Pubblicato il 15/12/2025

N. 04142/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03970/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3970 del 2025, proposto da -OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-S.p.A., -OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Stefania Pagano, Massimo Calì, Emilio Pregnolato e Martina Sofia Spreafico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.p.A., -OMISSIS- S.p.A. e -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaella Zagaria, Alessandro Botto, Federica Pomero ed Enrica Pitino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della comunicazione di esito della gara del 13 ottobre 2025 del Comune di Milano, nella parte in cui ha limitato l'accesso alla documentazione dell'aggiudicataria ATI -OMISSIS-;

- nota del Comune di Milano del 14 ottobre 2025 con cui il Comune ha differito l'accesso agli atti richiesti da -OMISSIS- con istanza del 13 ottobre 2025;

- nota del Comune di Milano del 17 ottobre 2025 con cui il Comune ha consentito solo parzialmente l'accesso alla documentazione richiesta da -OMISSIS- con la prima istanza del 13 ottobre 2025 e con la seconda istanza del 16 ottobre 2025;

e per l'accertamento ex art. 116 c.p.a.

del diritto della società -OMISSIS-S.r.l. ad ottenere l'esibizione in versione integrale della documentazione richiesta tecnica non ostesa dalla stazione appaltante,

e per la conseguente condanna

della resistente ad esibire i suddetti documenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano, di -OMISSIS- S.p.A., di -OMISSIS- S.p.A. e della -OMISSIS- S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa NA Di LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 23 ottobre 2025, -OMISSIS-s.r.l. (d’ora in poi solo -OMISSIS-) ha impugnato, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., gli atti di parziale diniego di accesso alla documentazione di gara, opposto dal Comune di Milano alle sue istanze di accesso formulate in data 13 e 17 ottobre 2025.

2. La ricorrente espone in fatto:

- di aver partecipato alla gara indetta dal Comune di Milano, con bando pubblicato il 23 dicembre 2024, per l' "appalto misto n. 38/2024 di affidamento di servizi di gestione e conduzione degli impianti tecnologici del Crematorio di Lambrate e dell'Obitorio civico di V. Ponzio comprensivo dell'esecuzione di interventi manutentori ordinari e straordinari connessi al servizio, della fornitura con posa in opera di n. 3 forni, della fornitura di combustibile e del servizio di presidio fisso continuativo per a la località di V. Ponzio, 1 ", con CIG B4FA2783E1 e importo a base di gara di € 29.533.887,90;

- di essersi collocata al secondo posto in graduatoria con il punteggio di 81,60 punti;

- che la gara è stata aggiudicata all’ATI -OMISSIS-, che ha conseguito il punteggio di 81,76 punti;

- che in data 13 ottobre 2025 il Comune di Milano ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione, rappresentando ex artt. 90 e 36, commi 1 e 2, del d. lgs. 36/2023 che la documentazione degli atti di gara era disponibile sulla piattaforma digitale;

- in data 13 ottobre 2025, non avendo potuto accedere alla documentazione di gara in quanto non trovata nella citata piattaforma, la ricorrente ha presentato istanza di accesso al Comune di Milano;

- in data 13 ottobre 2025, il Comune di Milano si è limitato a comunicare di aver informato la controinteressata ATI -OMISSIS-;

- in data 16 ottobre 2025, la ricorrente ha reiterato l’istanza di accesso chiedendo l’ostensione dei documenti presentati dall’aggiudicataria per la comprova del possesso dei requisiti prescritti dalla legge di gara;

- in data 17 ottobre 2025, il Comune di Milano ha riscontrato le istanze di accesso, fornendo però atti parzialmente oscurati.

3. Il ricorso è affidato ad un unico motivo di illegittimità, articolato in più censure, con il quale la società ricorrente si duole per Violazione degli artt. 35 e 36 del D. Lgs. 36/2023. Violazione degli artt. 22 e ss. l. n. 241/1990. Violazione art. 24 della Costituzione. Violazione dei principi di buon andamento, trasparenza ed economicità dell'agire amministrativo. Eccesso di potere. Motivazione apparente.

4. In sintesi, la società ricorrente lamenta:

a) l’omessa pubblicazione sulla piattaforma digitale di cui all'art. 25, D. Lgs. 36/2023, di tutta la documentazione dell'aggiudicatario, nonché dei verbali, degli atti e delle informazioni alla base dell'aggiudicazione;

b) l’illegittimità della condotta del Comune di Milano per violazione degli artt. 35 e 36 del D. Lgs. 36/2023;

c) la lesione del proprio diritto di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. 241/90;

ha, conclusivamente, domandato l’ostensione integrale della documentazione in parte oscurata: (i) la dichiarazione ai sensi dell'art. 95 del 12 marzo 2025 della mandante -OMISSIS- S.r.l. (doc. 1); (ii) la dichiarazione ai sensi dell'art. 94 del 13 marzo 2025 della mandante -OMISSIS- S.p.A. (doc. 2); (iii) la nota del 9 luglio 2025 della mandante -OMISSIS- S.r.l. (doc. 3) in riscontro alla richiesta di soccorso istruttorio dell'8 luglio 2025 (doc. 4); (iv) la nota del 10 luglio 2025 della mandante -OMISSIS- S.p.A. (doc. 5) in riscontro alla richiesta di soccorso istruttorio dell'8 luglio 2025; (v) la documentazione fornita dall'ATI -OMISSIS- a comprova del requisito di capacità economica e finanziaria di cui all'art. 6.2 del Disciplinare di gara (doc. 6); (vi) la documentazione prodotta dall'ATI -OMISSIS- a comprova del requisito di capacità tecnica e professionale di cui all'art. 6.3 del Disciplinare di gara, a cui il Comune non ha consentito accesso; (vii) le certificazioni UNI ISO 45001:2018, UNI EN ISO 14001, EMAS e UNI/PdR 125:2022, possedute da ciascun componente dell'ATI -OMISSIS-, oggetto dei criteri di valutazione tecnica nn. 6, 7 e 8 di cui all'art. 18.1 del Disciplinare di gara, a cui il Comune non ha consentito accesso; (viii) la documentazione dell'ATI -OMISSIS- valutata dalla Committente in sede di verifica dei requisiti morali, a cui il Comune non ha consentito accesso; (ix) la documentazione dell'ATI -OMISSIS- e valutata dalla Committente in sede di verifica dei requisiti di regolarità fiscale e contributiva, a cui il Comune non ha consentito accesso.

5. Si sono costituiti in giudizio le controinteressate -OMISSIS- S.p.a., -OMISSIS- S.p.a. e -OMISSIS- S.r.l., con atto di mero stile, e il Comune di Milano per resistere al ricorso, quest’ultima depositando documenti e memoria.

6. Con memoria depositata in giudizio il 17 novembre 2025, il Comune di Milano ha evidenziato:

a) la genericità dell’istanza di accesso, priva di motivazione e avente carattere esplorativo;

b) di aver rispettato la lettera e la ratio degli artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023, avendo reso disponibili sulla piattaforma Sintel tutti gli atti indicati nell’art. 36, ad eccezione degli allegati verbali, comunque pubblicati il 17 ottobre 2025, cioè dopo pochi giorni dall’aggiudicazione;

c) che il citato art. 36 deve essere interpretato restrittivamente, nel senso che tra gli atti ivi indicati non sarebbe ricompresa la documentazione trasmessa dagli operatori in sede di soccorso istruttorio;

d) che va tutelato il diritto alla riservatezza, con oscuramento dei dati sensibili, secondo quanto affermato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel parere n. 2978 del 26 settembre 2024 e nelle Linee guida del Garante della Privacy;

e) l’insussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 24, comma 7, della L. 241/90 e dalla giurisprudenza per l’esercizio del diritto di accesso, non avendo la società ricorrente precisato l’interesse all’ostensione della documentazione richiesta e non avendo dimostrato l’indispensabilità dell’accesso.

7. Alla camera di consiglio del 3 dicembre 2025, la causa, dopo la discussione, è passata in decisione.

8. Il ricorso è fondato e va accolto per le seguenti ragioni.

8.1. Preliminarmente, va rammentato che, per costante giurisprudenza, il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, si atteggia quale "giudizio sul rapporto", come del resto si evince dall'art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, " ordina l'esibizione dei documenti richiesti ".

8.2. L'art. 35 (intitolato “ Accesso agli atti e riservatezza ”) del d.lgs. n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici) contiene la disciplina dell'accesso ai documenti inerenti ai contratti pubblici.

8.3. Ai sensi dell'art. 35, d.lgs. n. 36 del 2023, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti assicurano in modalità digitale l'accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, mediante acquisizione diretta dei dati e delle informazioni inseriti nelle piattaforme, ai sensi degli articoli 3- bis e 22 e ss., l. 7 agosto 1990, n. 241 e degli artt. 5 e 5- bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Si tratta di una norma a portata generale, nel senso, che, in linea di principio, è ammesso l'accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, prevedendone anche l’accesso civico generalizzato.

8.4. Il comma 4, dell’art. 35 citato, prevede che il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione:

“a) possono essere esclusi in relazione alle informazioni fornite nell'ambito dell'offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali;

b) sono esclusi in relazione:

1) ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all'applicazione del codice, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici;

2) alle relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell'esecuzione e dell'organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto;

3) alle piattaforme digitali e alle infrastrutture informatiche utilizzate dalla stazione appaltante o dall'ente concedente, ove coperte da diritti di privativa intellettuale.

5. In relazione all'ipotesi di cui al comma 4, lettere a) e b), numero 3), è consentito l'accesso al concorrente, se indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara ”.

8.5. L’art. 36 (titolato “ Norme procedimentali e processuali in tema di accesso ”) del medesimo codice, nei primi due commi, prevede, a sua volta, che “ 1.L'offerta dell'operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all'articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall'ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione ai sensi dell'articolo 90.

2.Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate ”.

8.6. Il legislatore, con il citato art. 36 d. lgs. 36/2023, nel prevedere l’immediata ostensibilità degli atti di gara per i primi cinque concorrenti, ha chiaramente voluto anticipare la conoscibilità di tali documenti, al fine di consentire alle parti di valutare la correttezza dell’operato della stazione appaltante proprio al fine di evitare ricorsi c.d. “al buio” e di rendere conoscibili i profili che potrebbero condurre (o convincere a desistere) all’impugnazione in giudizio dell’aggiudicazione.

8.7. Secondo la giurisprudenza formatasi in materia “ 3.4. Sotto il profilo procedimentale, in base all'assetto voluto dal codice dei contratti vigente, va esclusa la necessità di una richiesta di accesso agli atti della procedura di gara, essendo automaticamente riconosciuto, ai sensi dell'art. 36 d.lgs. n. 36/23, a chi partecipa alla procedura di accedere in via diretta a partire dal momento della comunicazione digitale dell'aggiudicazione a "i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione" (cfr. art. 36, co. 1, citato). Depone a favore di tale conclusione quanto riportato nella relazione di accompagnamento al nuovo codice, laddove si afferma che tale previsione è finalizzata ad evitare una eventuale fase amministrativa relativa alle istanze di accesso, consentendo ai partecipanti di conoscere immediatamente la scelta fatta dall'amministrazione e orientarsi sulla opportunità o meno di procedere in sede processuale.

Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria, viene riconosciuto, dal secondo comma dello stesso articolo 36, un diritto di accesso ancora più "ampio". A tale limitato numero di concorrenti, infatti, la disposizione prevede che siano resi "reciprocamente disponibili", attraverso la stessa piattaforma, non solo gli "atti" di cui al primo comma, ma anche le loro offerte presentate (in particolare, quelle del secondo, terzo, quarto e quinto, comma).

L'art. 36, co. 3, e l'art. 90, co. 3, d.l.gs. n. 36/23 prevedono che nella comunicazione dell'aggiudicazione la stazione appaltante dia conto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento di "parti" delle offerte, in ragione della sussistenza di segreti tecnici o commerciali. Deriva che, una volta intervenuta l'aggiudicazione e la sua comunicazione digitale, i primi cinque concorrenti in graduatoria hanno diritto ad accedere "direttamente mediante piattaforma" anche alle reciproche offerte, fatto salvo il caso in cui vi siano stati degli "oscuramenti". L'oscuramento segue ad una specifica richiesta dell'offerente, corredata da una dichiarazione "motivata e comprovata" in ordine alla sussistenza di segreti tecnici e commerciali. Nel caso in cui la richiesta venga presentata, la stazione appaltante nella comunicazione dell'aggiudicazione deve puntualmente dar conto della propria decisione e della motivazione sottesa sia all'accoglimento che al rigetto della stessa (cfr. T.a.r. Toscana, sez. IV, n. 1035/2024)” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 14 gennaio 2025, n. 584).

