N. 00602/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 02/12/2025
N. 02233 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00602/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 602 del 2025, proposto da
Cooperativa Sociale LU Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B1CCEB91F2, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Salmaso e TO Salmaso, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Padova, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Voci e Patrizia Carbone, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
Comune di Brugine, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti N. 00602/2025 REG.RIC.
GD ED Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Miniero e Floriana Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- della Determinazione n. 270 del 12.3.2025 del Dirigente Ufficio Gare e Contratti e
Stazione Unica Appaltante della Provincia di Padova di aggiudicazione in favore della
GD ED, a seguito di sentenza del TAR per il Veneto n. 2871/2024, della procedura aperta telematica ex art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, riservata ai sensi dell'art. 61 d.lgs. n.
36/2023 alle cooperative sociali di tipo B, per l'affidamento in concessione triennale del servizio di gestione dell'asilo nido comunale del Comune di Brugine, con opzione di rinnovo per ulteriori 3 anni e proroga tecnica - CIG B1CCEB91F2;
- della nota della Provincia di Padova del 12.3.2025 recante comunicazione ex art. 90 comma 1 lett. c) del d.lgs. n. 36/2023 dell'esito della procedura;
- degli atti relativi alla riedizione della verifica di congruità dell'offerta della GD
ED e di richiesta di nuove giustificazioni e chiarimenti a GD ED;
- della nota del RUP prot. n. 8512 del 10.12.2024 di richiesta alla Provincia di Padova di riattivazione del procedimento di verifica di congruità ed indicazione del relativo contenuto;
- della nota della Provincia di Padova prot. 85315 del 10.12.2024 di riattivazione del procedimento di verifica di congruità sull'offerta della GD ED, con richiesta di trasmissione di nuove giustificazioni e nuovo PEF;
- della nota del RUP prot. 2583 del 15.1.2025 di richiesta alla Provincia di Padova di trasmettere alla GD ED ulteriore richiesta di chiarimenti ed indicazione del relativo contenuto;
- della nota della Provincia di Padova prot. 3019 del 16.1.2025 di richiesta a GD ED N. 00602/2025 REG.RIC.
di ulteriori chiarimenti sulle giustificazioni fornite;
- della relazione prot. 8643 del 6.2.2025 del RUP di attestazione di congruità dell'offerta della GD ED e proposta di aggiudicazione;
- del verbale di gara n. 7 recante l'esito della riedizione del procedimento di verifica di congruità;
- di ogni atto connesso e/o presupposto all'aggiudicazione impugnata, ed in particolare, se e in quanto lesivi, anche in via autonoma:
- di tutti gli atti e i verbali di gara, n. 1 prot. 43649 del 18.6.2024, n. 2 prot. 45717 del
26.6.2024, n. 3 prot. 50051 del 12.7.2024, n. 4 prot. 53830 del 30.7.2024, n. 5 prot.
54059 del 31.7.24, n. 6 prot. 56660 del 12.8.2024;
- del disciplinare di gara e dei relativi allegati – allegato A) capitolato speciale; allegato
B) progetto di servizio ed allegato C) quadro economico;
- del disciplinare di gara e dell'allegato C) quadro economico, nelle parti in cui contengono la stima dei costi e dei ricavi relativi al servizio, e nelle parti in cui individuano il costo della manodopera senza considerare il rinnovo del CCNL per le cooperative sociali per l'anno 2024 e successivi;
- del disciplinare di gara – art. 18.3, nella parte in cui individua la formula per l'attribuzione dei punteggi per l'offerta economica;
- della determinazione del Settore Servizi alla persona del Comune di Brugine n. 52 dell'1.7.2024 di nomina dei membri della commissione di valutazione delle offerte;
- della determina a contrarre del Comune di Brugine n. 40 del 16.4.2024;
- delle delibere di G.C. n. 35/2024 e n. 49/2024 del Comune di Brugine di approvazione e successiva riapprovazione del progetto di servizio, indirizzi e disposizioni conseguenti;
- della determina del Comune di Brugine n. 44 del 14.5.2024 di rettifica della determina a contrarre;
e per la dichiarazione di inefficacia del contratto di concessione relativo al servizio N. 00602/2025 REG.RIC.
oggetto di gara, ove medio tempore stipulato, con specifica offerta di subentro nello stesso, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 122 e 124 del d.lgs. n. 104/2010; per la condanna della P.A. ad aggiudicare la concessione di servizio oggetto di gara alla ricorrente, e in subordine a disporre la riedizione della verifica di congruità, e in ulteriore subordine a disporre la rinnovazione della procedura di gara.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Padova e di GD ED
Cooperativa Sociale;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2025 il dott. TO AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe, la Cooperativa Sociale LU (d'ora innanzi, solo LU) ha impugnato la determinazione n. 270 del 12 marzo 2025 con cui la Provincia di Padova, in qualità di Stazione Unica Appaltante, ha aggiudicato in favore di GD ED
Cooperativa Sociale (nel prosieguo, solo GD ED) la procedura aperta telematica ex art. 71 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, riservata ai sensi dell'art. 61 dello stesso d.lgs.
n. 36/2023 alle cooperative sociali di tipo B, per l'affidamento in concessione triennale del servizio di gestione dell'asilo nido “Isola che non c'è” del Comune di Brugine, con opzione di rinnovo per ulteriori tre anni e proroga tecnica.
Giova rammentare che il Responsabile del Settore “Servizi alla persona” del Comune di Brugine, con determinazione a contrarre n. 44 del 14 maggio 2024, ha incaricato la
Centrale Unica di Committenza - Stazione Unica Appaltante della Provincia di Padova ad espletare la suddetta procedura selettiva, con importo a base di gara pari a € N. 00602/2025 REG.RIC.
625.969,20, di cui € 463.890,21 quali costi stimati della manodopera (€ 154.630,07 annui).
Il bando di gara è stato pubblicato il 23 maggio 2024, con la previsione che la concessione dovesse aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economica più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ex art. 108 del d.lgs. n.
36/2023.
Entro la scadenza del 17 giugno 2024 hanno presentato domanda di partecipazione due operatori economici: ossia LU, gestore uscente del servizio, e GD ED.
All'esito della valutazione delle offerte, la Commissione giudicatrice ha assegnato a
GD ED un punteggio totale pari a 84,1 (nello specifico, 54,1 per l'offerta tecnica e
30 per l'offerta economica) e a LU un punteggio totale pari a 76,6 (nello specifico, 70 per l'offerta tecnica e 6,6 per l'offerta economica).
In seguito, il RUP ha disposto di sottoporre l'offerta economica del concorrente primo classificato a verifica di congruità, ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.
Con nota prot. n. 55733 del 7 agosto 2024, GD ED ha quindi trasmesso al RUP la relazione giustificativa dell'offerta. Indi il RUP, con nota prot. 56034 dell'8 agosto
2024, ha dichiarato “la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità” dell'offerta presentata da quest'ultima società, non reputando necessario acquisire ulteriori chiarimenti o precisazioni, con conseguente proposta di aggiudicazione della concessione oggetto di gara a GD ED.
Successivamente, con determinazione n. 916 del 28 agosto 2024 del Dirigente dell'Ufficio Gare, Contratti e Stazione Unica Appaltante della Provincia di Padova è stata aggiudicata la concessione del servizio in questione a GD ED.
2. Indi LU ha impugnato dinanzi a questa Sezione il suddetto provvedimento di aggiudicazione, con ricorso iscritto al R.G. n. 1134/2024, lamentando, inter alia, il difetto di istruttoria e di motivazione della dichiarazione del RUP di congruità dell'offerta di GD ED sotto il profilo del costo della manodopera, indicato N. 00602/2025 REG.RIC.
dall'aggiudicataria in misura conforme alla stima presente nella lex specialis (ossia €
463.890,21, come previsto dagli artt. 3 e 17 del disciplinare di gara e dall'allegato C
“Quadro economico e PEF” del medesimo disciplinare). Nella prospettazione di LU, il costo del personale indicato nel PEF di gara, poi recepito da GD ED, sarebbe stato quantificato senza considerare il rinnovo del CCNL applicabile al personale in servizio nelle cooperative sociali avvenuto il 26 gennaio 2024 (con nuove tabelle ministeriali approvate con decreto dirigenziale n. 30 del 14 giugno 2024). A fronte di ciò, GD ED non avrebbe fornito adeguate giustificazioni per supportare un importo della spesa del personale inferiore agli aumenti retributivi stabiliti con il CCNL rinnovato, nonostante avesse dichiarato di applicare quest'ultimo contratto collettivo e di mantenere il personale attualmente in servizio.
Con sentenza n. 2871 del 3 dicembre 2024, questa Sezione ha accolto il ricorso di LU, ritenendo fondata la censura concernente il difetto di istruttoria della verifica di sostenibilità economica dell'offerta selezionata.
In detta pronuncia è stato evidenziato che “i chiarimenti forniti in sede di verifica di anomalia dell'offerta da GD ED – che si limitano, per un verso, a dichiarare la congruità del costo del personale per come stimato nel capitolato e, per un altro verso,
a confermare l'applicazione dell'ultimo rinnovo del CCNL di riferimento – non forniscono una «giustificazione puntuale e rigorosa» dello scostamento del costo del personale rispetto ai valori tabellari previsti dal decreto dirigenziale n. 30 del 14 giugno 2024 e, in definitiva, del rispetto dei «trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (art. 110, comma 4, lett. a, del nuovo codice appalti). Del resto, un calcolo attendibile sul costo del lavoro non poteva prescindere dal rinnovo del CCNL del personale delle cooperative di settore avvenuto il 26 gennaio 2024, poi recepito dalle tabelle ministeriali emanate prima del termine di presentazione delle offerte. Trattasi di una voce di costo già vigente al momento della verifica di anomalia, che avrebbe necessitato di una valutazione puntuale da N. 00602/2025 REG.RIC.
parte dell'aggiudicataria, al fine di dimostrare la congruità della propria offerta in considerazione della specifica organizzazione aziendale”.
Per l'effetto, sono stati annullati l'atto prot. n. 56034 dell'8 agosto 2024, con cui il
RUP ha attestato la congruità dell'offerta selezionata, nonché la determinazione n. 916 del 28 agosto 2024 della Stazione Unica Appaltante di aggiudicazione della concessione a GD ED, disponendo la riedizione del subprocedimento di verifica di congruità dell'offerta economica presentata in gara da GD ED.
3. In esecuzione della suddetta pronuncia, la Stazione Unica Appaltante, con determinazione n. 1363 del 4 dicembre 2024, ha riattivato il subprocedimento di verifica di congruità dell'offerta, consentendo a GD ED di presentare nuove giustificazioni, nonché, a fronte di una successiva richiesta di integrazioni, di chiarire ulteriormente il costo della manodopera prospettato.
All'esito, il RUP, con dichiarazione del 6 febbraio 2025, ha nuovamente attestato la congruità, serietà e sostenibilità dell'offerta economica di GD ED, evidenziando che la cooperativa “ha fatto riferimento ai costi del lavoro previsti dal contratto nazionale di lavoro della manodopera alla data 26/1/2024 in linea con il nuovo contratto di lavoro applicato alle Cooperative Sociali, come riportato e verificato anche dalla Confcooperative BL-TV, che tiene conto fra l'altro dei vari aumenti per le varie tipologie lavorative. Dai resoconti tabellari inviati si può riscontrare la sostenibilità del servizio”.
Di conseguenza, la Stazione Unica Appaltante, con la determinazione n. 270 del 12 marzo 2025, ha riaggiudicato la concessione a GD ED.
4. Con il presente ricorso, LU intende ora contestare tale determinazione e gli atti connessi e presupposti in epigrafe indicati, attraverso le tre seguenti censure proposte in via principale:
I) violazione e falsa applicazione degli artt. 54, 110, 128, 177 e 178 del d.lgs. n.
36/2023, violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, di parità di N. 00602/2025 REG.RIC.
trattamento, di imparzialità, di fiducia in sede di verifica dell'anomalia, eccesso di potere per manifesta illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione della valutazione di congruità, perché la Stazione Unica Appaltante non avrebbe escluso GD ED dalla gara a fronte di plurime modifiche, in sede di giustificazioni, di elementi essenziali dell'offerta tecnica, concretizzatesi nella diminuzione del monte ore del servizio, nel sostanziale annullamento della figura del coordinatore e nella diversa organizzazione del servizio pasti;
II) violazione e falsa applicazione degli artt. 54 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, perché la
Stazione Unica Appaltante non avrebbe escluso GD ED nonostante l'indicazione in offerta di costi del personale inferiori ai minimi retributivi, da parametrare in base al rinnovo del CCNL 2024 per le cooperative sociali;
III) violazione e falsa applicazione degli artt. 54, 110, 128, 177 e 178 del d.lgs. n.
36/2023 per erronea e insufficiente valutazione della congruità dell'offerta selezionata, economicamente non sostenibile per errata sovrastima dei ricavi
(soprattutto rispetto alle rette di frequenza) e sottostima dei costi di gestione del servizio, in specie rispetto ai costi per la manodopera (solo per i quali vi sarebbe una differenza negativa di € 70.418,53 su base triennale), nonché ai costi per la formazione del personale, per il canone da versare al Comune per la disponibilità dell'immobile, per l'istituzione di una sede strutturata entro 35 km dall'asilo nido, per la dotazione di attrezzature, per la manutenzione ordinaria e per le utenze.
4.1. In subordine, ai fini dell'annullamento del subprocedimento di verifica di congruità e della sua ulteriore rinnovazione, LU ha proposto le seguenti doglianze:
IV) violazione dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, violazione della sentenza del T.A.R.
Veneto n. 2871/2024, eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e illogicità della motivazione, violazione dei principi in tema di verifica dell'anomalia dell'offerta e di conservazione degli atti di gara, violazione del principio di par condicio tra gli offerenti, perché il RUP avrebbe consentito a GD ED, in sede N. 00602/2025 REG.RIC.
di riattivazione del subprocedimento di verifica di congruità, di presentare ulteriori giustificazioni, anziché rinnovare la valutazione delle sole giustificazioni già presentate in gara;
V) violazione dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 e degli artt. 5, 6 e 7 dell'Allegato I.2
“Attività del RUP” al d.lgs. n. 36/2023, perché il RUP non sarebbe in possesso di competenze idonee alla verifica della congruità dell'offerta di GD ED, tenuto conto della tipologia di affidamento (una concessione) e della natura del servizio (la gestione di un asilo nido).
4.2. In via di ulteriore subordine, ai fini dell'annullamento della procedura di gara e della sua rinnovazione, LU ha avanzato le seguenti ulteriori censure:
VI) violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41 e 119 del d.lgs. n. 36/2023, violazione dell'art. 97 Cost. e del principio di buona amministrazione, violazione del principio di parità di trattamento e di massima concorrenza, violazione dei principi in tema di tutela dei lavoratori nei contratti pubblici, eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti, perché il disciplinare di gara e il progetto di
PEF conterrebbero l'erronea indicazione sia del costo della manodopera, di molto inferiore rispetto ai valori retributivi desumibili dalle tabelle approvate con il decreto dirigenziale n. 30 del 14 giugno 2024, sia dei ricavi del servizio;
VII) violazione dell'art. 71, comma 3, e dell'art. 184 del d.lgs. n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà, violazione dei principi di trasparenza e massima partecipazione, violazione del principio del risultato, perché la riduzione dei termini per la presentazione delle offerte sarebbe stata disposta in assenza dei presupposti di legge e comunque senza concrete ragioni di urgenza;
VIII) violazione dell'art. 185 del d.lgs. n. 36/2023, violazione del principio di buona amministrazione e del principio di efficienza, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, perché i componenti della Commissione giudicatrice sarebbero privi N. 00602/2025 REG.RIC.
della qualificazione e della competenza necessarie rispetto alla tipologia di affidamento (una concessione) e alla natura del servizio (la gestione di un asilo nido);
IX) violazione e falsa applicazione dell'art. 108 del d.lgs. n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia gravi e manifeste, a fronte dell'erroneità e dell'irragionevolezza della formula matematica indicata nella lex specialis per la valutazione e l'attribuzione del punteggio riferito alla componente economica dell'offerta, la quale condurrebbe a risultati irragionevoli, con un effetto distorsivo della concorrenza (conferendo un eccessivo peso al ribasso economico e svilendo così la rilevanza della componente tecnica).
5. Si è costituita in giudizio la Provincia di Padova, resistendo nel merito alle censure proposte e chiedendo il rigetto del ricorso.
5.1. Si è altresì costituita in giudizio la controinteressata GD ED, contestando la fondatezza dei motivi di ricorso e concludendo per il rigetto del gravame.
6. Alla camera di consiglio del 7 maggio 2025, la ricorrente ha rinunciato all'istanza cautelare in vista della sollecita fissazione dell'udienza di discussione del merito.
7. Successivamente, la ricorrente ha depositato ulteriori documenti, tra cui una consulenza tecnica di parte sul costo del personale prospettato in gara dalla controinteressata.
La stessa LU e le altre parti costituite hanno inoltre depositato memorie e repliche al fine di insistere per l'accoglimento delle rispettive conclusioni.
8. All'udienza pubblica del 2 luglio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
9. È infondato il primo motivo di ricorso, con cui viene censurata la manifesta rimodulazione da parte di GD ED della propria offerta tecnica in sede di riedizione del subprocedimento di verifica di anomalia.
Come già precisato, a seguito dell'annullamento in sede giurisdizionale dell'aggiudicazione (ad opera della sentenza di questa Sezione n. 2871 del 2024), la procedura di gara è ripresa dal subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta N. 00602/2025 REG.RIC.
di GD ED: tanto era imposto dalla pronuncia (“va disposta la riattivazione del subprocedimento di verifica di congruità dell'offerta economica presentata da GD
ED”), la quale si è posta nel solco del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui una volta regredita la procedura alla fase di verifica dell'anomalia, questa deve essere ripetuta nella sua integralità, fermi i vincoli espressamente posti dal giudicato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n. 9854; id., 14 aprile 2020, n.
2383; 12 agosto 2019, n. 5674).
Nell'ambito del contraddittorio così nuovamente instaurato con l'aggiudicataria, è consentito a quest'ultima la presentazione di ulteriori giustificazioni e compensazioni tra sottostime e sovrastime, in modo da consentire alla stazione appaltante la valutazione di affidabilità complessiva dell'offerta al momento della rinnovata aggiudicazione. Ciò a condizione che: l'entità dell'offerta economica resti immutata rispetto a quanto dichiarato in gara; le singole voci di costo siano modificate solo per sopravvenienze di fatto o normative o per originari e comprovati errori di calcolo; non siano rimodulate le voci di costo senza alcuna motivazione e al solo scopo di superare, con invarianza del prezzo complessivo offerto, le contestazioni sollevate dalla stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, n. 2383/2020, cit.).
Nella vicenda in esame, non risulta che GD ED abbia, in sede di giustificazioni, modificato macroscopicamente “in diminuzione” la propria offerta tecnica al solo fine di dare copertura al ribasso proposto.
9.1. Quanto al monte ore del servizio, l'art. 3 del disciplinare specifica che il personale attualmente impiegato nell'asilo nido consta di un coordinatore (30 ore settimanali), quattro educatori di livello D2 (ciascuno con un diverso monte ore settimanale: rispettivamente, 37,5 - 34 - 35,5 - 36,5 ore, per un totale di 143,5 ore), due ausiliari/addetti alle pulizie (con monte ore settimanale pari a 30 e 10 ore, per un totale di 40 ore) e un assistente amministrativo (5 ore settimanali). N. 00602/2025 REG.RIC.
L'offerta tecnica di GD ED ha previsto, rispetto al coordinatore interno, che “sono dedicate 10 ore settimanali back-office”, mentre, rispetto al personale educativo, che
“sono mantenuti invariati il monte ore e l'organizzazione oraria attualmente prevista dal servizio salvo accogliere le esigenze del servizio in base alla distribuzione oraria dei bambini nelle diverse fasce di frequenza. In ogni caso la proposta è migliorativa
e volta ad un aumento orario”.
Sulla scorta delle giustificazioni presentate dall'aggiudicataria il 24 dicembre 2024, risulta che la stessa cooperativa abbia proposto di impiegare: cinque educatori (e non più quattro come nella gestione di LU per l'anno scolastico 2023/2024, presa a parametro dalla lex specialis), tre di livello D2 e due di livello D1, per complessive
138 ore settimanali; un supervisore attivo con il ruolo di coordinamento, per 2 ore settimanali; due ausiliari per complessive 37 ore settimanali.
Proprio rispetto a questo profilo di costo, la Stazione Unica Appaltante, sulla base delle indicazioni del RUP, ha chiesto a GD ED di fornire chiarimenti sulle giustificazioni fornite “in merito alle tipologie e orari del personale”, rilevando che
“l'elencazione prodotta discosta da quella presente nella procedura di gara sia in termini di qualifiche/livelli, sia in termini di quantificazione oraria”.
Con chiarimenti del 24 gennaio 2025, l'aggiudicataria ha premesso che rientra nella propria organizzazione aziendale la facoltà di “introdurre modifiche organizzative per ottimizzare le risorse e i processi, migliorando i costi effettivi della manodopera e garantendo una distribuzione più efficiente delle ore lavorative”. Ha inoltre precisato
– onde dimostrare la sostenibilità del costo della manodopera – che parte del personale attualmente in servizio nel nido di Brugine sia inquadrato in un livello retributivo più basso di quello indicato nel disciplinare di gara. In particolare, tre su cinque educatrici
(di cui una in maternità) appartengono al livello D1, come riscontrabile nelle buste paga dei mesi di luglio e agosto 2024, non essendo quindi tutti inquadrate nel livello
D2, come invece rappresentato nella lex specialis. N. 00602/2025 REG.RIC.
In ogni caso, a prescindere dal numero e dal livello retributivo degli educatori, il monte ore di lavoro indicato nell'offerta tecnica (pari a 143,5 ore settimanali, calibrato sull'organizzazione del servizio apprestata dal gestore uscente, ripresa dal disciplinare) è inferiore in misura contenuta rispetto a quello esposto nelle giustificazioni (pari a 138 ore settimanali): uno scostamento che, proprio perché quantitativamente limitato, non rappresenta una modifica sostanziale dell'offerta, né tantomeno è idoneo a generare ripercussioni sul regolare svolgimento del servizio, trovando spiegazione in una diversa distribuzione oraria del personale nelle diverse fasce di frequenza del nido.
Parimenti lieve è anche lo scostamento del monte ore del personale ausiliario, indicato in 40 ore nell'offerta tecnica e in 37 ore nelle giustificazioni: una diminuzione riconducibile alla diversa organizzazione aziendale che non impatta sulla regolare gestione del servizio.
Donde risulta sostenibile – per lo meno dal punto della corretta esecuzione del servizio
– il progetto di assorbimento del personale presentato da GD ED il 16 giugno 2024, laddove è previsto che “la capacità organizzativa aziendale rende possibile il progetto
e la possibilità di assorbimento del personale attualmente impiegato nell'appalto ad eccezione della figura amministrativa poiché GD ED ha una amministrazione centralizzata con risorse già formate ed integrate”.
9.2. Né è rinvenibile il denunciato azzeramento della figura del coordinatore del servizio, nonostante le ore settimanali indicate per tale funzione in sede di giustificazioni siano soltanto due, a fronte delle trenta ore caratterizzanti la gestione del concessionario uscente. Tale riduzione trova spiegazione nel sistema centralizzato di coordinamento attuato da GD ED, strutturato per servire gli undici asilo nido gestiti dalla cooperativa, che permette di attuare sensibili economie di scala. Pertanto, se nel PEF di gara (che ricalca la specifica organizzazione del servizio attuata nell'anno scolastico 2023/2024) la funzione del coordinatore dovrebbe svolgersi in N. 00602/2025 REG.RIC.
trenta ore mensili, è verosimile ritenere che l'accentramento di questa funzione permetta di ridurre di molto le ore in cui il supervisore debba essere presente presso la struttura, rimanendo lo stesso comunque disponibile a chiamata e quindi sempre reperibile per le rimanenti ore indicate nell'offerta tecnica. Proprio questa continua reperibilità porta ad escludere che la funzione coordinativa sia stata del tutto estromessa dalla ricostruzione dei costi del servizio presentata in sede di giustificazioni.
Più nel dettaglio, nell'organizzazione aziendale di GD ED, per come descritta nell'offerta tecnica (pag. 6), il “supervisore attivo”, impegnato per due ore settimanali presso la struttura, svolge il compito di supervisione pedagogica in modalità accentrata, quindi prevalentemente da remoto, garantendo comunque una continua disponibilità a distanza, con un costo ripartito tra le varie strutture gestite dalla cooperativa. Mentre il “coordinatore responsabile interno o referente” rappresenta una funzione da attribuire a un dipendente presente in modo fisso nel nido, ossia uno dei cinque educatori previsti per lo svolgimento del servizio messo a gara, il quale quindi è destinato a svolgere, oltre che il primario compito educativo, anche la funzione di supportare gli altri educatori e di monitorare il team. Ciò in conformità all'art. 13 del capitolato, secondo cui quest'ultima figura deve essere individuata “tra gli educatori del nido”.
9.3. Così come non è rinvenibile alcuna difformità essenziale tra giustificazioni e offerta tecnica rispetto alla distanza del centro di cottura pasti dall'asilo nido. Nella prospettiva attorea, l'aggiudicataria non potrebbe “beneficiare di un sistema centralizzato di acquisto per le utenze e i servizi” in relazione al servizio di refezione, posto che nella propria offerta tecnica la stessa si è impegnata ad utilizzare la mensa della scuola dell'infanzia parrocchiale di Brugine, ubicata nelle immediate adiacenze dell'asilo nido. N. 00602/2025 REG.RIC.
Tuttavia il fatto che GD ED disponga di un centro di cottura a km 0 non comporta che non si realizzino economie di scale nell'acquisto dei prodotti alimentari per tutti gli utenti delle undici strutture gestite dalla cooperativa. L'utilizzo della mensa dell'adiacente scuola dell'infanzia parrocchiale per la preparazione dei pasti non implica, infatti, l'acquisizione autonoma delle materie prime destinate al servizio in esame: è anzi ragionevole ritenere che gli acquisti, a prescindere dal luogo di cottura, rimangano centralizzati, con conseguente risparmio di spesa. Inoltre, nel costo per i pasti è ricompreso anche quello per i cibi già confezionati, destinati soprattutto alle merende degli infanti, che non necessitano di alcuna cottura e che possono ben essere acquisiti con modalità accentrate.
10. È invece fondato il secondo motivo di ricorso, con cui LU contesta la mancata esclusione dalla gara di GD ED per aver indicato nella propria offerta un costo del personale che, seppur sovrapponibile a quanto stimato dalla stazione appaltante, risulterebbe non congruo per l'esecuzione del servizio, in quanto inferiore ai minimi salariali retributivi previsti dal nuovo CCNL applicabile al personale in servizio nelle cooperative sottoscritto il 26 gennaio 2024, recepiti nelle tabelle di cui al decreto dirigenziale n. 30 del 14 giugno 2024.
Al riguardo, l'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, da un lato, prevede che i “costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso”; dall'altro lato, consente comunque all'operatore economico “di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
È noto al Collegio il costante orientamento giurisprudenziale – già recepito nella citata pronuncia n. 2871 del 3 dicembre 2024 resa inter partes, a cui qui si dà continuità – per cui “i costi medi della manodopera, indicati nelle tabelle ministeriali, non assumono valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare N. 00602/2025 REG.RIC.
organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti
(e di eventuali costi inferiori) in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2024, n. 3407).
Con la conseguenza che “è consentito all'impresa concorrente indicare nella sua offerta un costo della manodopera inferiore a quello individuato nelle tabelle ministeriali, rappresentative di una media articolata dei costi del lavoro a livello territoriale, fermo restando il rispetto dei minimi salariali retributivi (costituenti variabili esogene alla struttura aziendale, inglobati nei costi medi indicati nelle tabelle e dovuti al lavoratore nell'entità fissata dai contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative), senza che per questo la sua offerta sia di per sé considerata anomala (ben potendo l'impresa giustificare nell'eventuale richiesta di spiegazioni da parte della Stazione appaltante le ragioni di tali scostamenti)” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 febbraio 2019, n. 1099).
Ne deriva che la sostenibilità del costo del personale indicato dal concorrente va vagliata dalla stazione appaltante in sede di verifica di anomalia dell'offerta, laddove l'operatore economico è tenuto a dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo tabellare deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, fermo restando il rispetto dei “trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge” (art. 110, comma 4, lett. a) e degli “oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente” (art. 110, comma 4, lett. b).
In sostanza, dalle tabelle ministeriali è possibile discostarsi – il che può essere fatto sia dalla stazione appaltante, nella predisposizione dei documenti di gara, sia dal concorrente, nella formulazione dell'offerta economica –, in quanto la previsione di inderogabilità prevista dal citato art. 110, comma 4, lett. a), riguarda il trattamento normativo e retributivo dei lavoratori in base ai minimi previsti dalla contrattazione collettiva e non anche la spesa globale sostenuta dall'impresa per il personale nell'espletamento della commessa posta in gara. È tuttavia evidente che “lo N. 00602/2025 REG.RIC.
scostamento dai valori tabellari, specie se consistente […] richiede […] una giustificazione puntuale e rigorosa” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n.
9854).
10.1. Nel caso in esame, le giustificazioni sul costo del personale rese da GD ED sono inficiate da manifesta genericità e irragionevolezza: esse, quindi, non permettono di superare l'indice di anomalia dell'offerta rappresentato dal mancato rispetto delle tabelle ministeriali.
A tal proposito, è doveroso precisare che, nell'equilibrio complessivo del rapporto concessorio ora sub iudice, il costo del personale ha una forte incidenza: l'art. 3 del disciplinare precisa, infatti, che l'importo a base di gara soggetto a ribasso è pari a €
625.969,30, di cui ben € 463.890,21 per il costo stimato della manodopera. Trattasi quindi di una singola voce di costo che può da sola supportare la valutazione di anomalia dell'offerta (di regola implicante un giudizio globale dell'offerta e non una verifica sulla mera congruità di unitarie voci di prezzo), dato che la sua importanza rende – nel caso si riveli macroscopicamente illogica o inesatta – l'intera operazione economica implausibile e inaccettabile dall'Amministrazione, perché insidiata da una carente affidabilità (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 22 novembre 2022, n. 1785; id., Sez. V,
26 ottobre 2022, n. 9139; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 8 novembre 2024, n.
6012).
Ebbene, già Confcooperative Veneto – con nota prot. n. 7714 del 7 giugno 2024, inoltrata al Comune di Brugine e agli enti preposti alla tutela del lavoro in pendenza del termine per la presentazione delle offerte – aveva evidenziato che “le condizioni economiche definite nella procedura non consentono di rispettare il costo del lavoro previsto dalla contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa da applicarsi ai lavoratori delle cooperative sociali. Quanto sopra, pertanto, implica il mancato rispetto di quanto previsto in materia dal codice di appalti (d.lgs. 36 del
2023) in ordine al rispetto dei principi che richiedono la massima ottemperanza del N. 00602/2025 REG.RIC.
costo del lavoro minimo definito dalla contrattazione maggiormente rappresentativa”.
In specie, l'ente sindacale aveva calcolato “il costo del lavoro che dovrà essere obbligatoriamente sostenuto” per l'esecuzione del servizio, evidenziando che da ottobre 2024 “il costo annuo del lavoro sarà di € 211.983,59” e da gennaio 2025 “il costo annuo del lavoro sarà di € 220.561,94”, a fronte dell'importo di € 155.632,07 annui indicato nell'art. 3 del disciplinare, a cui la controinteressata si è conformata in sede di offerta. Trattasi dell'effetto degli aumenti retributivi per circa il 15% su base triennale disposti dal rinnovo del CCNL del 2024.
Il mancato rispetto dei valori tabellari da parte dell'aggiudicataria non sarebbe comunque una causa automatica di esclusione dalla gara, poiché, come visto,
l'impresa può dimostrare, in sede di verifica di anomalia dell'offerta, di essersi dotata di una particolare organizzazione aziendale idonea a sostenere gli scostamenti.
Sennonché GD ED non solo si è discostata dai valori tabellari senza alcuna esauriente spiegazione di come la propria struttura imprenditoriale possa assorbire la differenza, limitandosi a precisare il numero di asili nido gestiti e il suo fatturato complessivo, ma soprattutto – il che è determinante per ritenere fondata la censura in discussione – ha disatteso i minimi salariali retributivi, che prescindono dalla specifica struttura aziendale e sono dovuti ai lavoratori nell'entità fissata in sede di contrattazione collettiva.
A tal fine, è dirimente quanto emerge dalla consulenza tecnica di parte depositata in giudizio l'11 giugno 2025 dalla ricorrente – redatta dal dott. Dario Ceccato, consulente del lavoro, nonché CTU iscritto al n. 2549 dell'albo presso il Tribunale di Padova –, rispetto alla quale né la Stazione Unica Appaltante né la controinteressata hanno articolato difese. Consulenza che, a prescindere dal non esercitato onere di specifica contestazione spettante alle altre parti costituite, il Collegio ritiene priva di criticità quanto al metodo di calcolo e ai risultati raggiunti. N. 00602/2025 REG.RIC.
L'analisi parte dal presupposto inequivocabile che il CCNL applicabile alle cooperative sociali, rinnovato il 26 gennaio 2024, ha disposto degli aumenti retributivi di minimi contrattuali, oltre ad aver introdotto, a decorrere da gennaio 2025, la quattordicesima mensilità (per un valore pari alla metà della tredicesima). Sicché, prendendo a riferimento il costo della manodopera indicato in gara da GD ED, risulta che lo stesso sia sottostimato di almeno € 6.925,70 nell'ipotesi migliore
(triennio settembre 2024 - agosto 2027, ossia il periodo temporale iniziale di svolgimento del servizio), tenuto conto della “mera valorizzazione minima (al netto di diverse variabili che ne determinerebbero facilmente un aumento consistente [tra cui, a titolo di esempio, tasso di assenze, malattie, maternità, festività da calendario])”.
In altre ipotesi, la sottostima è addirittura maggiore: pari a € 22.912,58 nel triennio febbraio 2025 - gennaio 2028 (concomitante con la riedizione della verifica di anomalia) e a € 11.422,97 nel triennio agosto 2025 - luglio 2028 (periodo di verosimile svolgimento del servizio, in considerazione della proroga disposta in attesa dell'esito del presente giudizio).
Dunque in tutte e tre le ipotesi esaminate – suffragate da analitici e dettagliati prospetti di calcolo, tali da rendere intelleggibile e verificabile l'iter logico seguito dal consulente di parte – il costo del personale indicato da GD ED non rispetta i minimi retributivi così come innalzati a seguito del rinnovo del CCNL.
Ne deriva che l'aggiudicataria risulta aver disatteso i “trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge”, rispetto ai quali, in base all'art. 110, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, “non sono ammesse giustificazioni”. La cooperativa controinteressata avrebbe quindi dovuto essere esclusa dalla gara.
11. La fondatezza del secondo motivo di ricorso consente di prescindere dallo scrutinio della terza censura avanzata dalla ricorrente in via principale, riguardante l'insostenibilità e l'incongruità dell'offerta dell'aggiudicataria in primis per la N. 00602/2025 REG.RIC.
sottostima del costo del personale, con conseguente erroneità della valutazione di congruità svolta dal RUP. Insostenibilità che, per quanto sopra illustrato, è di per sé evincibile dal mancato rispetto dei minimi retributivi.
Restano parimenti assorbite, in conformità al principio dispositivo, le restanti censure proposte dalla ricorrente in via subordinata.
12. In definitiva, il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, va annullata l'aggiudicazione disposta a favore della controinteressata impugnata con il presente gravame, nonché gli atti presupposti relativi alla valutazione di congruità dell'offerta parimenti impugnati, con conseguente obbligo della Stazione Unica Appaltante di procedere all'aggiudicazione della concessione in favore della ricorrente, fatti salvi i poteri che residuano in capo alla stessa circa la verifica dei requisiti di legge e la non anomalia dell'offerta presentata dalla ricorrente.
Ai sensi e per gli effetti dell'art. 122 c.p.a. va, altresì, dichiarata l'inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato tra il Comune di Brugine e la parte controinteressata, a decorrere dalla data di pubblicazione della presente decisione, e, in tale ipotesi, disposto il subentro della parte ricorrente nella sua esecuzione.
13. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, con gli effetti ivi indicati (§ 12).
Condanna la Provincia di Padova, in qualità di Stazione Unica Appaltante, e la controinteressata GD ED Cooperativa Sociale al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, il cui importo liquida, in capo a ciascuna delle predette parti, in complessivi € 2.000 (duemila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. N. 00602/2025 REG.RIC.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
LE SA, Presidente
Filippo Dallari, Primo Referendario
TO AM, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
TO AM LE SA
IL SEGRETARIO