere generale sul quale l’Amministrazione conserva un’ampia discrezionalità sino alla fase conclusiva.

In secondo luogo, occorre rilevare come nel caso specifico la deliberazione del Consiglio comunale n. 40 del 2008 – che costituisce l’avviso pubblico del procedimento in esame - nel prevedere le varie fasi ha statuito che “Le fasi sono tra loro interdipendenti e consequenziali, in mancanza di realizzazione di anche una sola delle fasi, la procedura s’intenderà interrotta, senza che tale circostanza possa far maturare attese di ogni ordine e grado da parte degli istanti.”

Conseguentemente l’Amministrazione si è riservata, in sede di lex specialis, un’ampia discrezionalità nella conclusione del procedimento che conferma la scelta di non vincolarsi prima di addivenire alla formale conclusione del procedimento.

Da ciò deriva l’assenza di una posizione qualificata degli appellati in ordine al procedimento conclusosi con l’approvazione della graduatoria (del. n. 42 del 20 aprile 2009) e pertanto non può essere accertata la illegittimità della mancata conclusione del procedimento ex artt. 31 e 117 c.p.a. ;

- ha ritenuto che La diffida del 2 giugno 2022, anche ammettendo la sua configurazione quale nuovo atto di avvio del procedimento, non può fondare l’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere, di cui alla domanda azionata con il presente contenzioso, poiché l’atto di avvio del procedimento necessità eventualmente di un nuovo iter procedimentale e di una rinnovata istruttoria .

Orbene, in primo luogo, nella peculiare e complessa fattispecie concreta in esame, l’ulteriore azionata istanza del 22 luglio 2024, a valle della ridetta sentenza di appello n. 2264/2024, non vale a superare la - già definitivamente ritenuta - assenza di una posizione qualificata della Società ricorrente in ordine al procedimento conclusosi con l’approvazione della graduatoria (del. n. 42 del 20 aprile 2009) e non avvia un nuovo iter procedimentale, ma si innesta - testualmente - sul procedimento urbanistico - già - avviato con le Delibere di C.C. n. 42/2009 - n. 52/2010 - n. 107/2015 e con la Conferenza di Servizi decisoria del 28 – 29.11.2023 , cioè proprio sullo stesso iter procedimentale già avviato e non concluso, oggetto - però - di giudicato negativo inter partes, invocandone nuovamente - e inammissibilmente - la conclusione (e, peraltro, in riferimento a interventi ed opere già validati dagli Uffici comunali ).

4. - Anche a voler superare il rilievo, di per sé assorbente, dell’inammissibilità, il ricorso risulterebbe, altresì, anche improcedibile.

Invero, nella peculiare e complessa fattispecie in esame, oggettivamente caratterizzata dal lungo tempo intercorso rispetto al risalente avvio del procedimento relativo al programma di housing sociale de quo oltre che dalle intermedie sopravvenienze fattuali e normative (sulle quali si veda il successivo punto 4.2), come pure sottolineato dal Comune resistente, con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 15 aprile 2025 (recante Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle delibere di C.C. n. 40 del 02.10.2008, n. 42 del 20.04.2009 e n. 52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia. Determinazioni ), il civico Ente, non approvando la proposta di deliberazione del Dirigente dell’Area “Urbanistica e Lavori Pubblici” volta alla declaratoria dell’insussistenza dell’interesse pubblico ancora attuale e concreto all’attuazione del Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa in questione, ha riavviato il procedimento relativo al programma di iniziativa pubblica di housing sociale, assumendo determinazioni espresse (nel caso, di segno positivo) in riferimento - tra l’altro, anche - all’ulteriore istanza della Società deducente, riconoscendo la permanenza dell’interesse pubblico all’attuazione del Programma de quo e manifestando la volontà politico - amministrativa di portare a compimento il relativo procedimento, in questo modo superando l’originaria lamentata inerzia.

Questo - dirimente - aspetto è stato pure chiarito dalla Sindaca del comune di Foggia, con la succitata relazione di chiarimenti del 17 luglio 2025 (cfr. il precedente punto 1.7), depositata in giudizio il 17 luglio 2025.

4.1 - Conseguentemente, il comune di Foggia sta svolgendo, in esecuzione degli espressi favorevoli indirizzi consiliari, una complessa e articolata istruttoria (attività tecnico- gestionale), necessaria e doverosa in ragione del lungo lasso di tempo trascorso, ai fini della verifica delle sopravvenienze normative e fattuali nel frattempo intervenute, eventualmente incidenti sulla realizzazione del programma de quo .

4.2 - D’altro canto, sotto quest’ultimo profilo, evidenzia il Collegio che, con nota prot. n. 1304 del 2 febbraio 2022 (deposito di parte ricorrente in data 11 dicembre 2024), la regione Puglia ha dato atto della necessità di idonea istruttoria tecnico-amministrativa, espletata dagli Uffici Comunali competenti, che ne attestino la conformità sia al vigente quadro normativo (statale e regionale) che alla pianificazione sovraordinata nel frattempo intervenuta (esempio PPTR Puglia etc.). Con la medesima istruttoria dovrà altresì essere verificata la coerenza del programma di cui in oggetto, con i piani e i programmi comunali nel frattempo adottati e/o approvati. A seguito di questa preliminare verifica, sarà necessario acquisire il parere di compatibilità paesaggistica di cui all’articolo 96 delle norme tecniche di attuazione del vigente PPTR, nel frattempo sopravvenuto, nonché espletare idonea procedura di VIA/VAS o verificarne la sussistenza .

In proposito, si vedano, peraltro, le articolate osservazioni tecniche di cui alla relazione del Servizio “Urbanistica, Pianificazione e Sviluppo del Territorio” (a esempio, Sovrapposizione al PPTR , approvato con deliberazione della Giunta regionale pugliese n. 176/2015, Sovrapposizione al PAI - Piano di Bacino Stralcio per l’Assetto Idrogeologico dell’Autorità di Bacino della Puglia, Sovrapposizione Variante Urbanistica per la realizzazione dell’Orbitale , ed eventuali relative interferenze), depositata in giudizio dal comune di Foggia in data 4 aprile 2025.

4.3 - In definitiva, nella particolare fattispecie concreta in esame, gli atti amministrativi adottati dal comune di Foggia costituiscono espressione esplicita della significativa intermediazione del pubblico potere e non già atti meramente interlocutori e soprassessori né un mero espediente dilatorio: non si tratta, infatti, di atti finalizzati a stimolare il solo contraddittorio procedimentale inter partes né di atti meramente interni, ma di atti in concreto idonei a manifestare la volontà dispositiva dell’Ente procedente (con la conferma espressa - esplicito esercizio della discrezionalità amministrativa in subiecta materia - della permanenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del programma de quo , da parte del Consiglio Comunale, organo di indirizzo e di controllo politico - amministrativo nonché tipicamente competente per i piani territoriali ed urbanistici, ex art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000), con il conseguente superamento della lamentata inerzia dell’Amministrazione.

5. - Per le ragioni innanzi esposte, il ricorso è inammissibile, nei sensi sopra indicati, e - altresì - improcedibile.

6. - Sussistono i presupposti di legge (la peculiarità e la complessità della vicenda in questione) per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari (Sezione Prima), dichiara il ricorso, di cui in epigrafe, inammissibile, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA LE, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

IA LU NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA LU NO	NA LE

IL SEGRETARIO