Pubblicato il 05/05/2026

N. 00179/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00277/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 277 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla E.P.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Gentile Bottari, PEC avv.gentile@pec.it, e Maria Lucia Civello, PEC marialuciacivello@ordineavvocatiroma.org, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

contro

Azienda Sanitaria locale di Matera (ASM), in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Digirolamo, PEC robertodigirolamo@legalmail.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

per l'annullamento:

-della nota prot. n. 21811 del 12.5.2025, con la quale il Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato dell’ASM ha comunicato alla EPM S.r.l. il preavviso di rigetto della sua istanza del 4.3.20024, volta ad ottenere l’incremento del 17%, pari alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati, verificatasi nel periodo da ottobre 2020 a gennaio 2024, del prezzo mensile dell’appalto, relativo al servizio di pulizia ed altri servizi integrati, con decorrenza dall’1.1.2024;

-della nota prot. n. 28565 del 20.6.2025, con la quale il Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato, il Direttore Amministrativo ed il Direttore Generale dell’ASM hanno respinto la predetta istanza di revisione prezzi;

nonché per la condanna

dell’ASM “al pagamento delle somme dovute a titolo di compenso revisionale ai sensi dell’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006;

Visto il ricorso introduttivo ed i relativi allegati;

Visto il primo atto di motivi aggiunti, con il quale sono state impugnate la nota del Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato, del Direttore Amministrativo e del Direttore Generale dell’ASM prot. n. 32878 del 21.7.2025 e la Del. del Direttore Generale dell’ASM n. 1119 del 9.10.2025;

Visto il secondo atto di motivi aggiunti, con il quale è stata impugnata la Del. del Direttore Generale dell’ASM n. 1187 del 27.10.2025;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ASM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il Cons. LE AS e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IR

La Stazione Unica Appaltante della Regione Basilicata con Determinazione n. 13 del 18.12.2015 ha indetto una procedura aperta, per l’affidamento quinquennale del servizio di pulizia e di altri servizi integrati (precisamente, ai sensi degli artt. 1 e 7 del Capitolato Tecnico, rispettivamente “fornitura, approvvigionamento e sostituzione del materiale economale-igienico nei servizi igienici e negli ambulatori” e “servizi di ausiliariato”, cioè alle attività di supporto al personale OSS e tecnico, “di portierato ed accoglienza, trasporto vitto, facchinaggio e vestizione e trasporto salme e custodia nell’obitorio”) in favore degli Enti del Servizio Sanitario Regionale, suddivisa in 5 lotti, tra cui il lotto dell’ASM, che è stato aggiudicato alla EPM S.r.l..

L’art. 5 del contratto di appalto, stipulato tra l’ASM e la EPM S.r.l. il 2.10.2020, con riferimento alla revisione prezzi rinvia all’art. 7 del Capitolato Speciale, con il quale è stato prestabilito che:

-al comma 1, che “la revisione prezzi è regolata dalle prescrizioni dettate in materia dall’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006”;

-al comma 2 che “la suddetta revisione dei prezzi potrà intervenire a partire dal secondo anno di vigenza del contratto, previa apposita richiesta, sulla base della variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo relativo all’anno precedente a quello oggetto della revisione con decorrenza, ove l’istruttoria venisse accettata, dal momento della richiesta stessa è, pertanto, non retroattiva”;

-al comma 3, che “per i servizi integrati (di sola manodopera) l’aggiornamento dei prezzi è connesso alla validità del prezzo della manodopera ufficiale in vigore nel territorio ove viene effettuata la prestazione, in ottemperanza alla contrattazione collettiva di più recente pubblicazione al momento dell’esecuzione della prestazione”.

L’esecuzione dell’appalto è iniziata il 30.10.2020.

La EPM S.r.l.:

-prima con nota dell’1.3.2022 ha fatto presente all’ASM che avrebbe adeguato la fatturazione mensile dal mese di marzo 2022, perché dalla data del 18.12.2015 del provvedimento di indizione della procedura aperta al mese di novembre 2021 si era verificato un adeguamento del CCNL Multiservizi pari ad una media del 5,52% (tra il 1° livello, che era aumentato del 5,31%, ed il 6° livello, che era aumentato del 6,05%): con nota prot. n. 33104 dell’11.8.2023 ha chiesto alla EPM S.r.l., di tramettere un’istanza motivata, che non è stata inviata;

-e poi con nota del 4.3.2024 ha chiesto l’incremento del 17%, pari alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati, verificatasi nel periodo da ottobre 2020 a gennaio 2024, del prezzo mensile dell’appalto, con decorrenza dall’1.1.2024.

Il Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato dell’ASM:

-prima con nota prot. n. 21811 del 12.5.2025 ha comunicato alla EPM S.r.l. il preavviso di rigetto della predetta istanza del 4.3.20024, in quanto: 1) con nota del 6.3.2024 era stata chiesta la documentazione amministrativo-contabile a sostegno dell’istanza di revisione prezzi; 2) la EPM S.r.l. aveva prodotto alcune fatture di acquisto di fattori produttivi, incidenti solo per il 3% del costo totale della commessa (con tale nota è stato precisato che il costo dell’appalto è composto per il 95% dalla manodopera impiegata e per il 2% dai costi generali); 3) con nota del 23.12.2024 era stata nuovamente chiesta la trasmissione, entro il 15.1.2025, della documentazione amministrativo-contabile, che non era stata adempiuta dalla EPM S.r.l.; 4) erano emerse importanti discrasie sul numero del personale impiegato e delle ore effettivamente lavorate dalla EPM; 5) l’indice ISTAT FOI è un limite massimo del compenso revisionale, che non può essere tradotto “in un automatico obbligo per le Amministrazioni di applicarlo”, perché “presuppone una giustificazione comprovata dei maggiori oneri, gravante sulla parte richiedente”, presentando documentazione amministrativo-contabile “che valuti anche le circostanze concrete che hanno portato alla variazione dei prezzi”, richiamando la Sentenza C.d.S. Sez. V n. 7756 del 6.9.2022; 6) non poteva essere riconosciuta la revisione prezzi per il periodo anteriore alla data della stipula del contratto del 2.10.2020, in quanto l’art. 7, comma 2, del Capitolato Speciale prevede la revisione dei prezzi con decorrenza dal secondo anno di vigenza del contratto; 7) non era stato documentato l’aumento dei costi della commessa, “in particolare quelli della manodopera che rappresentano il 95% del totale”, e la pretesa della revisione prezzi era stata sempre fondata “su parametri indicizzati, senza mai fornire comprova documentale attestante un effettivo aggravio dei costi sostenuti”;

-della nota prot. n. 28565 del 20.6.2025, con la quale il Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato, il Direttore Amministrativo ed il Direttore Generale dell’ASM, dopo aver ricevuto la nota della EPM S.r.l. del 20.5.2025, con la quale sono stati richiamati sia l’adeguamento del CCNL Multiservizi, evidenziato nella precedente nota dell’1.3.2022, sia la variazione dell’indice ISTAT FOI nel periodo da ottobre 2020 a gennaio 2024, hanno respinto la suddetta istanza di revisione prezzi del 4.3.2024 per le ragioni, già indicate nel preavviso di rigetto, specificando che la EPM S.r.l. non aveva svolto il servizio di pulizia ed il servizio di ausiliariato per un totale annuo rispettivamente di 50.076 ore e di 25.623 ore.

La EPM S.r.l. con il ricorso introduttivo, notificato l’11.7.2025 e depositato il 29.7.2025, ha impugnato le predette note dell’ASM prot. n. 21811 del 12.5.2025 e prot. n. 28565 del 20.6.2025, deducendo:

1) l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, in quanto l’ASM non aveva considerato che la precedente istanza di revisione prezzi dell’1.3.2022;

2) la violazione dell’art. 7 del Capitolato Speciale e dell’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006, richiamando l’orientamento giurisprudenziale, ai sensi del quale la revisione prezzi mediante l’applicazione dell’indice ISTAT FOI va riconosciuta, senza che sia necessario fornire la prova di particolari e/o notevoli squilibri sinallagmatici, richiamando le Sentenze C.d.S. Sez. V n. 4197 del 16.5.2025, n. 4767 del 28.5.2024 e n. 2096 del 28.2.2023; nonché l’eccesso di potere per illogicità, con riferimento alle discrasie sul numero del personale impiegato e delle ore effettivamente lavorate dalla ricorrente EPM, in quanto la ricorrente per tutta la durata del contratto non aveva mai ricevuto contestazioni per tali discrasie;

3) la violazione dell’art. 10 L. n. 241/1990, in quanto l’ASM non aveva tenuto conto della sua nota endoprocedimentale del 20.5.2025.

Successivamente l’ASM:

-con nota del Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato, del Direttore Amministrativo e del Direttore Generale dell’ASM prot. n. 32878 del 21.7.2025 ha nuovamente confermato la precedente nota prot. n. 21811 del 12.5.2025, di diniego della revisione prezzi, in quanto: 1) l’art. 8 del Capitolato Speciale prevede che i pagamenti mensili del prezzo contrattuale dovevano essere corrisposti, dopo aver acquisito le fatture, alle quali dovevano essere allegati “i versamenti previdenziali, l’elenco dei dipendenti e quant’altro necessario per consentire il controllo del servizio eseguito”; 2) l’art. 3 del Capitolato Tecnico prescrive l’obbligo dell’appaltatore, di trasmettere, “prima dell’inizio del servizio appaltato”, alla stazione appaltante “l’elenco nominativo del personale che sarà adibito al servizio, con l’indicazione per ciascuna unità di personale degli estremi del documento di riconoscimento”; 3) la ricorrente EPM S.r.l. aveva violato l’art. 6.3 del Capitolato Tecnico, nella parte in cui prevede l’obbligo dell’appaltatore di “fornire e gestire un sistema informativo”, concernente, tra l’altro, “i nomi ed i cognomi degli operatori dedicati per ogni settore operativo” e l’orario e le date di esecuzione dei servizi;

-e con la Del. del Direttore Generale dell’ASM n. 1119 del 9.10.2025 (notificata il 10.10.2025) è stata disposta la prosecuzione temporanea, ai sensi dell’art. 106, comma 11, D.Lg.vo n. 50/2016, del citato appalto “in regime di proroga tecnica per 6 mesi a fara data dal 31.10.2025 e comunque per il tempo strettamente necessario” alla conclusione della nuova gara d’appalto, indetta con Determinazione n. 78 del 17.6.2025.

Con il primo atto di motivi aggiunti, notificato il 21.10.2025 e depositato il 31.10.2025, la ricorrente EPM S.r.l. ha impugnato la suddetta nota prot. n. 32878 del 21.7.2025 e la predetta Del. n. 1119 del 9.10.2025, deducendo le stesse censure, già articolate con il ricorso introduttivo, evidenziando che aveva inviato all’ASM con pec del 7.3.2024 il CCNL Multiservizi del 2023 applicato e con pec del 27.9.2022 le variazioni dei prezzi, relative ad alcuni prodotti, attrezzature e dispositivi di protezione individuale, utilizzati nell’appalto.

Poi con Del. n. 1187 del 27.10.2025 (notificata il 28.10.2025) il Direttore Generale dell’ASM ha rettificato la precedente Del. n. 1119 del 9.10.2025, per l’erroneità dei riferimenti al D.Lg.vo n. 50/2016, anziché al D.Lg.vo n. 163/2006, regolante il contratto di appalto con la EPM S.r.l., specificando che la predetta proroga tecnica “è stata disposta agli stessi patti, condizioni e prezzi in essere”, tenuto conto del suddetto diniego della revisione prezzi.

Pertanto, con secondo atto di motivi aggiunti, notificato il 27.11.2025 e depositato il 3.12.2025, la ricorrente EPM S.r.l. ha impugnato tale Del. n. 1187 del 27.10.2025, deducendo le stesse censure già articolate con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti.

Si è costituita in giudizio l’ASM, sostenendo l’infondatezza del ricorso introduttivo e del primo e secondo atto di motivi aggiunti, richiamando la Sentenza C.d.S. Sez. III n. 10203 del 22.12.2025.

Con memoria del 25.3.2026 la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso introduttivo e del primo e secondo atto di motivi aggiunti.

All’Udienza Pubblica del 15.4.2026 il ricorso introduttivo, il primo ed il secondo atto di motivi aggiunti sono passati in decisione.

Il ricorso introduttivo ed i due atti di motivi aggiunti vanno accolti, limitatamente al periodo dal 4.3.2024 fino al subentro del nuovo appaltatore.

In via preliminare, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo nella controversia in esame, in quanto:

-sebbene il contratto di appalto è stato stipulato in data 2.10.2020, poiché la procedura aperta era stata indetta con Determinazione n. 13 del 18.12.2015, l’art. 7 del Capitolato Speciale ha previsto l’applicazione dell’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006, che è stato vigente dall’1.7.2006 al 18.4.2016 ed è stato sostituito dall’art. 106 D.Lg.vo n. 50/2016, con decorrenza dal 19.4.2016;

-l’art. 133, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. attribuisce alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo le controversie “relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006”.

Nel merito, va innanzitutto precisato che l’ASM non ha violato l’art. 10 L. n. 241/1990, in quanto con l’impugnata nota del Direttore dell’Ufficio Economato e Provveditorato, del Direttore Amministrativo e del Direttore Generale prot. n. 28565 del 20.6.2025, di reiezione dell’istanza di revisione prezzi, ha considerato il contenuto della nota endoprocedimentale della ricorrente del 20.5.2025.

Inoltre, va rilevato che il comma 2 del suddetto art. 7 del Capitolato Speciale stabilisce che la revisione prezzi può essere applicata dopo il primo anno di esecuzione dell’appalto, cioè, nella specie, non può decorrere prima dell’1.11.2021, in quanto l’esecuzione dell’appalto è iniziata il 30.10.2020, e non può essere retroattiva, perché decorre dall’apposita richiesta “sulla base della variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo relativo all’anno precedente a quello oggetto della revisione”.

Nella specie, non può tenersi conto della prima richiesta della ricorrente dell’1.3.2022, perché:

-come sopra già detto: 1) con tale nota la ricorrente ha solo genericamente evidenziato che dalla data del 18.12.2015 del provvedimento di indizione della procedura aperta al mese di novembre 2021 si era verificato un adeguamento del CCNL Multiservizi pari ad una media del 5,52%; 2) inoltre, la ricorrente non aveva inviato all’ASM alcuna documentazione, peraltro pure chiesta con la nota prot. n. 33104 dell’11.8.2023;

-comunque, la revisione prezzi non può comprendere le variazioni di prezzo, anteriori alla stipula del contratto, sia perché l’appaltatore con la sottoscrizione del contratto accetta il prezzo contrattuale, ritenendolo coerente con i costi dell’appalto, vigenti al momento della stipula, sia perché l’istituto della revisione prezzi si riferisce alle variazioni di prezzo, che si verificano durante l’esecuzione dell’appalto.

Invece, va accolta la domanda di revisione prezzi della ricorrente, con riferimento al periodo dal 4.3.2024 fino al subentro del nuovo appaltatore.

