Pubblicato il 13/01/2026

N. 00648/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00380/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 380 del 2024, proposto da
Sky Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ottavio Grandinetti e Daniele Majori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'economia e delle finanze, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Wind Tre s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Fiorucci e Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Poste italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Agnello e Flavia Speranza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Flavia Speranza in Roma, viale Europa n. 175;
T.B.S. Television broadcasting system s.r.l. in liquidazione, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della delibera dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito, anche “Autorità” o “AGCom”) n. 268/23/CONS, avente ad oggetto «Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del Decreto Legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – anno 2022» e del suo Allegato 1, resi disponibili sul sito web dell'Autorità in data 8 novembre 2023;

b) di tutti gli atti e i provvedimenti comunque presupposti, coevi, connessi e conseguenti, anche non conosciuti, ivi compresi, ove occorra, in partibus quibus e nei limiti dell'interesse: b.1) la delibera dell'Autorità 17/98 del 16 giugno 1998 e s.m.i., avente ad oggetto «Approvazione dei regolamenti concernenti l'organizzazione ed il funzionamento, la gestione amministrativa e la contabilità ed il trattamento giuridico ed economico del personale dell'Autorità», con i relativi allegati, ivi compreso, in particolare, l'allegato B («Regolamento concernente la gestione amministrativa e la contabilità dell'Autorità»); b.2) la delibera AGCom n. 223/12/CONS e s.m.i., recante «Regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni», con i relativi allegati, come modificata, da ultimo, dalla delibera n. 434/22/CONS; b.3) la delibera AGCom n. 261/21/CONS, recante «Attuazione della nuova organizzazione dell'Autorità: individuazione degli Uffici di secondo livello»; b.4) la delibera AGCom n. 614/20/CONS, recante «Progetto ‘Broadband Map' dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni»; b.5) la delibera AGCom n. 376/21/CONS, recante «Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2022 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche», peraltro già impugnata con il ricorso r.g. n. 3605/2022 proposto dinanzi a codesto ecc.mo Tar ed attualmente pendente in appello dinanzi al Consiglio di Stato con il numero r.g. 6253/2023; b.6) la delibera AGCom n. 429/21/CONS, recante «Approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2022 dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni », con i relativi allegati; b.7) la delibera AGCom n. 174/22/CONS, recante «Prima variazione al bilancio di previsione dell'esercizio 2022», con i relativi allegati; b.8) la delibera AGCom n. 296/22/CONS, recante «Seconda variazione al bilancio di previsione dell'esercizio 2022», con i relativi allegati; b.9) la delibera AGCom n. 430/22/CONS, recante «Terza variazione al bilancio di previsione dell'esercizio 2022», con i relativi allegati; b.10) la delibera AGCom n. 167/23/CONS, recante «Approvazione del conto consuntivo per l'esercizio 2022», con i relativi allegati, ivi compresa la «Relazione illustrativa del Conto Consuntivo 2022»; b.11) gli asseriti «esiti della rendicontazione relativa alle spese sostenute nel 2022 per lo svolgimento delle compe-tenze istituzionali riconducili all'articolo 16 del CCE», non conosciuti, ma menzionati nelle premesse della citata delibera n. 268/23/CONS.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di Wind Tre s.p.a. e di Poste italiane s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa IA La MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 - Con l’odierno ricorso Sky Italia s.r.l. ha impugnato la Delibera 268/23/CONS, recante il Rendiconto per il 2022 redatto ai sensi articolo 16, comma 4, del d.lgs. 259 del 2003, nel quale l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha identificato le entrate e le spese sostenute nell’anno 2022 per lo svolgimento delle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche.

In particolare, il rendiconto era stato adottato sulla base della precedente Delibera 376/21/CONS, che stabiliva misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità per il 2022 da parte dei soggetti operanti nelle comunicazioni elettroniche; delibera tuttavia che è stata annullata con la sentenza di questo T.a.r. n. 6411/2023, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 16035 del 2023.

A sostegno del gravame, la ricorrente deduce perciò, innanzitutto, l’illegittimità derivata del rendiconto 2022, che si fonderebbe proprio sui contributi determinati dalla delibera 376, contributi che sono stati tuttavia dichiarati illegittimi.

