Pubblicato il 29/09/2025

N. 16779/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09921/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9921 del 2022, proposto da-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Augusto Melis Costa, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Valerio Santagata, in Roma, alla via Muzio Clementi n. 5 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

per l’accertamento e la declaratoria

del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni alla stessa cagionati dalla Amministrazione per la mancata assunzione e la mancata percezione del connesso reddito dovuto, nell’area area II F1, dal 2020, data del ricorso proposto dinanzi al Tar avverso il provvedimento di diniego di accesso al beneficio di cui al dell’articolo 7, comma 10 bis , del D.L. n. 148/2017, sino alla data di effettiva assunzione;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al pagamento, a detto titolo, della somma corrispondente alla retribuzione sopra indicata, o nella diversa misura che verrà accertata se del caso mediante apposita verificazione ovvero C.T.U., oltre interessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 settembre 2025 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 Con il ricorso all’esame del Collegio la parte ricorrente agisce per vedere accertato e dichiarato il proprio diritto al risarcimento del danno derivatole, in tesi, dal provvedimento notificatole il 6 febbraio 2020, con il quale l’Amministrazione resistente aveva rigettato l’istanza avente ad oggetto “ posizione dei soggetti già dipendenti da organismi -OMISSIS- della -OMISSIS-, che hanno presentato richiesta di assunzione a tempo indeterminato nelle amministrazioni dello stato (articolo 7, comma 10-bis, del d.l. 148/2017)”.

2. Espone l’interessata:

- di avere prestato servizio presso la -OMISSIS- collegata alla base “Giovanni Farina”, dal 5 ottobre 1998 al 14 febbraio 2017;

-che, a seguito del trasferimento delle Forze Armate -OMISSIS-, veniva trasferita all'Ufficio Amministrazione Forze Armate -OMISSIS- in Italia, presso l’Aeroporto Militare di -OMISSIS-dove prestava servizio dal 15 febbraio 2017 sino al licenziamento, avvenuto il 31 dicembre 2017, per chiusura d'installazione;

-di avere presentato, in data 10 gennaio 2018, richiesta di assunzione nelle categorie delle Amministrazioni dello Stato, in applicazione della Legge 9 marzo 1971, n. 98;

-di essere stata esclusa dalla procedura in quanto cittadina tedesca, anche se residente in Italia da oltre dodici anni e nonostante fosse cittadina europea, coniugata con un cittadino italiano da più di venticinque anni;

-che il Tar Lazio Roma, dinanzi al quale la ricorrente ha impugnato il citato provvedimento di esclusione, con sentenza n. 12552/2020, ha ritenuto il comma 10- bis dell’art. 7 del D.L. 16 ottobre 2017 n. 148, convertito dalla legge 4 dicembre 2017 n. 172, in contrasto con le disposizioni comunitarie nella parte in cui indica i “cittadini italiani” quali soli destinatari della procedura di mobilità ivi prevista, ed ha proceduto alla disapplicazione della norma interna, per l’effetto annullando il provvedimento impugnato e legittimando, pertanto, la ricorrente all’accesso alla procedura di mobilità;

-che il Consiglio di Stato, sezione IV, con sentenza n. -OMISSIS- ha, di poi, confermato la decisione di prime cure;

-che solo in data 28 novembre 2022 la ricorrente è stata assunta nei ruoli del Ministero della Giustizia nel profilo professionale di operatore giudiziario, area seconda prima fascia di accesso, con assegnazione al Tribunale di Sorveglianza di Cagliari;

-che la subita esclusione, dichiarata illegittima dal Giudice amministrativo, le ha generato un danno “ per la mancata percezione dei redditi da lavoro dal 2020 alla effettiva assunzione”.

3. Si è costituita, con memoria di mera forma, la Presidenza del Consiglio dei Ministri resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto;

4. All’udienza straordinaria di smaltimento del 19 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e va rigettato.

6. Va preliminarmente evidenziato che per consolidato orientamento giurisprudenziale, la responsabilità della pubblica amministrazione da illegittimità provvedimentale, o da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale (Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7).

