Pubblicato il 27/04/2026

N. 01956/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03310/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3310 del 2024, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Cristina Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno - Questura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

- del provvedimento prot. -OMISSIS- del 14 giugno 2024, emesso dal Questore della Provincia di Milano, notificato in data 28 settembre 2024, con cui è stato disposto il divieto di accesso per cinque anni a tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale e degli altri stati membri dell’Unione Europea, nonché divieto di accesso all’area circostante lo stadio Meazza di Milano, tre ore prima dell’inizio e tre ore dopo il termine degli incontri sportivi, nonché negli esercizi pubblici presenti nei pressi dello stadio Meazza e nelle stazioni ferroviarie, di metropolitane e dei mezzi di superficie nell’ambito del territorio del comune di Milano, nei giorni di manifestazioni sportive allo stadio Meazza di Milano ed il divieto di accesso alle medesime strutture, zone e mezzi in caso di incontri sportivi fuori dal comune di Milano per il periodo da un’ora prima dell’inizio ed un’ora dopo il termine delle manifestazioni sportive;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;

Vista l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 26 novembre 2024 e corredato da istanza cautelare, il sig. -OMISSIS- impugnava dinanzi a questo Tribunale il provvedimento del Questore della Provincia di Milano n. -OMISSIS- dell’11 giugno 2024, con il quale veniva disposto nei suoi confronti il divieto di accesso, per cinque anni, a tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale e degli altri stati membri dell’Unione Europea, nonché il divieto di accesso allo stadio Meazza di Milano tre ore prima e tre ore dopo il termine degli incontri sportivi nonché negli esercizi pubblici presenti nei pressi dello stadio Meazza e nelle stazioni ferroviarie, metropolitane e dei mezzi di superficie nell’ambito del territorio del comune di Milano, utilizzate dai tifosi per raggiungere lo stadio nei giorni in cui si svolgono manifestazioni sportive presso lo stadio Meazza.

Con lo stesso provvedimento veniva disposto il divieto di accesso alle medesime strutture, zone e mezzi in caso di incontri sportivi fuori dal comune di Milano nell’intervallo tra l’ora prima dell’inizio e l’ora dopo il termine delle manifestazioni sportive.

2. Il decreto, nello specifico, poggiava il proprio assetto motivazionale sulla circostanza fattuale della denuncia per aver commesso il reato di cui all’art. 604 bis c.p. per propaganda e istigazione a delinquere per motivi di discriminazione razziale etnica e religiosa.

Come evidenziato all’interno del provvedimento impugnato, la denuncia riguardava gli eventi occorsi in -OMISSIS- a -OMISSIS- in data 25 aprile 2024 in occasione della manifestazione indetta per la Festa della Liberazione.

Nel corso dell’evento scoppiavano disordini a causa dell’inosservanza da parte di alcuni partecipanti delle disposizioni volte al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché in ragione degli insulti di natura discriminatoria che alcuni aderenti alla causa palestinese rivolgevano a un gruppo di circa 300 persone appartenenti ai movimenti “ Sinistra per Israele ” e “ GA BR ”.

Il ricorrente, coinvolto nei disordini, all’altezza dell’esercizio commerciale -OMISSIS- in -OMISSIS-, dopo aver intercettato lo spezzone di corteo composto prevalentemente da soggetti appartenenti alla comunità ebraica e inveito contro questi ultimi con epiteti discriminatori e dal tenore antisemita, si rendeva, altresì, autore di condotte violente e aggressive nei loro confronti.

3. L’impugnativa eccepiva l’illegittimità del suddetto divieto, affidandosi ai seguenti motivi di gravame, così rubricati:

I. Violazione e/o erronea applicazione art. 2 c.3 D.L. 122/1993 ed art. 6 l. n. 401 del 1989. Eccesso di potere;

II. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Eccesso di potere. Insussistenza di pericolosità sociale in capo al ricorrente. Violazione del principio di proporzionalità.

4. L’Amministrazione intimata si costituiva in giudizio, deducendo l’integrale infondatezza del ricorso e dell’istanza cautelare.

5. Questo Tribunale, all’esito della camera di consiglio del 15 gennaio 2025, con ordinanza n. -OMISSIS- del 2025 accoglieva la domanda cautelare ritenendo sussistenti i relativi requisiti.

6. In prossimità del merito la resistente presentava articolata memoria a sostegno delle proprie tesi, mentre la parte ricorrente restava silente.

7. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, all’esito della discussione tra le parti, la causa è passata per la decisione.

8. Per le ragioni di seguito esposte, l’impugnativa è destituita di fondamento.

9. Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione delle norme applicative del potere in quanto mancherebbe o sarebbe, comunque, viziato il giudizio sulla pericolosità sociale del ricorrente, essendo la pericolosità desunta meramente da un unico episodio, non commesso in occasione di manifestazioni sportive e in assenza di pericolo alla pubblica sicurezza; in un contesto caotico in cui si è svolta la manifestazione, che lo avrebbe poi coinvolto in un’azione collettiva più che individuale; e, infine, senza tenere presente della sua condotta corretta e rispettosa delle regole sociali lungo tutto il percorso di integrazione e di crescita.

10. Sennonché, tale motivo deve essere respinto.

11. Occorre, innanzitutto, ripercorrere il quadro normativo e giurisprudenziale relativo alla categoria del c.d. Daspo fuori contesto.

11.1. Il Daspo fuori contesto da un lato condivide con il Daspo tradizionale taluni elementi costitutivi, dall’altro aggiunge e specifica altri elementi caratteristici, coerenti con la peculiare natura della misura.

Il Daspo fuori contesto, come quello tradizionale, consiste nel “ divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime ”.

Come il Daspo tradizionale, il Daspo fuori contesto coniuga una fase constatativa – ossia l’accertamento di elementi indiziari di commissione di un reato e comunque dell’imputabilità di condotte pericolose per l’ordine e la sicurezza pubblica - e una fase prognostica, che si risolve nell’accertamento della pericolosità del proposto.

Con particolare riferimento all’elemento constatativo, come il Daspo tradizionale, anche il Daspo fuori contesto appartiene al diritto amministrativo della prevenzione. Con la conseguenza che la sua applicazione è informata allo standard probatorio del “più probabile che non”, non richiedendosi la certezza ogni oltre ragionevole dubbio della lesione del bene giuridico della sicurezza e dell'ordine pubblico, ma una dimostrazione fondata su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato ad una elevata attendibilità.

11.2. Ora, il tratto distintivo principale del Daspo fuori contesto è l’asimmetria tra la natura degli elementi indiziari di fatto propri della fase constatativa e i divieti imposti.

Mentre il Daspo tradizionale presuppone che il proposto sia stato denunciato per reati commessi in occasione di manifestazioni sportive, nel Daspo fuori contesto il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive o nei luoghi ad esso collaterali è collegato alla contestazione di condotte che nulla potrebbero avere a che fare con le manifestazioni sportive.

Il legislatore ha voluto impedire che soggetti che sono stati denunciati o condannati per determinate tipologie di reati – in particolare di natura violenta - possano infiltrarsi nelle tifoserie e reiterare condotte analoghe nel contesto delle manifestazioni sportive.

Sul punto la Corte di Cassazione ha spiegato che il Daspo fuori contesto “ può essere cioè adottato indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della precedente condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto precedentemente condannato o denunciato e che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l'accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell'obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all'interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettatati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale ” (cfr. Cassazione penale, sez. III, 3 dicembre 2020, n. 2278).

12. Ciò posto, si può volgere lo sguardo alla particolare categoria di Daspo fuori contesto applicato dalla Questura di Milano nei confronti del ricorrente, ossia il Daspo ex artt. 2, comma 3 del D.L. n. 122 del 1993, convertito con l. n. 205 del 1993, e 6 della l. n. 401 del 1989.

12.1. Secondo quanto dispone l’art. 2 del D.L. n. 133 del 1992:

“ 1. Chiunque, in pubbliche riunioni, compia manifestazioni esteriori od ostenti emblemi o simboli propri o usuali delle organizzazioni, associazioni, movimenti o gruppi di cui all'articolo 3 della legge 13 ottobre 1975, n. 654, è punito con la pena della reclusione fino a tre anni e con la multa da lire duecentomila a lire cinquecentomila.

2. È vietato l'accesso ai luoghi dove si svolgono competizioni agonistiche alle persone che vi si recano con emblemi o simboli di cui al comma 1. Il contravventore è punito con l'arresto da tre mesi ad un anno.

3. Nel caso di persone denunciate o condannate per uno dei reati previsti dall'articolo 3 della legge 13 ottobre 1975, n. 654, per uno dei reati previsti dalla legge 9 ottobre 1967, n. 962, o per un reato aggravato ai sensi dell'articolo 3 del presente decreto, nonché di persone sottoposte a misure di prevenzione perché ritenute dedite alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo la sicurezza o la tranquillità pubblica, ovvero per i motivi di cui all'articolo 18, primo comma, n. 2-bis, della legge 22 maggio 1975, n. 152, si applica la disposizione di cui all'articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, e il divieto di accesso conserva efficacia per un periodo di cinque anni, salvo che venga emesso provvedimento di archiviazione, sentenza di non luogo a procedere o di proscioglimento o provvedimento di revoca della misura di prevenzione, ovvero se è concessa la riabilitazione ai sensi dell'articolo 178 del codice penale o dell'articolo 15 della legge 3 agosto 1988, n. 327 ”.

Dalla lettera della disposizione si desume che, quando un soggetto è stato condannato o denunciato per uno dei reati indicati al comma 3, l’Autorità di Pubblica sicurezza può valutare – nell’esercizio del potere discrezionale di cui è investito – se la condotta contestata denota la pericolosità del denunciato o del condannato. Laddove tale prognosi dia esito positivo, può emettere un Daspo, la cui durata è fissata obbligatoriamente in 5 anni. Soltanto nel caso in cui intervengano nelle more del quinquennio di efficacia dell’atto provvedimenti lato sensu assolutori (assoluzione, archiviazione, riabilitazione), allora il Daspo può essere revocato.

12.2. La ratio alla base di siffatto Daspo fuori contesto è stata enucleata da questo G.A. che dalla Suprema Corte di Cassazione in sede penale.

Nello specifico, con la sentenza n. 4085 del 27 marzo 2019 la Sezione I ter del T.A.R. per il Lazio ha ravvisato che:

“ Tale previsione risponde proprio alla ratio di evitare che soggetti coinvolti in indagini per reati in tal modo caratterizzati, e pertanto suscettibili di sfociare in episodi di violenza immotivati e occasionati solo da un intento discriminatorio, possano accedere alle manifestazioni sportive, luogo in cui condotte analoghe potrebbero comportare una condizione di particolare rischio per l’ordine e l’incolumità pubblica, come testimoniato dal fatto che in più occasioni si sono verificate aggressioni o minacce correlate ad insulti di tipo razzista negli stadi”.

Sicché “ Sotto tale profilo la previsione specifica dell’applicazione del DASPO non risulta irragionevole ma, anzi, si giustifica proprio con riferimento alle considerazioni che precedono” (cfr. T.A.R. per il Lazio - Roma, Sez. I ter , 27 marzo 2019, n. 4085).

Nei medesimi termini la Suprema Corte di Cassazione in composizione penale, la quale ha precisato che:

“ La condotta prevista dal D.L. n. 122 del 1993, art. 2, comma 3, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 205 del 1993, e indicata dalla L. n. 401 del 1989, art. 6, comma 1, quale possibile presupposto per l'adozione della misura preventiva, è integrata anche dalla semplice manifestazione del singolo che riconduca all'odio e alla discriminazione razziale (…) L'estensione dell'applicazione del Daspo a tali categorie di soggetti prescinde del tutto dal riferimento della discriminazione a manifestazioni sportive o dal compimento degli atti per ragioni sportive o in prossimità di impianti sportivi. Il legislatore ha inteso, infatti, semplicemente individuare un nucleo di illeciti che denotano una specifica pericolosità in relazione alla sicurezza pubblica, realizzando così una tutela anticipata nei confronti di soggetti che manifestano una più evidente inclinazione a sfogare, eventualmente con la violenza, i propri impulsi antisociali in un contesto collettivo favorevole, quale è quello che ruota intorno alle manifestazioni sportive ” (cfr. Cassazione penale, Sez. III, 3 novembre 2016, n. 17231; in senso conforme Cassazione penale, Sez. III, 12 giugno 2019, n. 50784).

13. Calando i suddetti canoni ermeneutici al caso di specie, il Collegio ritiene che il giudizio di pericolosità svolto dal Questore di Milano nel Daspo gravato è immune dai profili di illegittimità sollevati nel motivo in disamina.

14. La condotta posta dal ricorrente è stata, infatti, legittimamente considerata idonea a integrare i presupposti oggettivi e soggettivi per l’emissione del Daspo oggetto del presente gravame.

Quanto al profilo oggettivo, la condotta rientra pacificamente tra i casi di cui alla prima ipotesi del comma 3, ossia l’essere il soggetto denunciato per la commissione di uno dei reati previsti articolo 3 della legge 13 ottobre 1975, n. 654, ora trasfusi – per continuità di illecito – nell’art. 604 bis del c.p.

Sotto il profilo soggettivo, invece, la peculiare gravità del complessivo comportamento tenuto dal ricorrente in occasione della manifestazione indetta per la Festa della Liberazione in -OMISSIS- a -OMISSIS-, costituito da plurime condotte connotate da violenza e aggressività nei confronti di soggetti appartenenti alla comunità ebraica, è di per sé sufficiente a sostenere il giudizio prognostico di pericolosità soggettiva.

La dinamica dei fatti poc’anzi descritti è, infatti, sicuro indice di un rischio per l’ordine e l’incolumità pubblica; rischio che, in particolare, può svilupparsi in occasione di manifestazioni sportive negli stadi ove, come correttamente evidenziato dalla suddetta giurisprudenza, si possono sublimare aggressioni o minacce correlate ad insulti di tipo razzista negli stadi, dando sfogo, eventualmente con la violenza, ai propri impulsi antisociali in un contesto collettivo ontologicamente favorevole.

15. Da qui l’infondatezza del primo motivo in analisi, dovendosi ritenere la misura applicata del tutto conforme al dato normativo ed alle circostanze del caso concreto anche con riferimento all’elemento soggettivo della pericolosità.

16. Con il secondo mezzo il ricorrente contesta la legittimità del Daspo gravato nella misura in cui posto in violazione del principio di proporzionalità, in quanto determinerebbe una compressione eccessiva della sua libertà di circolazione per 5 anni in occasione delle manifestazioni sportive che si tengono a Milano.

17. Ma anche questa deve essere respinta.

18. Come detto precedentemente, qualora venga ravvisata la sussistenza dei requisiti applicativi dell’art. 2 del D.L. n. 122 del 1993, il comma 3 fissa una durata obbligatoria pari a 5 anni.

Tale durata, però, non risulta affatto irragionevole:

(a) attesa la peculiare gravità delle fattispecie di incriminazione contemplate nel comma 3, tra cui l’art. 604 bis del c.p., e confermata nel caso di specie con un episodio connotato da condotte violente e aggressive spinte da odio razziale;

(b) in quanto suscettibile di rimodulazione in melius qualora, nelle more del quinquennio di efficacia, intervengano provvedimenti lato sensu assolutori quali l’assoluzione, l’archiviazione, la sentenza di non luogo a procedere o di proscioglimento o provvedimento di revoca della misura di prevenzione, ovvero se è concessa la riabilitazione ai sensi dell'articolo 178 del codice penale o dell'articolo 15 della legge 3 agosto 1988, n. -OMISSIS-.

Infine, il divieto non si estende a tutti i mezzi pubblici del Comune di Milano ma, in armonia con quanto disposto dall’art. 6, comma 1 della l. n. 401 del 1989, è circoscritto alle stazioni e ai mezzi impiegati dai tifosi per raggiungere lo stadio -OMISSIS-.

19. Ne discende l’infondatezza della censura in analisi.

20. Alla luce di quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

La peculiarità e la novità delle questioni giuridiche trattate giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO GU, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
Federico Giuseppe Russo	TO GU

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.