Pubblicato il 12/12/2025

N. 01384/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01075/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1075 del 2025, proposto da
Servizi Portuali AR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Annoni e Simona Motta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Margherita Ligure, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Eugenio Bolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

UT TE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Stefano Vinti e Rosamaria Lo Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento prot. n. 39487 del 17.7.2025, recante il differimento dell’accesso richiesto con istanza del 19.6.2025, e per la conseguente esibizione degli atti indicati nella predetta istanza;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Margherita Ligure e di UT TE s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025, la dott.ssa LI ET e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ex art. 116 c.p.a., notificato l’11 settembre 2025 e depositato il 15 settembre 2025, Servizi Portuali AR s.r.l. (d’ora innanzi, anche AR) ha chiesto al Tribunale di annullare il provvedimento di differimento emanato dal Comune di Santa Margherita Ligure in data 17 luglio 2025 e, conseguentemente, di ordinare all’Amministrazione l’esibizione degli atti indicati nell’istanza di accesso del 19 giugno 2025.

La ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 2, 22, 23, 24, commi 4 e 7, e 25 della legge n. 241/1990, degli artt. 5 e ss. del d.lgs. 33/2013, del d.p.r. n. 184/2006 e dell’art. 8, comma 3, del d.p.r. n. 352/1992. Violazione e falsa applicazione del regolamento del Comune di Santa Margherita Ligure approvato con D.C.C. n. 25 del 4 luglio 2017. Violazione e falsa applicazione della direttiva 26 marzo 1997, n. 4541/II/4.5.1.2 della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. Eccesso e sviamento di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, genericità, irragionevolezza. Violazione dei principi di trasparenza, corretto svolgimento del procedimento, nonché di buona fede e collaborazione. Violazione dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Contraddittorietà . Il Comune avrebbe illegittimamente rimandato l’esame dell’istanza ostensiva ad un momento indefinito, senza esplicitare le ragioni del differimento e gli interessi prevalenti rispetto a quello della richiedente. In particolare, l’Amministrazione avrebbe fornito una motivazione meramente apparente ed apodittica, non spiegando come l’esibizione degli atti possa ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa o arrecare danno alle imprese partecipanti alla selezione, uniche ipotesi di differimento previste dal regolamento comunale sull’accesso. In realtà, il provvedimento di rinvio maschererebbe un vero e proprio diniego, essendosi l’ente irritualmente riservato il potere di valutare i presupposti dell’accesso all’esito della procedura comparativa.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 2, 22, 23, 24 e 25 della legge n. 241/1990, degli artt. 5 e ss. del d.lgs. 33/2013 e del d.p.r. n. 184/2006. Violazione e falsa applicazione del regolamento del Comune di Santa Margherita Ligure approvato con D.C.C. n. 25 del 4 luglio 2017. Eccesso e sviamento di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, genericità, irragionevolezza. Violazione dei principi di trasparenza, corretto svolgimento del procedimento, nonché di buona fede e collaborazione. Violazione dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa . Il differimento si rivelerebbe illegittimo anche con riferimento alla domanda di accesso civico generalizzato, in quanto non ricorrerebbero né le preclusioni assolute fissate dall’art. 5- bis , comma 3, del d.lgs. n. 33/2013, né le eccezioni relative delineate dall’art. 5- bis , commi 1 e 2, del medesimo d.lgs. n. 33/2013.

Sia il Comune di Santa Margherita Ligure sia UT TE s.r.l. si sono costituiti in giudizio, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità dell’ actio ad exhibendum ed opponendo, nel merito, l’insussistenza dei presupposti dell’accesso documentale e di quello civico. In particolare, secondo la controinteressata, il vero scopo perseguito da AR consisterebbe nell’ostacolare il suo subentro nella concessione, supportando indirettamente la concessionaria uscente, che, a sua volta, ha proposto ricorso avverso gli atti della procedura comparativa.

Tutte le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive conclusioni.

Alla camera di consiglio del 21 novembre 2025 la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

1. La ricorrente Servizi Portuali AR s.r.l., operatore del settore cantieristico navale, contesta il differimento disposto dal Comune di Santa Margherita Ligure in relazione alla sua domanda di accesso “ancipite”, formulata sia ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990 che dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, mirata ad ottenere l’ostensione delle istanze per l’assentimento in concessione di un compendio demaniale marittimo presentate dal gestore uscente Operatori Portuali e Nautici di Santa Margherita Ligure s.a.s. e dalla concorrente UT TE s.r.l., nonché degli atti della procedura comparativa espletata dall’Amministrazione civica ex art. 37 cod. nav.