È necessario, pertanto, accertare la sussistenza degli elementi costitutivi della pretesa risarcitoria, tanto di quelli di carattere oggettivo (danno, ingiustizia dello stesso e nesso causale), quanto di quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante).

Il risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione non è, pertanto, conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo, richiedendosi a tal fine anche la positiva verifica della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento (danno-evento), la sussistenza della colpa o del dolo dell’Amministrazione (elemento soggettivo) e del nesso causale tra l’atto illegittimo (o il comportamento illecito) e il danno subito (danno-conseguenza) (cfr. Cons. Stato Sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217; Sez. III, 4 marzo 2019, n. 1500; Sez. III, 9 giugno 2014, n. 2896).

Deve inoltre rimarcarsi che il danno conseguente all'annullamento dell'atto amministrativo non è in re ipsa , ma deve essere concretamente provato (cfr. Cons. Stato, V, 2/2/2024, n. 1087).

Come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. Tar Milano, sez. III, sentenza n. 2006 del 27 giugno 2024), gli ordinari criteri di distribuzione dell’onere della prova, ex art. 2697 c.c., implicano che gravi sul danneggiato la dimostrazione della sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi della responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione (cfr. Cons Stato, sez. VII, 11 dicembre 2023 n. 10664; Cons. di Stato sez. II, 7 gennaio 2022, n. 106).

In particolare, tanto la prova dell’esistenza del danno e della sua entità quanto la prova del nesso di causalità tra atto illegittimo e danno, incombono sul danneggiato, secondo il criterio ordinario di riparto dell’onere della prova ex art. 2697 c.c., in applicazione del principio dispositivo pieno e non del principio dispositivo con metodo acquisitivo, proprio dell’azione di annullamento, ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

In particolare il ricorrente deve dimostrare, oltre all’elemento soggettivo del dolo o della colpa dell’amministrazione:

- “ la sussistenza del nesso causale, fermo restando che, in tema di responsabilità aquiliana, il rapporto eziologico è regolato dai principi di cui agli artt. 40 e 41 c.p., sicché un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non), nonché del criterio della cosiddetta causalità adeguata sulla base della quale, all’interno della serie causale, occorre dar rilievo a quegli eventi che non appaiono - ad una valutazione ex ante - del tutto inverosimili (Cass. Civ., 30 aprile 2010, n. 10607)” (Tar Milano, sentenza n. 2006/2024 cit);

- “ la sussistenza del danno e del suo ammontare. Prova che può essere raggiunta anche mediante presunzioni, purché aderenti al principio posto dall’art. 2729 c.c., che ammette solo presunzioni basate su indizi, ossia su elementi di fatto, gravi, precisi e concordanti, con l’esclusione di ogni rilevanza di dati meramente ipotetici o privi di un adeguato supporto dimostrativo ” (Tar Milano sentenza n. 2006/2024 cit.).

Orbene, nel caso in esame, pur essendo stata accertata l'illegittimità del provvedimento con cui era stato inizialmente negato alla ricorrente l’accesso al beneficio di cui all’articolo 7, comma 10 bis, del D.L. n. 148/2017, non può considerarsi raggiunta la prova della sussistenza degli ulteriori elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale.

Sotto un primo profilo, non risulta dimostrato l’elemento soggettivo, tenuto conto della complessità della vicenda e del carattere interpretativo della questione definita in appello.

In secondo luogo non risulta provato né individuato il nesso causale fra il provvedimento di diniego annullato ed il danno preteso dalla ricorrente e consistente nella omessa percezione “ dei redditi da lavoro dal 2020 alla effettiva assunzione”.

Sul punto va osservato che il comma 10 bis dell’art. 7 del D.L. 16 ottobre 2017 n. 148, convertito con Legge 4 dicembre 2017 n. 172 recita: “ L'assunzione nelle pubbliche amministrazioni dei cittadini italiani di cui alla legge 9 marzo 1971, n. 98, che, come personale civile, abbiano prestato servizio continuativo, per almeno un anno alla data di entrata in vigore del presente decreto, alle dipendenze di organismi -OMISSIS- della -OMISSIS- o di quelli dei singoli Stati esteri che ne fanno parte, operanti sul territorio nazionale, che siano stati licenziati in conseguenza di provvedimenti di soppressione o riorganizzazione delle basi -OMISSIS- degli organismi medesimi adottati entro la medesima data, avviene, a decorrere dal 1º gennaio 2018, nei limiti delle dotazioni organiche delle amministrazioni riceventi, con le modalità previste dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 gennaio 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 3 marzo 2009, adottato in attuazione dell'articolo 2, comma 101, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, con assegnazione prioritaria agli uffici delle amministrazioni riceventi collocate nel territorio provinciale o regionale. Le assunzioni di cui al presente comma sono finanziate con le risorse del fondo di cui all'articolo 2, comma 100, della legge n. 244 del 2007, la cui dotazione è incrementata di 2 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018. Le assunzioni di cui al presente comma possono essere disposte nei limiti delle disponibilità del predetto fondo” .

Dalla ridetta disposizione si evince che le assunzioni del personale destinatario della stessa sarebbero potute avvenire, comunque, “ nei limiti delle dotazioni organiche delle amministrazioni riceventi ” e secondo una apposita procedura di cui al Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 gennaio 2009. Tale decreto in particolare, all’articolo 2, prevede che “ Il Dipartimento della funzione pubblica redige un elenco nominativo del personale inquadrato che ha diritto al beneficio previsto dalla legge e lo invia alle amministrazioni statali richiedendo alle stesse di comunicare entro dieci giorni la propria disponibilità di posti per l'assunzione con specifica della qualifica, della relativa vacanza nella dotazione organica, del costo individuale annuo di ciascuna unità e della sede geografica dell'ufficio di destinazione”.

Ne consegue che il meccanismo di assorbimento del personale de quo nei ruoli statali non è mai stato concepito quale meccanismo automatico ed immediato, dipendendo dalla disponibilità presso le Amministrazioni dei posti per la specifica qualifica del dipendente da assorbire e dalla vacanza di tale qualifica nella dotazione organica.

Se ne deve concludere che, a fronte della peculiarità della procedura assunzionale, come detto caratterizzata da variabili riconnesse alla situazione delle Amministrazioni riceventi, evidentemente incidenti sui tempi di assunzione, la ricorrente, ai fini risarcitori, avrebbe dovuto dimostrare che in assenza dell’illegittimo diniego, impugnato con il ricorso dinanzi al Tar Lazio poi definito con sentenza n. 12552/2020 (confermata in appello), la stessa avrebbe potuto essere assunta, già dal 2020, in ragione della sussistenza dei presupposti di cui al menzionato articolo 2 del Decreto del 15 gennaio 2009 (ovvero della disponibilità presso l’Amministrazione ricevente del posto per la sua specifica qualifica e dalla vacanza di tale qualifica nella dotazione organica dell’Amministrazione ricevente).

Solo tale dimostrazione avrebbe consentito a questo giudice di accertare la sussistenza del nesso causale fra l’originario provvedimento di diniego, giudicato illegittimo, e il danno lamentato dalla ricorrente. Tanto anche ai fini di individuare l’esatto momento nel quale, sussistendone i presupposti di legge, l’assunzione sarebbe potuta avvenire e non è avvenuta e sulla base di questo quantificare il danno conseguenza rispetto al quale pure parte ricorrente omette qualsivoglia puntuale prova.

7. In conclusione la domanda risarcitoria è infondata e va rigettata.

8. Le spese possono essere compensate attesa la peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Massimiliano Scalise, Referendario

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica Gallo	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO