Pubblicato il 12/07/2022

N. 01202/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00963/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 963 del 2017, proposto da
CO NZ, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Erroi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Leverano, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
Questura di Lecce, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona dei rispetti legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, via Rubichi n. 39;

per l’annullamento

- della nota del Dirigente del Settore Agricoltura e Attività Produttive del Comune di Leverano dell’11 maggio 2017, prot. n. 8230, con cui veniva disposta la chiusura immediata del punto di raccolta su rete fisica di scommesse;

- della nota prot. 2849 del 17.2.2017 del Responsabile di Settore del Comune di Leverano;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura di Lecce e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 23 giugno 2022 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente espone in fatto di essere titolare di un’attività connessa con le lotterie e le scommesse ad insegna Enjoy Bet, e di aver presentato SCIA al Comune di Leverano per l’apertura di una sala giochi in Leverano alla via Foscolo, segnatamente per l’installazione e la messa in opera di n. 4 apparecchi del tipo slot machine e di n. 1 apparecchio relativo al gioco c.d. delle “ freccette ”.

1.1. Espone, altresì, che successivamente eliminava le quattro slot machine ed installava un punto di raccolta su rete fisica di scommesse, autorizzato con licenza del Questore di Lecce ex art. 88 T.U.L.P.S., rilasciata in data 8.9.2016.

1.2. Ciò premesso, il Sig. NZ chiede l’annullamento del provvedimento, in epigrafe indicato, con cui il Comune di Leverano – disattendendo le osservazioni e la relazione tecnica da egli presentata in sede procedimentale - ha disposto la chiusura immediata del punto di raccolta su rete fisica di scommesse, di cui è titolare, in quanto la dislocazione dell’immobile non rispetta i requisiti previsti dall’art. 7, comma 2, della L.R. 13.12.2013 n. 43 ( in particolare, la distanza dell’esercizio sarebbe inferiore al “raggio” di 500 mt lineari dall’Istituto Scolastico in via Turati Menotti ).

1.3. Si sono costituiti con atto di mera forma il Ministero dell’Interno e l’Agenzia delle Dogane, senza sviluppare difese nel prosieguo del giudizio.

1.4. Il Comune di Leverano, pure ritualmente evocato, è rimasto estraneo al giudizio.

2. All’udienza pubblica del 23 giugno 2022 la causa è stata riservata in decisione.

2.1. In assenza di graduazione dei motivi da parte del ricorrente ed in virtù dei criteri di tassonomia stabiliti nella sentenza Ad. Plen. n. 5 del 27.4.2015, va esaminato con priorità il settimo motivo di ricorso, con cui si deduce che l’atto gravato sarebbe illegittimo per incompetenza, in quanto il Questore aveva autorizzato l’attività con atto dell’8 settembre 2016 e pertanto la cessazione della stessa, in virtù del principio del contrarius actus, avrebbe dovuto essere decretata dal Questore di Lecce e non dal Comune di Leverano; in ogni caso, a dire del ricorrente, il suddetto atto – anche qualora fosse di competenza comunale – rientrerebbe nelle prerogative del Sindaco e non del Dirigente, ai sensi degli artt. 50 e 54 del T.U.E.L.

2.2. Osserva in proposito il Collegio che – secondo quanto chiarito dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 108/2017 – in materia di chiusure di sale scommesse coesistono due distinti poteri pubblici, ossia quello teso alla tutela dell’ordine pubblico (di competenza statale) e quello finalizzato alla tutela della salute pubblica (in cui le Regioni esplicano la loro competenza concorrente, con delega, poi, ai Comuni per la concreta attuazione delle necessarie azioni).

2.3. Proprio con riferimento alla norma regionale vigente nella Regione Puglia, il Giudice delle Leggi ha evidenziato che «… il legislatore pugliese non è intervenuto per contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti: aspetti che - come posto in evidenza dalle citate sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006 - ricadono nell’ambito della materia “ordine pubblico e sicurezza”, la quale attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quale “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale” (tra le altre, sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009). Il legislatore regionale è intervenuto, invece - come già anticipato - per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo”: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo. La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente “tutela della salute” (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale».

2.4. Da quanto sopra riportato, dunque, emerge l’infondatezza della censura mossa da parte ricorrente, atteso che la cessazione di un’attività relativa ad una sala scommesse ben può essere disposta per ragioni diverse da quelle afferenti l’ordine pubblico e concernenti, invece, la tutela della salute, e, conseguentemente, da Amministrazioni diverse da quelle statali (preposte alla tutela dell’ordine pubblico), ossia dai Comuni delegati dalle Regioni, che dispongono di competenza concorrente in materia di tutela della salute.

2.5. Peraltro il provvedimento di che trattasi – incidendo sull’autorizzazione all’esercizio di un’attività produttiva – rientra nella competenza del dirigente ex art. 107, comma 3, lett. f ) del D. Lgs. n. 267/2000, e non già in quella del Sindaco, per come delineata dagli artt. 50 e 54 del medesimo T.U.E.L.

3. Si deve quindi passare all’esame dei motivi di ricorso con cui si contesta in radice l’applicabilità alla fattispecie della normativa regionale sulla cui base è stato adottato il provvedimento gravato.

3.1. In particolare, con il secondo ed il sesto dei motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente per la connessione delle questioni ivi trattate, la parte assume che le disposizioni sulle distanze in subiecta materia valgano soltanto per le nuove aperture e non per quelle già autorizzate prima dell’entrata in vigore della normativa regionale; nella prospettazione attorea, il provvedimento gravato sarebbe illegittimo, avendo preso a riferimento la distanza minima (500 metri) prevista dalla sopravvenuta legge regionale n. 43/2013, introdotta dopo l’avvio dell’attività, anziché quella stabilita dalla legislazione nazionale, pari a 300 metri, ampliamente rispettata anche utilizzando il percorso preso a riferimento dal Comune.

3.2. La difesa attorea deduce inoltre che, a fronte della SCIA presentata in data 8 agosto 2013, l’Amministrazione poteva intervenire, ai sensi dell’art. 19, comma 4, della legge n. 241/1990 esclusivamente con un provvedimento di annullamento d’ufficio, rispettando le garanzie formali e sostanziali ivi previste e tenendo in debito conto sia l’interesse pubblico concreto, sia l’affidamento ingenerato nel ricorrente.

3.3. Gli assunti sopra sintetizzati non possono essere condivisi, alla luce della circostanza, pacifica in atti, che l’attività di raccolta scommesse è stata autorizzata dal Questore di Lecce in data 8.9.2016, sicché a tale data era senz’altro vigente la normativa regionale de qua agitur, in base alla quale è stata disposta la immediata cessazione dell’attività “ nella sede di Via Ugo Foscolo, in quanto non idonea” .

3.4. Nella specie, dunque, il rilascio della licenza e l’inizio dell’attività sono certamente successivi all’entrata in vigore della normativa citata, sicché legittimamente il Comune ha verificato la sussistenza dei presupposti fondanti l’esercizio dell’attività, con particolare riferimento alla idoneità dei locali quanto al rispetto delle distanze stabilite dalla normativa in vigore al momento dell’esame della domanda, in perfetta coerenza con il principio tempus regit actum .

3.5. Inoltre, trattandosi dell’esercizio di un’attività di gioco differente da quella originariamente assentita, come tale presupponente l’installazione di nuovi apparecchi per le scommesse in luogo delle preesistenti slot machine , non rileva la SCIA presentata dal ricorrente in data 8.8.2013, non potendo tale atto, all’evidenza, offrire legittimazione alla nuova attività e alle nuove installazioni, tanto più che, per la prevalente giurisprudenza, la SCIA non può comunque surrogare il rilascio della prescritta autorizzazione all’installazione dei giochi (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 766 del 2018).

4. Né miglior sorte merita il terzo ordine di censure, con cui si sostiene che i centri scommesse non possano essere ricompresi all’interno della normativa di tutela, riferendosi quest’ultima esclusivamente alle c.d. slot machine e agli altri dispositivi ex art. 110, comma 6 T.U.L.P.S., nei quali il fenomeno della ludopatia è favorito dall’assenza di una intermediazione umana, con conseguente illegittimità del provvedimento comunale per aver assimilato le sale da gioco e gli apparecchi d’azzardo lecito con i centri di raccolta delle scommesse sportive.

4.1. La tesi di parte attrice è infondata, in quanto l’art. 7, comma 1, della L.R. n. 43/2013 espressamente ricomprende nel proprio ambito di applicazione non solo i giochi di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., ma anche “ ogni altra tipologia di offerta di gioco con vincita di denaro” , la cui autorizzazione viene subordinata al rispetto della prescritta distanza minima di almeno cinquecento metri dai c.d. “ luoghi sensibili ”.

5. Si può quindi passare all’esame del primo motivo di ricorso, con cui il Sig. NZ deduce la violazione dell’art. 7, comma 2, della L.R. Puglia n. 43/2013, avendo la P.A. ritenuto che la distanza tra la sala giochi ed il punto sensibile sia inferiore a 500 metri, sulla base di una interpretazione del concetto di “ percorso pedonale” ricavata dall’art. 190 del Codice della strada, non applicabile alla norma regionale, stante la diversità di ratio che ispira le due norme; sotto altro profilo, viene poi stigmatizzata l’insufficiente motivazione del provvedimento gravato, a cagione della mancata indicazione del percorso pedonale utilizzato per calcolare la distanza e della misura effettiva di tale percorso, in tal modo precludendo al ricorrente di poterne esaminare i presupposti ed i requisiti di validità e di efficacia e, quindi, di potere esercitare pienamente il proprio diritto alla difesa.

5.1. Giova premettere, in punto di fatto, che l’Amministrazione comunale ha adottato il provvedimento di cessazione in loco dell’attività di raccolta di scommesse, dopo avere effettuato due verifiche, la prima delle quali aveva fatto constatare una distanza inferiore a m. 500 “ misurati per la distanza pedonale più breve dall’Istituto scolastico sito in via Menotti – via Turati ”, la seconda - successiva alle controdeduzioni presentate dalla ricorrente - che ha ribadito tale accertamento richiamando il disposto dell’art. 190 del nuovo Codice della strada, secondo cui “ i pedoni possono circolare in assenza di marciapiede, sul margine della carreggiata opposto al senso di marcio dei veicoli ”.

5.2. Sul versante normativo, l’art. 7, comma 2, della L.R. Puglia n. 43/2013 stabilisce che “ Fuori dai casi previsti dall’articolo 110, comma 7, del r.d. 773/1931 [ossia giochi basati sulla abilità fisica, mentale o strategica del giocatore – N.d.R.], l’autorizzazione all’esercizio non viene concessa nel caso di ubicazioni in un raggio non inferiore a cinquecento metri, misurati per la distanza pedonale più breve, da istituti scolastici di qualsiasi grado, luoghi di culto, oratori, impianti sportivi e centri giovanili, centri sociali o altri istituti frequentati principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale e, inoltre, strutture ricettive per categorie protette. L’autorizzazione è concessa per cinque anni e può essere chiesto il rinnovo dopo la scadenza ”.

5.3. Orbene, dalla motivazione sopra richiamata emerge che l’Amministrazione ha considerato, nel calcolo della “ distanza pedonale più breve ”, un percorso che non prevede (in tutto o in parte) la presenza di marciapiedi, facendo leva sul disposto dell’art. 190, comma 2, del Codice della Strada.

5.4. In proposito, la condivisibile giurisprudenza ha argomentato che « Con il concetto di “percorso pedonale più breve”, si è inteso affermare un criterio che non tenga conto della distanza cd. “in linea d’aria”, ma di una distanza misurata in concreto, tenendo conto di un percorso che verrebbe normalmente seguito da un punto di partenza ad un punto di arrivo, tenendo conto di ostacoli naturali o artificiali, che si frappongono ad un astratto percorso in linea retta » (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 23/01/2007, n. 583).

5.5. A fronte di ciò, il ricorrente allega in atti una planimetria, raffigurante con linea tratteggiata rossa uno solo dei possibili percorsi per giungere al luogo sensibile (pari ad una distanza di 502,60 metri tra l’esercizio e l’istituto scolastico), sulla base di una interpretazione della norma – secondo cui il “ percorso pedonale più breve ” sarebbe quello in cui “ i pedoni utilizzano soltanto le strade non pericolose e facilmente percorribili ” – che però, come visto, è smentita dall’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato e fatto proprio dal Collegio.

5.6. Peraltro, parte ricorrente non ha prodotto adeguata documentazione comprovante l’erroneità dell’accertamento, di natura eminentemente tecnica, operato dalla P.A., essendo rimasto allo stadio di mera ipotesi la circostanza che sugli agli altri possibili percorsi per giungere all’istituto scolastico in via Turati possa esservi una “ strada probabilmente ‘pericolosa’ per il passaggio pedonale e quindi ‘in concreto’ non utilizzata dai pedoni ”.

5.7. Ciò posto, osserva il Collegio che il requisito oggettivo e sostanziale della distanza minima dai cc.dd. “ luoghi sensibili ” per l’esercizio dell’attività di cui alla sopra riportata disposizione regionale, a carattere immediatamente precettivo, è connaturato all’ubicazione del punto di scommessa e la relativa carenza non può che comportare l’inibizione della relativa attività.

5.8. Sicché l’ordine di cessazione immediata dell’attività medesima è provvedimento vincolato e doveroso in mancanza della distanza minima di cinquecento metri dai cc.dd. “ luoghi sensibili ”: tale oggettiva mancanza, ex se , giustifica e impone l’adozione del provvedimento gravato, con la conseguente insussistenza della dedotta violazione dell’obbligo motivazionale di cui all’art. 3 della L. n. 241 del 1990, essendosi in presenza dell’esercizio doveroso dell’attività di controllo di spettanza comunale, ai sensi del combinato disposto dei commi 2 e 9 dell’art. 7 della L.R. della Puglia n. 43 del 2013, in base ai quali - per quanto di rilievo - l’accertamento delle violazioni in materia di distanze dai “ luoghi sensibili ” spetta al Comune territorialmente competente (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 6 giugno 2018, n. 938; in termini, T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 18 giugno 2018, n. 1014; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 1 agosto 2017, n. 1336).

6. Con il quarto motivo, il ricorrente professa l’illegittimità dell’ordinanza di cessazione immediata e generalizzata delle attività, poiché l’inibizione avrebbe dovuto limitarsi al centro scommesse, senza interessare le restanti macchine, ed in particolare il c.d. gioco delle freccette.

6.1. Il motivo è infondato in fatto, in quanto dal dispositivo del provvedimento gravato emerge che l’ordine di cessazione impugnato si riferisce alla sola “ licenza per la gestione del punto di raccolta su rete fisica di scommesse ”.

7. La quinta doglianza si incentra sulla asserita impossibilità di avviare alcuna attività di gioco lecito e centro scommesse nel Comune di Leverano, in quanto applicando il metodo di calcolo preso a riferimento dal Comune non sarebbe possibile installare giochi leciti in tutto il territorio comunale, in violazione del principio di libera iniziativa economica ex art. 41 Cost.

7.1. Infine, con l’ultima censura, la parte oppone che la legge regionale pugliese, applicandosi esclusivamente alle nuove autorizzazioni e non anche ad attività già autorizzate, determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento ed una sostanziale espropriazione del diritto di iniziativa economica del privato, attribuendo un ingiusto ed ingiustificato vantaggio a coloro che hanno ottenuto dette autorizzazioni prima del 2013.

7.2. Anche tali argomenti sono destituiti di fondamento, in quanto, ai fini di che trattasi, l’invocato “ effetto espulsivo ” (peraltro, nel caso di specie, rimasto indimostrato, essendo affidato ad una planimetria grafica priva di dati e di riferimenti tecnici, oltreché non supportata da perizia esplicativa) risulta recessivo nel giudizio di bilanciamento degli opposti interessi, costituzionalmente rilevanti, risultando comunque “ prevalente l’esigenza di tutelare gli interessi sensibili indicati nella L.R. Puglia 13 dicembre 2013, n. 43 che paiono comunque, eventualmente ed in ipotesi, idonei ad inibire in toto l’attività [ ... ], ove non sia possibile in concreto collocare la sede dell’attività nel territorio comunale senza violare le distanze di cui alla predetta legge, funzionali a garantire la protezione di tali interessi ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, Ord. 11 maggio 2017, n. 1981).

7.3. Le norme regionali censurate, quindi, sono finalizzate a definire misure di prevenzione atte a garantire la fondamentale tutela di specifiche categorie “ deboli ” della popolazione, rispetto alla quale i dedotti interessi economici sono destinati a recedere, sicché non si ravvisa alcuna violazione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in alcuno degli aspetti censurati.

7.4. Considerato che la disposizione persegue, in via preminente, finalità di carattere socio-sanitario, essa si palesa pienamente compatibile con il principio di libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. e con i principi europei in tema di concorrenza (si veda in tal senso, ex multis , Cons. Stato n. 4498/2013); inoltre, il legislatore ha disposto espressamente che l’autorizzazione all’esercizio ed alla installazione delle slot machine possa prescindere dalla distanza superiore ai 500 metri dagli istituti scolastici e altri istituti frequentati da minori solamente nei casi previsti dall’articolo 110, comma 7, del R.D. n. 773 del 1931 ( ossia giochi basati sull’abilità fisica, mentale o strategica del giocatore ), mentre non è dato rinvenire analoga precisazione per le autorizzazioni esistenti al momento dell’entrata in vigore della legge de qua .

8. In conclusione, il Collegio ritiene legittimo e doveroso il provvedimento comunale in questa sede impugnato, mentre reputa irrilevanti e, comunque, manifestamente infondate, le sollevate questioni di costituzionalità della normativa regionale applicata dal Comune di Leverano.

8.1. Dalle argomentazioni sopra espresse discende la reiezione del gravame.

8.2. Stante la novità di alcune delle questioni trattate e considerata la vicenda nel suo complesso, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti in causa; non vi è luogo a provvedere quanto al Comune di Leverano, in quanto non costituito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate tra le parti costituite; nulla nei confronti del Comune di Leverano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

Nino Dello Preite, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nino Dello Preite	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO