Pubblicato il 30/03/2026

N. 00304/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00650/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 650 del 2016, proposto da
Uniafidim - S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Loreto Gentile, Antonio Gentile, con domicilio eletto presso il Tar Lazio, sez. dist. di Latina, via A. Doria 4;

contro

Comune di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 299 del 13 giugno 2016 di demolizione delle opere abusivamente e di ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 la dott.ssa RI AU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – soc. UNI.A.FID.IM. – ITALIA – s.r.l. – nella sua qualità di proprietaria di un edificio sito nel Comune di Frosinone, in via Nari, n. 78, identificato al NCEU del suddetto comune al foglio 55, part. 251, sub 4, ha impugnato l’ordinanza emessa dal Comune di Frosinone con la quale è stata ordinata la demolizione di opere edificate sulla base di una SCIA presentata il 15 ottobre 2014 avente ad oggetto la richiesta di apertura di un ingresso carrabile e la realizzazione di una recinzione.

Il Comune ha assentito alla richiesta con atto n. 9376 del 18 febbraio 2015, pertanto il 6 ottobre 2015 la ricorrente ha comunicato l’inizio dei lavori. I lavori sono stati sospesi per ottenere l’assenso dell’Ufficio regionale per la realizzazione di opere di sostegno (di cui è stata data comunicazione anche al Comune) e, in data 4 agosto 2016, sono stati completati.

Il Comune, nel frattempo, con ordinanza n. 26/2016 notificata il 10 febbraio 2016, dopo il decorso dei termini previsti dall’art. 19, l. n. 241/90 ha ordinato la sospensione dei lavori perché le opere in questione sarebbero state realizzate su area di proprietà del Comune, in virtù di convenzione rep. n. 6178 del 2 marzo 1985. Successivamente, dopo il completamento delle opere il Comune ha notificato anche l’ordinanza n. 299 del 13 giugno 2016 in cui ha ordinato la demolizione delle opere sempre in virtù del fatto che sarebbero state edificate su aree rientranti nella proprietà comunale.

1.1. La ricorrente, ritenendo errata la decisione del Comune, ha quindi proposto il ricorso in epigrafe, affidandolo ai seguenti motivi:

“ 1. In via preliminare: eccesso di potere per difetto di presupposto e per insussistenza della supposta violazione delle prescrizioni imposte dalla convenzione di lottizzazione .”, con cui ha dedotto l’insussistenza del presupposto per adottare l’ordinanza impugnata, in considerazione del fatto che il Comune avrebbe erroneamente ritenuto che l’area interessata dall’intervento fosse di sua proprietà in virtù della convenzione di lottizzazione.

“ 2. In via subordinata condizionata: 2.1. violazione delle prescrizioni di cui ai commi 2, 3 e 6 bis dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e dei principi di diritto vigenti in materia. Eccesso di potere per errore e/o difetto di presupposto .”, con cui ha dedotto la violazione del termine dell’esercizio del potere inibitorio da parte del Comune; “ 2.2. Violazione delle disposizioni di cui al comma 4 dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 .”, in cui ha sottolineato che, una volta decorso il termine in questione, il Comune avrebbe potuto solo procedere all’annullamento ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241/90, esplicitando la sussistenza di un interesse pubblico; “ In ogni caso violazione delle disposizioni di cui all’art. 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 386 ”, evidenziando come le opere in questione, non necessitando di un permesso di costruire, non avrebbero potuto essere oggetto di un’ordinanza di demolizione.

Ha, quindi, concluso per l’accoglimento del ricorso.

1.2. Il Comune di Frosinone si è costituito genericamente il 22 settembre 2020 e ha depositato documenti il 12-14 gennaio 2026.

1.3. Le parti hanno depositato le memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

In particolare, il Comune ha controdedotto la carenza di titolarità dell’area in cui le opere sono state edificate, con “difetto radicale di legittimazione” che escluderebbe ab origine la possibilità di presentare una SCIA; ad avviso della difesa comunale, infatti “la società ha presentato una SCIA dichiarando (doc. 15) la proprietà della particella interessata dalla segnalazione (mappale 251), ma invece occupando particelle (mappali 476 e 496) catastalmente intestate al lottizzante IL IO e destinate a standard pubblico .” (cfr. pag. 2 della memoria). A riprova di tale circostanza ha osservato che, dopo il sopralluogo, la ricorrente ha instaurato un giudizio per l’usucapione dell’area, nei confronti del sig. IL in cui è intervenuto anche il Comune che è stata respinta dal Tribunale civile di Frosinone con sentenza n. 843/23 in cui il Tribunale ha ritenuto che l’area fosse stata sempre destinata a parcheggio. Inoltre, ha osservato come l’area rientrante nelle p.lle n. 476 e 496 rientra nella convenzione di lottizzazione “IL” del 1985. Deriverebbe anche l’infondatezza delle doglianze in cui viene dedotta la pretesa violazione dell’art. 19, l. n. 241/1990.