A sostegno della richiesta AR ha allegato di essere venuta a conoscenza del procedimento in occasione dell’attività di due diligence svolta dalla società-sorella OM s.r.l. (la quale intenderebbe acquisire un’impresa che intrattiene stretti rapporti commerciali con la concessionaria uscente); ha, quindi, rappresentato di voler verificare se il Comune, ammettendo alla comparazione l’istanza di UT TE s.r.l., abbia variato a posteriori l’oggetto della procedura, ampliandolo da quello in tesi limitato al semplice ormeggio di natanti all’esercizio di un approdo per la nautica da diporto, con una condotta che – secondo l’assunto ricorsuale – avrebbe precluso alla stessa AR la possibilità di presentare una domanda concorrente (v. istanza di accesso di AR del 19.6.2025, sub doc. 2 ricorrente).

Entro il termine di dieci giorni assegnato dal Comune (doc. 4 ricorrente), la controinteressata UT TE s.r.l. ha manifestato opposizione all’accesso, invocando la tutela del proprio interesse alla riservatezza della documentazione progettuale e degli elaborati economici allegati all’istanza concessoria, in quanto atti a rivelare la sua capacità innovativa tecnico-operativa e le sue strategie commerciali (v. nota di UT TE s.r.l. del 4.7.2025, sub doc. 2 resistente).

In data 17 luglio 2025 il Comune ha assunto il provvedimento gravato, con il quale, premesso che non parevano ricorrere i presupposti per l’accesso di AR, ha comunque differito l’eventuale ostensione degli atti “ a un momento successivo rispetto al rilascio del titolo concessorio conclusivo della procedura comparativa ”, poiché la gara era ancora in itinere e sussisteva l’esigenza di tutelare i soggetti partecipanti.

In seguito, con determinazione conclusiva della conferenza di servizi tenutasi per esaminare il progetto di UT TE s.r.l., pubblicata l’8 agosto 2025 nell’albo pretorio on line , l’Amministrazione ha disposto l’assentimento della concessione in favore della stessa UT TE s.r.l. Infine, con atto rep. n. 2895 del 6 novembre 2025, il Comune ha rilasciato alla controinteressata il titolo concessorio (v. verbale della camera di consiglio in data 21.11.2025).

2. Preliminarmente, occorre scrutinare l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla resistente e dalla controinteressata, le quali sostengono che la ricorrente avrebbe omesso di impugnare il provvedimento reiettivo tacito in tesi formatosi dopo trenta giorni dall’8 agosto 2025, data in cui l’Amministrazione avrebbe concluso il procedimento.

Il rilievo è destituito di fondamento.

Il silenzio-diniego in materia di accesso documentale è previsto dall’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990, ai sensi del quale “ Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta ”. La norma collega allo spirare del termine stabilito ex lege la produzione di un effetto equipollente ad un provvedimento di ripulsa dell’istanza del privato, secondo un meccanismo configurato in via tassativa e non suscettibile di applicazione analogica, in quanto costituente una deroga alla regola del contraddittorio di cui all’art. 10- bis della legge n. 241/1990.

Pertanto, la fattispecie in questione è integrata unicamente nell’ipotesi in cui l’Amministrazione ometta di pronunciarsi con provvedimento espresso dopo trenta giorni dalla richiesta ostensiva, ma non se essa emani un atto di differimento e, scaduto il termine in esso fissato, rimanga inerte. Invero, l’adozione del provvedimento di differimento non consente la formazione del diniego per silenzio significativo, neanche se, trascorso lo spatium temporis della dilazione, l’Amministrazione non si pronunci. In tale eventualità, essendovi il fatto nuovo costituito dalla scadenza del periodo di differimento, il privato può riproporre l’istanza ostensiva: solo a questo punto, laddove l’Amministrazione protragga il suo silenzio per trenta giorni dopo la nuova domanda, scatta il silenzio-diniego ex art. 25 cit.

3. Nel merito, il ricorso è inaccoglibile.

3.1. Per quanto riguarda l’accesso c.d. documentale ex lege n. 241/1990, l’art. 9 del d.p.r. n. 184 del 2006 stabilisce che il differimento è disposto per assicurare una temporanea tutela agli interessi indicati nell’art. 24, comma 6, della legge n. 241/1990, oppure per salvaguardare specifiche esigenze dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa. La disposizione aggiunge che l’atto di differimento deve indicare la relativa durata. Secondo l’elaborazione pretoria, la scelta di differimento deve figurare come il risultato di una consona, pertinente e motivata valutazione, espressamente riportata nel provvedimento di riscontro alla richiesta di accesso o, comunque, facilmente desumibile dai contenuti di quest’ultimo, che dia atto della sussistenza di negative interferenze tra l’ostensione documentale e lo svolgimento della funzione amministrativa, ovvero dell’esigenza di proteggere temporaneamente gli interessi dei terzi (cfr., ex aliis , T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 2 marzo 2012, n. 2172).

Orbene, nel caso in esame il Comune ha fatto buon governo del potere di differimento dell’accesso.

Innanzitutto, nel provvedimento avversato l’ente resistente ha illustrato, in maniera sintetica ma chiara, che il differimento era preordinato a salvaguardare, da un lato, il corretto corso della procedura comparativa e, dall’altro lato, la riservatezza professionale delle imprese in gara, richiamando così entrambe le ipotesi prefigurate dall’art. 9 del d.p.r. n. 184/2006 e dall’art. 8 del regolamento comunale in materia di accesso (doc. 7 ricorrente).

Per costante orientamento giurisprudenziale, nelle procedure di evidenza pubblica ed in quelle concorsuali è legittimo il differimento dell’ostensione degli atti fino al termine del procedimento, a tutela dell’interesse pubblico al riserbo ed alla speditezza delle operazioni di gara (cfr., ex multis , Cons. St., sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5726; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 8 marzo 2021, n. 482; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 11 gennaio 2018, n. 275).

In effetti, lo svolgimento di una procedura evidenziale rappresenta un’ipotesi paradigmatica in cui l’Amministrazione può differire l’accesso al fine di garantire la regolarità della selezione, essendo evidente che la diffusione delle offerte e degli atti procedimentali prima della conclusione potrebbe pregiudicare la serenità e l’imparzialità degli organi preposti al governo della gara, nonché le esigenze di riservatezza dei partecipanti. Tanto è vero che, nel microsistema normativo dell’accesso nelle procedure di affidamento degli appalti pubblici, l’ostensione delle offerte e dei verbali viene consentita, in favore degli stessi concorrenti, solamente a valle dell’aggiudicazione (cfr. artt. 35-36 del d.lgs. n. 36/2023): tale previsione è espressione di un principio generale valevole per tutti i procedimenti di evidenza pubblica, inclusi quelli per l’assegnazione delle concessioni di beni pubblici.

In secondo luogo, il Comune ha fissato il dies ad quem del differimento nel momento di “ rilascio del titolo concessorio ”, che, come si è detto, è avvenuto con atto del 6 novembre 2025. Ciò appare coerente con la disciplina delle gare per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime delineata dalla D.G.C. n. 291 del 21 dicembre 2022 (doc. 5 ricorrente), che pone quale termine conclusivo della procedura la stipulazione dell’atto convenzionale (cfr. D.G.C. n. 291/2022, punto 33, per cui “ Nel caso di esito positivo dell’istruttoria, il procedimento si concluderà con la stipula di atto di concessione ”).

Infine, contrariamente all’assunto attoreo, non può ritenersi che il differimento celi un diniego ostensivo, poiché l’Amministrazione ben può postergare alla scadenza del periodo indicato l’apprezzamento dei presupposti dell’accesso, senza necessariamente doversi pronunciare illico ed immediate in merito all’accoglibilità o meno dell’istanza di esibizione (sul punto cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 28 luglio 2020, n. 3363, secondo cui “ La potestà di differimento…: implica una temporanea «sospensione» del giudizio sulla fondatezza dell’accesso, in relazione alla esigenza di preservare sostanzialmente gli altri interessi – pubblici e/o privati – che vengono in giuoco, potenzialmente suscettibili di essere lesi o compressi in ragione della ostensione; presuppone la traslazione nel tempo del divisamento degli interessi; integra, indi, un tertium genus – oltre al diniego e all’accoglimento – di riscontro alla domanda di accesso. Di qui il suo carattere necessariamente transeunte ed interinale, destinato a cessare con la correlata riespansione della potestas di definitiva regolazione di interessi demandata alla Amministrazione ”).

3.2. Le considerazioni svolte con riguardo al differimento dell’accesso documentale valgono a fortiori per l’accesso civico generalizzato o FOIA ( freedom of information act ).

Infatti, l’art. 5- bis , comma 5, del d.lgs. n. 33/2013 attribuisce all’Amministrazione il potere di differire l’accesso civico generalizzato a protezione degli interessi pubblici e privati contemplati dai commi 1 e 2, fra i quali vi sono gli interessi economici e commerciali dei terzi.

Secondo la giurisprudenza, poiché l’accesso civico generalizzato non è correlato ad alcuna posizione sostanziale legittimante, in presenza di controinteressati lo scrutinio della richiesta risulta orientato dalla massimizzazione della tutela dell’interesse-limite privato alla riservatezza di cui all’art. 5- bis , comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 (in argomento cfr., ex multis , T.A.R. Liguria, sez. I, 30 giugno 2025, n. 775; T.A.R. Veneto, sez. I, 10 giugno 2024, n. 1358; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 1° luglio 2022, n. 1898; T.A.R. Toscana, sez. I, 24 dicembre 2020, n. 1718).

Dunque, alla stregua di tali principi, il differimento si rivela senz’altro legittimo anche in relazione alla domanda di accesso civico generalizzato avanzata dalla ricorrente.

4. In conclusione, il ricorso si appalesa infondato e va, quindi, rigettato, ferma restando la facoltà di AR di presentare una nuova istanza di accesso, essendo trascorso il periodo di differimento legittimamente disposto dall’Amministrazione.

5. In considerazione della particolarità della controversia, le spese di lite possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

PE RU, Presidente

LI ET, Primo Referendario, Estensore

Marcello Bolognesi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI ET	PE RU

IL SEGRETARIO