La ricorrente impugna inoltre il Rendiconto 2022 anche per vizi propri, lamentando in particolare:

i) la violazione del divieto di imposizione di oneri eccedenti la mera copertura dei costi di cui all’art. 12 della direttiva 2002/20/CE e dell’art. 16 del Codice europeo, evidenziando in particolare che l’esistenza di un cospicuo avanzo di gestione (oltre 56 milioni di euro), unitamente all’incremento del fondo di cassa e alla destinazione degli avanzi ad una pluralità di finalità eterogenee, dimostrerebbe che i contributi richiesti agli operatori sono sistematicamente sovradimensionati e privi di correlazione con i costi effettivi;

ii) la violazione dell’obbligo di stretta correlazione tra costi imputati e attività strettamente riconducibili al regime di autorizzazione generale di cui all’art. 16 del Codice europeo, poiché l’A.g.com. avrebbe contabilizzato, quali costi dell’autorizzazione generale, una pluralità di attività non pertinenti;

iii) in via subordinata, l’illegittimità dell’art. 16, comma 3, del d.lgs. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), nella parte in cui, se interpretato come base per estendere il finanziamento tramite diritti amministrativi a tutte le funzioni di regolazione e vigilanza dell’Autorità, violerebbe l’art. 16 del Codice europeo, finendo per consentire un prelievo non proporzionato e non circoscritto ai soli costi delle attività strettamente riconducibili al regime di autorizzazione generale. Ne deriverebbe la necessità di un’interpretazione conforme o, in difetto, la disapplicazione della norma nazionale, poiché contrastante anche con gli artt. 19 TUE e 267 TFUE e con gli artt. 3, 24 e 117 Cost., in relazione all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU.

2 - Resiste in giudizio l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, eccependo preliminarmente l’inammissibilità ovvero l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, insistendo nel merito per il rigetto del gravame.

3 - Alla pubblica udienza del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 - Vanno, anzitutto, disattese le pregiudiziali eccezioni di inammissibilità ovvero improcedibilità del ricorso sollevate dalla difesa dell’A.g.com., fondate sull’assunto secondo cui l’annullamento, ormai definitivo, della delibera impositiva n. 376/21/CONS per l’annualità 2022 avrebbe già integralmente soddisfatto l’interesse sostanziale dell’operatore, privando di autonoma attitudine lesiva il Rendiconto impugnato in questa sede. Secondo l’Autorità, infatti, tale atto, avendo natura meramente ricognitiva, sarebbe privo di un contenuto precettivo autonomo e non inciderebbe direttamente sulla sfera giuridica dei contribuenti, né sarebbe idoneo a far sorgere obblighi di pagamento.

L’eccezione non merita condivisione.

L’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003 configura la rendicontazione annuale quale fase autonoma e strutturalmente inserita nel meccanismo di finanziamento dell’Autorità. Essa non si esaurisce in una mera rappresentazione contabile dei dati dell’esercizio, ma è preordinata a verificare, in un’ottica consuntiva, la corrispondenza tra i costi amministrativi effettivamente sostenuti e i contributi riscossi, nonché a consentire l’adozione delle eventuali rettifiche rese necessarie dagli scostamenti rispetto alle previsioni. Ne discende una funzione di controllo e riequilibrio ex post , distinta e non sovrapponibile a quella, eminentemente previsionale, propria della deliberazione contributiva a monte.

In tale prospettiva, come chiarito dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, “ la rendicontazione è un atto formalmente e sostanzialmente distinto dalla deliberazione a monte (benché si inserisca nella medesima seriazione procedimentale) ed ha una funzione diversa (di verifica ex post della effettiva correttezza della stima anche nell’ottica dell’effettuazione di eventuali rettifiche) ” (Cons. di Stato, sez. VI, 7 dicembre 2023, n. 10635).

Ne consegue che l’annullamento della delibera contributiva n. 376/21/CONS, pur incidendo sul profilo delle entrate e rendendo non dovuti i contributi per l’annualità 2022 nei termini in cui erano stati originariamente determinati, non priva il rendiconto di autonoma rilevanza giuridica. Se è vero, infatti, che la caducazione dell’atto impositivo travolge il presupposto giuridico delle entrate previste per l’esercizio di riferimento, non altrettanto può dirsi per la rendicontazione delle attività svolte e delle spese effettivamente sostenute, la quale costituisce il parametro imprescindibile per la verifica dell’equilibrio complessivo del sistema di finanziamento dell’Autorità.