Entrambi gli orientamenti giurisprudenziali, richiamati dalla ricorrente (Sentenze C.d.S. Sez. V n. 4197 del 16.5.2025, n. 4767 del 28.5.2024 e n. 2096 del 28.2.2023) e dall’ASM (Sentenze C.d.S. Sez. III n. 10203 del 22.12.2025 e C.d.S. Sez. V n. 7756 del 6.9.2022), evidenziano:

-la doppia finalità della revisione prezzi ex art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006, di salvaguardare l’equilibrio economico delle prestazioni per l’aumento dei costi, durante l’arco temporale del rapporto contrattuale, che potrebbero pregiudicare il livello qualitativo delle prestazioni, a causa degli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione, incidenti sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell'offerta, e di tutelare la stazione appaltante da una lievitazione incontrollata dei corrispettivi tale da sconvolgere il quadro finanziario originario del contratto;

-e che, poiché l’ISTAT non aveva pubblicato i dati relativi ai beni ed ai servizi acquisiti dalle stazioni appaltanti, la revisione dei prezzi deve essere calcolata utilizzando, come parametro generale di riferimento, l’indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI), pubblicato ogni mese sempre dall’ISTAT, specificando che tale indice costituisce il limite massimo del compenso revisionale, eccetto casi eccezionali, che devono essere provati dall’appaltatore.

Tali orientamenti giurisprudenziali divergono nella parte relativa all’onere della prova della spettanza della revisione mediante l’applicazione del predetto indice ISTAT FOI.

Ai sensi dell’orientamento giurisprudenziale, richiamato dall’ASM, l’appaltatore ha l’onere di provare che l’aumento dei costi ha determinato uno squilibrio del sinallagma contrattuale.

Secondo il Collegio, però, va applicato il prevalente orientamento giurisprudenziale, richiamato dalla ricorrente, il quale statuisce che gli appaltatori non devono provare il quantum delle variazioni dei prezzi, intervenute durante l’esecuzione dell’appalto, in quanto generalmente al trascorrere del tempo corrisponde un aumento dei prezzi, essendo sufficiente la prova dell’aumento dei costi, che deve essere verificata dall’Amministrazione committente mediante un’idonea istruttoria.

Nella specie, la ricorrente EPM S.r.l. con pec del 27.9.2022 ha evidenziato all’ASM le variazioni dei prezzi, relative ad alcuni prodotti, attrezzature e dispositivi di protezione individuale, utilizzati nell’appalto, e con pec del 7.3.2024 ha fatto presente all’ASM l’entrata in vigore del nuovo CCNL Multiservizi del 2023, che era stato applicato.

L’ASM non ha affermato l’insussistenza di tali circostanze, ma ha preteso l’adempimento da parte della ricorrente dell’onere molto gravoso, di presentare la documentazione amministrativo-contabile, attestante un effettivo aggravio di tutti costi dell’appalto, senza effettuare alcuna istruttoria sul quantum delle variazioni dei prezzi, intervenute durante l’esecuzione dell’appalto.

Pertanto, prescindendo dalla circostanza che, con riferimento alle discrasie sul numero del personale impiegato e delle ore effettivamente lavorate dalla ricorrente EPM, pende un apposito processo tra le parti dinanzi al competente Giudice Ordinario, il ricorso introduttivo, il primo ed il secondo atto di motivi aggiunti vanno accolti con decorrenza dal 4.3.2024 e per l’effetto va statuito l’obbligo dell’ASM, di adeguare prezzo, ai sensi dell’art. 115 D.Lg.vo n. 163/2006, mediante l’applicazione della variazione del cd. indice ISTAT per famiglie di operai e impiegati, di variazione dei prezzi al consumo, relativo all’anno precedente, limitatamente al periodo dal 4.3.2024 fino al subentro del nuovo appaltatore.

Sussistono eccezionali motivi per disporre tra le parti l’integrale compensazione delle spese di giudizio, eccetto le spese relative al Contributo Unificato, le quali vanno poste a carico dell’ASM.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata accoglie il ricorso introduttivo ed i due atti di motivi aggiunti, nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate, con la condanna dell’ASM al rimborso del Contributo Unificato nella misura versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA ER, Presidente

LE AS, Consigliere, Estensore

Paolo Mariano, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
LE AS	FA ER

IL SEGRETARIO