8.8. In materia di accesso difensivo, ai sensi dell'art. 24, comma 7, della Legge n. 241/90, alla luce dei principi stabili da Consiglio di Stato, Ad. Plen.,18 marzo 2021, n. 4, per accogliere le c.d. istanze di accesso difensive (ovvero motivate dalla necessità dell'istante di articolare le proprie difese in un procedimento giurisdizionale) è necessario che: a) sussista un interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie; b) sussista un certo "collegamento" tra atti richiesti e difese da apprestare; c) la richiesta ostensiva sia adeguatamente motivata dall'istante.

8.9. La giurisprudenza amministrativa ha anche espressamente delineato il rapporto tra "accesso difensivo" e tutela della "riservatezza", distinguendo tra dati e informazioni caratterizzati da una cd. riservatezza "semplice" (ad es. dati finanziari ed economici), in ordine al quale l'interesse difensivo è ritenuto tendenzialmente prevalente, e dati e informazioni caratterizzati da una riservatezza "rafforzata" (dati "sensibili" e "supersensibili", come ad esempio i dati relativi a vicende giudiziarie, alla salute o all'orientamento sessuale), rispetto ai quali l'interesse difensivo deve di volta in volta essere bilanciato secondo criteri di necessarietà, indispensabilità e parità di rango (Consiglio di Stato, IV, n. 10277/2022).

9. Tutto ciò premesso, è evidente che la condotta del Comune di Milano non è conforme ai principi di diritto e i parametri normativi sopra riportati. Va, innanzitutto, richiamata la memoria depositata il 17 novembre 2025, con la quale Comune di Milano ha sostenuto la legittimità del suo operato, di oscurare parte della documentazione recante dati sensibili (personali e giudiziari), in quanto non aveva ritenuto sussistenti i presupposti per l’accesso difensivo di cui all’art. 24, comma 7, Legge 241/90.

10. Si tratta di una inammissibile motivazione postuma, dal momento che il Comune di Milano ha giustificato l’oscuramento parziale della documentazione ritenendo sussistenti “ ragioni di riservatezza ”, ed affermando che la “documentazione è rilasciata ai sensi degli artt. 35 e 36 del Codice dei Contratti Pubblici e della Legge n. 241/1990. L’uso è limitato all’esercizio dei diritti di difesa. Resta fermo l’obbligo di garantire la riservatezza degli interessati e di rispettare gli obblighi di riservatezza ed i divieti di divulgazione posti dal Codice in materia di protezione dei dati personali e l’onere di adottare tutte le misure per garantire la protezione dei dati stessi ” (doc. 10, pag. 4).

11. È il caso di notare che la ricorrente - seconda classificata nella procedura di gara, con uno scarto minimo di punteggio (di 0,16) rispetto all'aggiudicataria - ha espressamente dedotto che l’accesso ai documenti di gara prodotti dall'aggiudicataria è necessaria per tutelare in giudizio il proprio diritto a conseguire l'aggiudicazione della gara: la manifesta rilevanza della documentazione richiesta per la tutela giurisdizionale degli interessi di parte ricorrente rende nel caso di specie recessive le ragioni di riservatezza manifestate dalla stazione appaltante.

12. Dagli atti di causa emerge, inoltre, che il “ concorrente ha dichiarato “ la non sussistenza nell’ambito dell’offerta tecnica di informazioni che costituiscono segreti tecnici o commerciali ” (pag.6 del Verbale n. 1 di gara) sicché non sussistono nemmeno i motivi di cui all’art. 35, comma 4, del d. lgs. 36/2023 che sarebbero stati idonei a paralizzare il diritto di accesso agli atti richiesti.

13. In definitiva, l'omessa integrale ostensione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti di ordine generale e speciale cui agli artt. 94, 95 e 100 del d. lgs. 36/2023, nonché le certificazioni di qualità richieste dal disciplinare di gara è illegittima.

14. Per quanto esposto il ricorso deve essere accolto.

15. Ne consegue l'accertamento dell'illegittimità dei dinieghi parziali di accesso agli atti nonché del diritto di parte ricorrente ad accedere alla documentazione, cui segue la condanna del Comune di Milano ad esibire integralmente e consentire alla ricorrente l'estrazione di copia degli atti indicati nel par. 4.

16. Le spese di lite, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, condanna il Comune di Milano a consentire alla società ricorrente l'accesso, entro il termine di dieci giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione se anteriore, della documentazione indicata sub. par. 4 della parte motiva del presente provvedimento.

Condanna il Comune di Milano alla refusione delle spese di lite a favore della società ricorrente, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge. Compensate con le altre parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la controinteressata.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ON VI, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

NA Di LO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA Di LO	ON VI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.