La ricorrente, invece, ha sostenuto che la tesi del Comune fosse fondata sui dati catastali che scontavano una misurazione eseguita su tecniche obsolete e che avrebbero imposto un supplemento di istruttoria da parte dell’amministrazione; ha domandato, quindi, che venisse disposta c.t.u. o la sospensione del giudizio sino alla definizione della decisione della Corte d’Appello di Roma avverso la sentenza n. 843/2023 del Tribunale di Frosinone.

1.4. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 27 febbraio 2026, tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito esposte.

3. Oggetto del presente giudizio è la legittimità della decisione dell’amministrazione di ordinare la demolizione delle opere edificate, in virtù di SCIA presentata in data in parte, su p.lle non nella titolarità della parte ricorrente. La SCIA presentata dalla parte ricorrente in data 15 ottobre 2014 aveva ad oggetto la realizzazione degli interventi ivi descritti da eseguirsi sul fondo identificato al foglio 55, p.lla 251b (si veda istanza del 15 ottobre 2014, doc. n. 15 allegato alla costituzione dell’amministrazione). Tuttavia, come verificato in sede di sopralluogo, eseguite le misurazioni sul posto, è stato verificato che le lavorazioni hanno interessato, oltre alla p.lla n. 251, anche quella n. 496 e 476 ricomprese nella convenzione di lottizzazione approvata con Delibera del Consiglio comunale n. 154 del 13 luglio 1983. Si legge nel verbale di sopralluogo “ Pertanto, per quanto potuto accertare, il confinamento lato nord previsto mediante realizzazione di paletti e rete metallica, in corso di realizzazione, ricade in aree (particelle nn. 496 e 476) di proprietà diversa dal soggetto richiedente e per le quali, nella convenzione Rep. n. 6178del 2 marzo 1985 è prevista la cessione gratuita al Comune di Frosinone come parcheggi pubblici ”.

4. Ciò posto, risulta dalla documentazione versata in atti che la parte ricorrente ha intentato, nei confronti del sig. AR IL un giudizio (cui è intervenuto anche il Comune di Frosinone) per l’accertamento dell’usucapione di tali aree, in cui la domanda è stata respinta dal Tribunale, con sentenza n. 843/2023, avente ad oggetto proprio le p.lle nn. 476 e 496/A e in cui è stato accertato che il sig. IL, sin dal 1985 ha destinato l’area in questione a parcheggio pubblico con comportamento riconducibile alla c.d. “dicatio ad patriam”, non avendo, per contro, la controparte fornito la prova che l’area fosse stata esclusa dal parcheggio pubblico per almeno un ventennio.

In altri termini, ciò che si ricava dalla documentazione versata in atti è che, sebbene la SCIA avesse ad oggetto un intervento rientrante nella p.lla n. 251, in realtà la realizzazione della recinzione ha sconfinato sulle p.lle nn. 476 e 496 ad essa confinanti.

Non è, quindi, stata provata la proprietà che la parte ricorrente assume a fondamento della presentazione della SCIA, con la conseguenza che la segnalazione non ha prodotto i suoi effetti, per lo meno con riferimento a tali p.lle, come detto, non rientranti nella proprietà della parte ricorrente.

5. Per altro verso, a sostegno della sua tesi (fondata sulla relazione tecnica dell’Arch. Rufa doc. 13 allegato al ricorso), parte ricorrente sostiene che le misurazioni in base alle quali si sosterrebbe lo sconfinamento nell’apposizione della recinzione, sarebbero state eseguite sulla base di tecniche desuete che avrebbero imposto un’ulteriore supplemento istruttorio da parte del Comune, prima di procedere con i provvedimenti avversati.

Senonché tale affermazione tradisce già di per sé la tesi sostenuta dalla parte ricorrente che, per l’appunto, ha presentato la SCIA sul presupposto di essere proprietaria di tutte le aree interessate dall’intervenuto. In altri termini con tale affermazione la ricorrente ammette che, in base alle risultanze catastali, le p.lle in questione rientrerebbero nella proprietà di altra ditta, tanto che, al fine di accertare il suo diritto su tali beni, ha instaurato un giudizio per l’accertamento dell’usucapione che è stato respinto.

Ebbene, è noto che la SCIA, per costituire titolo legittimante l’intervento segnalato deve fondarsi su documentazione completa e veritiera, dovendo la stessa, anche se intesa quale atto del privato, corrispondere al modello legale per poter produrre effetti. Pertanto, nel caso in cui rechi dichiarazioni incomplete o addirittura non conformi alla situazione di fatto e di diritto esistente, va escluso che essa abbia prodotto un effetto legittimante alla realizzazione di opere edilizie. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2020, n. 1338)

6. L’ulteriore richiesta articolata da parte ricorrente, volta a sollecitare una consulenza tecnica d’ufficio per la misurazione della reale estensione delle aree, in contraddizione con le risultanze catastali, mira a sovvertire l’onere della prova. Va, infatti osservato, come, nell’ambito della presentazione di una SCIA non competa all’amministrazione fornire la “prova” della proprietà dell’immobile oggetto di un intervento edilizio, dovendo, invece, chi se ne affermi proprietario o comunque titolare di diritti che ne consentano l’utilizzazione edilizia dimostrare la sussistenza dei relativi titoli.

In assenza della sussistenza della prova della titolarità del diritto di proprietà, il presupposto legittimante la presentazione della segnalazione non può essere accertato nell’ambito del presente giudizio.

5.1. Parte ricorrente, sotto questo profilo, ha anche proposto istanza di sospensione del giudizio, ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione dell’appello sulla sentenza n. 843/2023 del Tribunale di Frosinone.

Ciò posto, al riguardo è sufficiente osservare come l’instaurazione di tale giudizio sia stata successiva alla vicenda che ha portato all’adozione dei provvedimenti qui impugnati, non avendo, quindi, parte ricorrente, modo di provare altrimenti la proprietà del bene: deriva, pertanto, che nella specie, non si ravvisi quel rapporto di pregiudizialità che giustificherebbe l’accoglimento di tale istanza.

6. Le considerazioni che precedono consentono, quindi, di ritenere infondati tutti i motivi di ricorso articolati dalla parte ricorrente.

6.1. Per quanto attiene al primo motivo, infatti, in assenza della prova della proprietà delle aree interessate dall’intervento è ininfluente il fatto che la convenzione di lottizzazione sia asseritamente decaduta, tanto più che, con la sentenza del Tribunale di Frosinone è stata comunque accertata la destinazione dell’area a parcheggio pubblico mediante “dicatio ad patriam”.

6.2. In assenza dei presupposti legittimanti la presentazione della SCIA, infine, sono prive di pregio tutte le doglianze dirette a denunciare la violazione della relativa disciplina, venendo proprio a mancare uno dei presupposti legislativi affinché tale strumento potesse effettivamente operare. Come sopra già ribadito, infatti, affinché la SCIA possa produrre gli effetti giuridici tipizzati, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l'altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l'utilizzo del relativo strumento giuridico. Quando ciò non avviene, facendosi ricorso alla SCIA al di fuori del suo ambito applicativo, non può operare il relativo regime giuridico; diversamente opinando, infatti, si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall'art. 97 Cost.. Diversamente opinando si dovrebbe concludere, in maniera del tutto irragionevole, nel senso che l'amministrazione sarebbe tenuta semplicemente a prendere atto dell'esistenza di un titolo astrattamente idoneo a disporre dell'area ancorché lo stesso si riveli ictu oculi a ciò in concreto insufficiente (con inaccettabile pregiudizio ai terzi che, invece, vantino diritti sulla medesima area).

6.3. È, quindi, legittimo l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, oltre il limite temporale di legge, se la situazione rappresentata nella SCIA è il frutto di una ricostruzione non cristallina e non aderente alla realtà, che ha indotto l’amministrazione a non avvedersi immediatamente del contrasto tra la realtà fattuale e quanto dichiarato con la segnalazione.

Sebbene la pubblica Amministrazione non sia tenuta a svolgere una preliminare indagine istruttoria che si estenda fino alla ricerca d'ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi, del titolo di disponibilità allegato dal richiedente, essa ha comunque l'onere di verificare la legittimazione del soggetto, accertando se egli sia il proprietario dell'immobile oggetto dell'intervento costruttivo o se, comunque, abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l'attività edificatoria.

Del resto, sul piano normativo, l'art. 19 della l. n. 241 del 1990 in materi di SCIA non predetermina in senso restrittivo il contenuto e modalità delle verifiche cui è chiamata l'amministrazione che devono, invece, ritenersi ammissibili a largo spettro e, quindi, vanno estese anche alla reale legittimazione del soggetto che ha presentato la richiesta.

Non può del resto sfuggire che è la stessa legge generale sul procedimento a prevedere che le verifiche dell'amministrazione sulla SCIA possano (anzi debbano) essere effettuate nell'ottica della tutela dei terzi eventualmente investiti in senso negativo dall'attività che ne forma oggetto. E ciò, in particolare, prevedendo al secondo periodo del comma 6-ter dell'art. 19 della l. n. 241 del 1990 che " Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 ". Ciò tanto più avviene nel caso di specie, laddove l’area in questione, sebbene ancora formalmente intestata al Sig. AR IL, è attualmente destinata a parcheggio pubblico, sulla base di un atto di destinazione impresso dallo stesso proprietario.

6.5. In ogni caso, come condivisibilmente osservato dall’amministrazione resistente, il provvedimento impugnato è stato adottato senza violazione del diritto al contraddittorio della parte ricorrente, che ha partecipato al sopralluogo in cui si è accertato lo sconfinamento dell’intervento segnalato, in seguito al quale doverosamente ha avviato le procedure per la sospensione dei lavori prima, ordinando la demolizione delle opere poi.

7. In definitiva il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore dell’amministrazione resistente che si liquidano in euro 1.500,00 oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER MA BU, Presidente

Valerio Torano, Primo Referendario

RI AU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AU	ER MA BU

IL SEGRETARIO