È proprio sulla base dei dati risultanti dal rendiconto consuntivo che l’Autorità è chiamata a valutare l’eventuale sussistenza di scostamenti tra costi effettivi e contributi riscossi e, conseguentemente, a stabilire se e in quale misura debbano essere adottate rettifiche compensative negli esercizi successivi, al fine di assicurare il rispetto del principio di corrispondenza tra oneri amministrativi e prelievo contributivo.

Pertanto, anche a fronte dell’annullamento della deliberazione contributiva a monte, il rendiconto conserva una propria autonoma attitudine lesiva, in quanto idoneo a influenzare l’assetto complessivo del meccanismo contributivo e a produrre effetti giuridici mediati ma effettivi sulle posizioni degli operatori negli anni successivi.

2 - Tali argomentazioni inducono, al contempo, a ritenere, almeno in parte, fondato il primo profilo dedotto dalla ricorrente nel primo motivo, teso a denunciare l’illegittimità derivata del Rendiconto 2022.

Come rilevato, infatti, l’annullamento della delibera contributiva n. 376/21/CONS travolge il presupposto giuridico delle entrate previste per l’anno 2022, incidendo sul piano del prelievo contributivo. Più specificamente, l’illegittimità della delibera si comunica esclusivamente alla parte del Rendiconto in cui sono esposte le entrate dell’Autorità e i contributi riscossi dagli operatori delle comunicazioni elettroniche (paragrafo 6.2) nonché il saldo entrate/spese dell’Autorità (paragrafo 6.3).

Tale accertamento, tuttavia, non esaurisce l’esame del ricorso, né esime il Collegio dallo scrutinio delle ulteriori censure sollevate, che attengono invece al diverso profilo della congruità dei costi imputati ai contributi e alla gestione dell’avanzo di amministrazione, aspetti pienamente autonomi e non travolti dall’annullamento della delibera contributiva a monte.

3 - In particolare, sempre con il primo motivo, la ricorrente contesta, sotto un distinto profilo, la violazione del divieto di imposizione di oneri eccedenti la mera copertura dei costi di cui all’art. 12 della direttiva 2002/20/CE e dell’art. 16 del Codice europeo. Secondo la ricorrente, l’esistenza di un cospicuo avanzo di amministrazione, pari a oltre 56 milioni di euro, unitamente all’incremento del fondo di cassa e alla destinazione degli avanzi a finalità plurime ed eterogenee, dimostrerebbe che i contributi richiesti agli operatori sarebbero sistematicamente sovradimensionati e privi di correlazione con i costi effettivi sostenuti dall’Autorità.

Tale argomentazione, tuttavia, è priva di fondamento.

Ed invero, l’eventualità di entrate superiori ai costi è espressamente prevista dall’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003, che recepisce l’art. 16, comma 2, della direttiva UE 2018/1972, prevedendo un meccanismo di rettifiche volto a garantire nel tempo l’equilibrio finanziario dell’Autorità.

In tale contesto, l’esistenza di un avanzo di amministrazione, anche consistente, non prova in alcun modo l’illegittimità della stima dei costi effettuata dall’Autorità. Non sussiste - di per sé - alcun legame causale tra la formazione del surplus e l’asserita erroneità della metodologia di stima dei costi. A tal riguardo, la ricorrente non ha fornito elementi concreti in grado di dimostrare, in giudizio, che l’Autorità abbia determinato i contributi in maniera svincolata dai risultati gestionali e finanziari, né ha evidenziato in quale misura eventuali errori di stima delle singole voci di spesa abbiano effettivamente inciso sulla formazione dell’avanzo.

La consistenza del risultato positivo di gestione è, al contrario, il frutto di una pluralità di fattori economici e contabili, come la variabilità delle entrate e delle spese effettive rispetto alle previsioni, l’imputazione di componenti di reddito o di oneri riferibili a esercizi precedenti, la destinazione di fondi di riserva per rischi e imprevisti. In altri termini, l’avanzo non è il semplice riflesso di errori nella stima dei costi dell’anno in corso, ma rappresenta una risultante complessa della gestione pluriennale dell’ente e costituisce una componente fisiologica della gestione finanziaria.

Del resto, il Consiglio di Stato, chiamato a valutare un’analoga censura, ha chiarito - con valutazioni che questa Sezione condivide - che “ non può pretendersi, del resto, in ossequio al principio contabile di prudenza (che pure impone la creazione di appositi fondi rischi per far fronte ad esborsi non preventivati), che il risultato di amministrazione sia assunto a parametro rigido secondo una logica di perfetto pareggio ” (Cons. di Stato, sez. VI, 7 dicembre 2023, n. 10635).

In altri termini, l’avanzo costituisce uno strumento di prudenza contabile, finalizzato a fronteggiare eventuali oneri imprevisti o scostamenti tra previsioni e spese effettive, e non un criterio immediato per contestare la congruità dei contributi. Eventuali differenze tra previsioni e consuntivi rientrano nella fisiologica logica del sistema di rettifiche e adeguamenti ex post previsto dalla normativa, coerente con la finalità di garantire la proporzionalità del contributo nel lungo periodo.

4 - Con il secondo motivo, la ricorrente contesta violazione dell’obbligo di correlazione rigorosa tra costi imputati e attività strettamente riconducibili al regime di autorizzazione generale di cui all’art. 16 del Codice europeo, poiché l’A.g.com. avrebbe contabilizzato, quali costi dell’autorizzazione generale, una pluralità di attività non pertinenti.

Il motivo è fondato, nei limiti che saranno di seguito precisati.

4.1 - L’esame della censura impone, in via preliminare, un sintetico richiamo al quadro normativo e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi, negli anni più recenti, in ordine alla legittimità della rendicontazione effettuata dall’Autorità nelle annualità precedenti.

In particolare, la questione relativa alla tipologia dei costi finanziabili da parte degli operatori di comunicazione elettronica è stata esaminata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, dapprima con la sentenza del 18 luglio 2013, causa C‑228/12 e più di recente con l’ordinanza del 29 aprile 2020, causa C‑399/19.

In queste pronunce la Corte di giustizia ha chiarito che i costi delle Autorità nazionali della regolazione che possono essere coperti da un diritto in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della Direttiva 2002/20/CE (oggi art. 16, comma 1, CECE) sono non l’insieme delle spese di funzionamento delle Autorità ma i costi amministrativi complessivi relativi alle tre categorie di attività di cui a detta disposizione, vale a dire:

i) le attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale ai sensi dell’articolo 3 della direttiva autorizzazioni, il quale comprende le condizioni che possono corredare l’autorizzazione generale elencate all’allegato, parte A, di tale direttiva;

ii) le attività di gestione, controllo e applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e di numeri di cui all’articolo 5 della direttiva autorizzazioni e delle condizioni che possono corredare tali diritti, elencate all’allegato, parti B e C, di tale direttiva;

iii) le attività di gestione, controllo e applicazione degli obblighi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva autorizzazioni, che comprendono gli obblighi che possono essere imposti ai fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, e degli articoli 6 e 8 della direttiva accesso o in forza dell’articolo 17 della direttiva servizio universale, nonché gli obblighi che possono essere imposti ai fornitori designati per la fornitura di un servizio universale conformemente a quest’ultima direttiva. In detta terza categoria deve essere ricompresa anche la cd. regolazione ex ante del mercato, intesa come imposizione ai fornitori dei citati obblighi.

Inoltre, possono essere ricompresi nei costi amministrativi complessivi relativi a tali tre categorie di attività i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali le decisioni in materia di accesso e interconnessione.

In tale solco si colloca la sentenza n. 6828 del 2023 della sesta sezione del Consiglio di Stato che, nel recepire le indicazioni fornite in sede di rinvio pregiudiziale dalla Corte di giustizia, ha fornito un quadro interpretativo chiaro e puntuale in ordine del percorso motivazionale cui l’Autorità è tenuta nell’esercizio del potere di determinazione dei contributi nel settore delle telecomunicazioni, prescrivendo che l’Autorità dovesse attenersi alle seguenti indicazioni:

“ i) individuare preventivamente le attività riferibili agli ambiti indicati dall’ordinanza della Corte di Giustizia del 29 aprile 2020, procedendo ad una chiara e definita elencazione di atti, procedimenti, e, in generale, funzioni riferibili a tale settore;

ii) esplicitare in modo chiaro e compiuto le ragioni che conducono ad inserire le attività di cui alla precedente lettera i) nell’alveo della previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 della Direttiva del 2018);

iii) computare - mediante un’analitica rendicontazione delle attività di cui alla precedente lettera i) - i costi relativi a tale attività da indicare in forma disaggregata, ivi compresi i costi per il personale impiegato in modo esclusivo e non in tali specifiche attività, utilizzando per questi ultimi costi un meccanismo di computo che dia evidenza dell’impiego delle risorse umane nell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni;

iv) in relazione ai costi sostenuti per le attività di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, indicare in modo trasparente ed analitico quali di queste attività siano effettivamente riferibili all’ambito precisato dalla Corte di Giustizia nonché il meccanismo di imputazione pro quota dei predetti costi alle tre funzioni identificate dal Giudice europeo;

v) in generale, riferire ai diritti amministrativi i soli costi per i quali risulti in modo chiaro, evidente e trasparente il nesso con le attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazione secondo, quindi, un criterio di stretta pertinenza e, comunque, con modalità improntate a prudenza e trasparenza (così da minimizzare i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri associati), da esplicitare con congrua ed adeguata motivazione ” (Cons. di Stato, sez. VI, 12 luglio 2023, n. 6828).

Tali principi sono stati ulteriormente sviluppati e puntualizzati dalla successiva sentenza n. 10635 del 2023 che, con specifico riferimento alle attività in materia di tutela del consumatore, ha precisato che esse non possono a priori espungersi dall’ambito applicativo della Direttiva autorizzazioni – e quindi non possono considerarsi, in astratto, estranee all’ambito dei costi finanziabili – a condizione che l’Autorità osservi l’onere di indicare “ in sede di motivazione della delibera di stima [e, a fortiori, in quella di Rendiconto], secondo le coordinate illustrate al precedente punto 8., le ragioni per cui ciascuna delle funzioni rientra nell’ambito di quelle effettivamente finanziabili ” (Cons. di Stato, sez. VI, 7 dicembre 2023, n. 10635).

4.2 - Premesso quanto sopra, il Collegio rileva che la delibera di Rendiconto 2022, nel suo impianto generale, appare sostanzialmente corretta e conforme al quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, segnando una significativa discontinuità rispetto alle precedenti deliberazioni. L’impostazione metodologica adottata si concretizza, infatti, nei seguenti aspetti:

- Le attività dell’Autorità sono state individuate preventivamente e censite in modo analitico negli allegati A, B e C del Rendiconto, articolate in termini di atti, procedimenti, output e funzioni concrete. In particolare, l’Allegato A riporta l’elenco delle principali attività e dei relativi output direttamente riconducibili alle competenze settoriali ex articolo 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, l’Allegato B individua le attività svolte dall’Autorità in settori differenti dalle comunicazioni elettroniche, mentre l’ Allegato C elenca le principali attività e gli output delle unità organizzative che svolgono funzioni trasversali, di indirizzo, coordinamento o supporto, necessarie al funzionamento dell’Autorità e alla realizzazione delle finalità istituzionali.

- In coerenza con le indicazioni fornite dall’ordinanza della Corte di giustizia UE del 29 aprile 2020, le attività settoriali sono state ricondotte alle tre macro-categorie CE-1, CE-2 e CE-3, rispettivamente: le attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale (CE-1); le attività di gestione, controllo e applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e numeri (CE-2); le attività di gestione, controllo e applicazione degli obblighi specifici prescritti alle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica o ai soggetti designati per la fornitura del servizio universale (CE-3). Tale classificazione consente di collocare ciascuna attività nel perimetro delle funzioni di gestione, controllo e applicazione del sistema di autorizzazioni, diritti d’uso e obblighi specifici, limitando la finanziabilità delle spese a quelle strettamente funzionali alle finalità settoriali dell’articolo 16 CECE.

- L’attribuzione dei costi è stata effettuata distinguendo tra unità core e unità non core . Le unità core comprendono le strutture direttamente impegnate nello svolgimento delle attività settoriali ex articolo 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, mentre le unità non core svolgono funzioni trasversali di indirizzo, coordinamento e supporto, indispensabili per garantire il regolare funzionamento dell’Autorità.

- Ai fini della valorizzazione dei costi delle risorse umane, è stata utilizzata la Consistenza media annuale (CMA) che attribuisce a ciascuna risorsa un valore proporzionale alla frazione di anno effettivamente assegnata a una specifica struttura, consentendo di rappresentare in modo realistico l’impiego effettivo delle risorse. Su questa base, è stato calcolato il Costo delle risorse umane (CRU), che comprende le retribuzioni, gli oneri fiscali e previdenziali, le indennità, i premi e le spese specifiche, valorizzando economicamente l’effettivo apporto di ciascuna risorsa in funzione della CMA.

- Per le unità non core , i costi complessivi sono ripartiti indirettamente sulle diverse linee di intervento attraverso un driver basato sul rapporto tra le risorse core impiegate per ciascuna linea settoriale e il totale delle risorse core disponibili. Questo metodo consente di attribuire in modo proporzionale ai settori competenti i costi delle funzioni trasversali, necessarie al funzionamento complessivo dell’Autorità, come gestione del personale, attività contrattualistica, consulenza legale, programmazione finanziaria, gestione contabile e controlli interni.

Alla luce di quanto precede, le doglianze con cui si contesta, in termini generali, l’impostazione metodologica adottata dall’Autorità sono infondate. Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, il Rendiconto 2022 non si limita a computare genericamente l’intero fabbisogno del settore delle comunicazioni elettroniche, ma individua in modo analitico le attività effettivamente riconducibili alle specifiche competenze settoriali ex art. 16 CECE, riconducendole alle tre macro-categorie individuate dalla giurisprudenza europea. L’attribuzione dei costi alle diverse aree di intervento avviene inoltre secondo criteri proporzionali e trasparenti, basati sulle risorse effettivamente impiegate.

4.3 - Tuttavia, pur riconoscendo la sostanziale correttezza dell’impianto generale, il Collegio rileva che il Rendiconto continui a presentare, con riguardo a specifiche poste, un deficit motivazionale in ordine al nesso di strumentalità tra le attività contestate e le funzioni tassativamente elencate dall’articolo 16 del CECE.

Tale vizio emerge, in primo luogo, con riferimento ai pareri resi all’Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di pratiche commerciali scorrette. Il Rendiconto non consente infatti di cogliere, con la necessaria evidenza, le ragioni della loro riconduzione nell’alveo applicativo del citato art. 16; l’ipotesi di illegittimità appare ancor più manifesta laddove l’attività consultiva afferisca a procedimenti avviati nei confronti di soggetti estranei al mercato delle comunicazioni elettroniche (come nel caso delle delibere nn. 25/22/CONS e 26/22/CONS, relative a operatori dei settori energetico e bancario).

Sul punto, giova ribadire che la generica finalità di tutela del consumatore non costituisce, di per sé, titolo idoneo a giustificare la traslazione dei costi di funzionamento dell’Autorità sugli operatori. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, i costi per la tutela del consumatore sono addebitabili solo a condizione che l’Autorità espliciti le ragioni della loro inerenza funzionale alle finalità di cui all’articolo 16 del CECE.

Ebbene, mentre tale nesso di strumentalità deve ritenersi sussistente sia con riguardo al contenzioso tra operatori e utenti - in quanto funzionale al regime di autorizzazione generale (cfr. Corte di Giustizia, ordinanza 29 aprile 2020, C-399/19) - sia con riguardo alle decisioni sulla qualità del servizio (QoS) offerto agli utenti finali (le quali, come chiarito in delibera e non oggetto di contestazione, costituiscono “ condizioni imposte alle imprese in virtù dell’autorizzazione generale ” ai sensi dell’art. 98- sexiesdecies del CCE), altrettanto non può dirsi per la predetta attività consultiva.

Analoghe considerazioni valgono per l’inclusione nel perimetro dei costi della “ gestione e supervisione del Contact Center multicanale ” e della “ gestione delle richieste di informazioni di cittadini ed Enti ”. Si tratta, infatti, di attività non direttamente sussumibili nelle categorie di cui all’art. 16 CECE, rispetto alle quali l’Autorità non ha esplicitato - neppure in sede difensiva - l’esistenza di un nesso funzionale retto da un criterio di stretta pertinenza.

Ne discende che la concreta finanziabilità di tali voci tramite i diritti amministrativi resta subordinata all’assolvimento di un onere motivazionale rafforzato, che deve articolarsi:

- nell’individuazione della specifica fonte normativa (legislativa o regolamentare) attributiva del potere esercitato dall’AGCOM;

- nella puntuale esplicitazione delle ragioni per le quali l'esercizio di tale potere sia direttamente riconducibile alle fattispecie di cui all’art. 16 del CECE.

4.4 - Per completezza deve infine rilevarsi come, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, invece, le partecipazioni ai gruppi di lavoro del BEREC, previste ai sensi del CECE, rientrano tra i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di preparazione e applicazione del diritto derivato, ossia tra le attività che l’art. 12 della Direttiva indica espressamente come finanziabili tramite diritti amministrativi.

Parimenti, l’attività svolta nell’ambito del SISTAN – ISTAT può essere correttamente ricondotta ai costi ammissibili finanziabili tramite i diritti amministrativi, in quanto costituisce un’attività di analisi di mercato, rientrando tra le funzioni conoscitive e istruttorie che supportano l’esercizio dei poteri regolatori, di vigilanza e di controllo del mercato delle comunicazioni elettroniche.

Analogamente, la voce relativa al Servizio affari generali è stata correttamente ricondotta tra le attività trasversali non core , i cui costi non sono imputati direttamente e integralmente al settore delle comunicazioni elettroniche, ma ribaltati pro quota mediante il driver di ribaltamento che indica la quota-parte delle attività di carattere generale assorbita nel settore (v. tabella a pagina 125). Tale voce è legittimamente inclusa tra i costi finanziabili in quanto il SAG assicura, attraverso attività amministrative e contrattuali di supporto – quali la gestione delle procedure di acquisizione di beni e servizi, la gestione e manutenzione degli immobili e dei servizi generali – il regolare funzionamento dell’azione amministrativa dell’Autorità, costituendo un presupposto organizzativo indispensabile per lo svolgimento delle funzioni del settore.

5 - L’accoglimento, ancorché parziale, del secondo motivo, consente di prescindere dall’esame del terzo motivo, proposto in via subordinata.

Con tale censura la ricorrente deduce l’illegittimità dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, nella misura in cui esso fosse interpretato come fondamento normativo per estendere il finanziamento tramite diritti amministrativi all’insieme delle funzioni di regolazione e vigilanza esercitate dall’Autorità, in contrasto con l’art. 16 del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, con l’effetto di consentire un prelievo non proporzionato e non circoscritto ai soli costi delle attività strettamente riconducibili al regime di autorizzazione generale.

Sennonché, l’art. 16 del Codice delle comunicazioni costituisce disposizione di attuazione della normativa unionale e risulta pienamente suscettibile di interpretazione conforme ai principi affermati dalla Corte di Giustizia, nei termini della rigorosa delimitazione dei costi amministrativi finanziabili ai soli oneri strettamente pertinenti alle attività tassativamente indicate. In tale senso la norma è stata interpretata e applicata dal Collegio, con esclusione di qualsiasi lettura idonea a legittimare un indiscriminato finanziamento dei costi di funzionamento dell’Autorità.

Ne consegue che, una volta definito il corretto perimetro dei costi imputabili ai diritti amministrativi sul piano applicativo, viene meno ogni esigenza di disapplicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003 per asserito contrasto con il diritto unionale.

6 - In definitiva, in parziale accoglimento del primo motivo (limitatamente all’illegittimità derivata dei soli paragrafi 6.2 e 6.3 del Rendiconto) e del secondo motivo (limitatamente alle specifiche voci di costo ritenute illegittimamente imputate), deve disporsi l’annullamento in parte qua dell’impugnata delibera.

6.1 - La portata conformativa dell’accoglimento dei vizi sopra accertati si traduce nell’obbligo per l’Amministrazione di individuare, per ogni singola attività per cui viene richiesto il contributo, quale delle funzioni indicate dall’articolo 16 del CECE essa mira ad assolvere, con l’indicazione della norma legislativa o regolamentare nazionale disciplinante la singola funzione. L'AGCOM dovrà conseguentemente espungere dal computo dei costi addebitabili le sole attività per le quali, all’esito di tale rinnovata istruttoria, non riesca a dimostrare la stretta strumentalità all’attuazione del citato quadro normativo europeo e nazionale.

7 - La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, e , per l’effetto, dispone l’annullamento in parte qua degli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO EL, Presidente

Giuseppe Bianchi, Referendario

IA La MA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA La MA	CO EL

IL SEGRETARIO