Pubblicato il 24/12/2025

N. 03727/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01928/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1928 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Guido Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Airò e Stefania Scavuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del permesso di costruire n. 6/2019, rilasciato dal Dipartimento Edilizia Privata del Comune di Messina in data 22 gennaio 2019;

- degli ulteriori atti e provvedimenti precedenti e successivi conseguenti e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa IN SS OT e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, notificato in data 8 settembre 2025 e depositato il 24 settembre 2025, la ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il permesso di costruire n. 6/2019 rilasciato alla ditta controinteressata dal Dipartimento Edilizia Privata del Comune di Messina in data 22 gennaio 2019, con il quale veniva autorizzata la costruzione di nuovi fabbricati sui terreni contigui al condominio in cui risiede la ricorrente, distinti nel NCEU del Comune di Messina al Foglio -OMISSIS-; tale provvedimento sarebbe pervenuto alla conoscenza della ricorrente in data successiva al 13 giugno 2025, a seguito di estrazione dai files resi in sede di accesso agli atti.

La ricorrente ha esposto che:

- con comunicazione datata 21 maggio 2024, la società -OMISSIS- rappresentava di essere, in forza di atto pubblico del 29 aprile 2024, la nuova proprietaria dei terreni limitrofi al condominio in cui risiede la ricorrente e, al contempo, comunicava la ripresa dei lavori per la realizzazione di due fabbricati per civile abitazione nell’area interessata;

- con pec dell’11 ottobre 2024, il difensore della ricorrente chiedeva al Comune “ la sospensione e revoca autorizzazione edilizia sulle particelle -OMISSIS- del foglio -OMISSIS-, siti in Messina a -OMISSIS-, rilasciata in favore della società -OMISSIS-o propri dante causa .”, assumendo che l’intera capacità edificatoria dei terreni indicati sarebbe stata sfruttata nella realizzazione del complesso residenziale-OMISSIS-;

- con nota del 27 novembre 2024, l’Amministrazione, in riscontro, comunicava che, per poter conoscere lo stato di avanzamento del procedimento, la ricorrente avrebbe potuto esercitare l’accesso agli atti;

- in data 13 dicembre 2024, il difensore di parte ricorrente promuoveva il procedimento di accesso agli atti e l’Amministrazione convenuta, con nota a mezzo pec del 13 giugno 2025, invitava il legale a recarsi presso gli uffici munito di pen drive;

- in data successiva a tale comunicazione, il difensore riceveva su pen drive 194 atti e documenti, ivi incluso il permesso di costruire n. 6/2019.

Avverso tale ultimo atto, con il ricorso in esame, parte ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

I) Violazione della legge 380/2001. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza ed errore nei presupposti, dell’abnormità del provvedimento, dello sviamento dei poteri :

- i terreni su cui è stato chiesto e rilasciato il permesso di costruire impugnato sarebbero privi di capacità edificatoria e, pertanto, il Comune di Messina non avrebbe potuto rilasciare il provvedimento per cui è giudizio; ciò in quanto, al fine di ottenere la possibilità di costruire il complesso residenziale-OMISSIS-, la proprietaria dei terreni dell’epoca aveva rilasciato al Comune di Messina, in data 5 marzo 1976, una “Dichiarazione di vincolo permanente delle aree impegnate per la costruzione”, riferita ai terreni su cui insiste l’intero complesso-OMISSIS- e anche ai terreni residuali di cui allo stesso foglio -OMISSIS- part. -OMISSIS-, e a quelle divenute nel tempo -OMISSIS-, vincolando permanentemente dette aree alla costruzione di cui al progetto, approvato dalla C.E.C. nella seduta del 4 giugno 1974; detti terreni (inedificabili) sarebbero stati oggetto di compravendite, ove, da ultimo, non si farebbe più riferimento alla natura non edificabile di detti terreni;

- tale situazione sarebbe stata nota al Comune in ragione di plurimi esposti di altri soggetti interessati;

II) Sull’inedificabilità totale dei terreni de quo :

- la tesi sostenuta dal Comune, secondo cui il progetto edificatorio sfrutterebbe la capacità edificatoria residua dei terreni, nascente dall’essere mutati nel tempo gli indici di edificabilità di zona, si porrebbe in contrasto con l’interpretazione giurisprudenziale in materia (Cons. St. n. 4134/2011);

III) Richiesta di pronuncia opponibile e trascrivibile :

- parte ricorrente chiede una pronuncia che dichiari la totale inedificabilità dei terreni oggetto del permesso di costruire contestato, da potere trascrivere a tutela dei propri diritti e interessi.

2. In data 1 ottobre 2025 si è costituito il Comune di Messina, che, in data 10 novembre 2025, ha prodotto memoria con cui ha eccepito:

- l’irricevibilità del ricorso, in quanto: i) i lavori sarebbero stati avviati nel novembre 2019; ii) lo stesso condominio si sarebbe attivato nel 2018 per contestare il rilascio del titolo edilizio, adducendo l’inedificabilità dell’area; in ragione delle circostanze di fatto e della tipologia delle censure proposte dalla ricorrente, quest’ultima avrebbe dovuto presentare istanza di accesso già al momento dell’avvio dei lavori nel novembre 2018;

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, in quanto il permesso di costruire n. 6/2019 è decaduto già nel giugno 2024 e le due richieste di proroga dell’interessato sono state respinte; in data 27 dicembre 2024 la ditta controinteressata, preso atto della decadenza del titolo edilizio, ha presentato una nuova richiesta di permesso di costruire per il medesimo progetto, su cui ancora l’Amministrazione non si è pronunciata;

- l’inammissibilità dell’azione di accertamento dell’inedificabilità del terreno della controinteressata, in spregio ai termini per l’impugnazione del titolo edilizio ovvero in assenza dell’esito della nuova istruttoria in corso;

- nel merito, ha dedotto l’infondatezza del ricorso, in quanto le doglianze odierne sarebbero state già vagliate e disattese dall’u.t.c. del Comune di Messina sulla scorta di un rapporto istruttorio dell’11 dicembre 2018;

- ha, infine, chiesto la condanna alle spese anche ai sensi dell’art. 96 c.p.c. oltre CPDEL e IRAP in luogo di IVA e CPA.

3. In vista della pubblica udienza le parti hanno prodotto memorie e memorie di replica ai sensi dell’art. 73, co. 1, del c.p.a., insistendo sulle reciproche posizioni.

3.1. In particolare, parte ricorrente ha replicato alle eccezioni in rito nei seguenti termini; i) quanto all’irricevibilità, ha osservato che i lavori non sarebbero stati iniziati e che l’unica attività svolta il 24 marzo 2025 sarebbe stata la realizzazione di una recinzione sulla particella 757; ii) quanto all’inammissibilità, ha osservato che, nella nota del 5 agosto 2024, lo stesso Comune ha indicato alla ditta la possibilità di formulare un’istanza di proroga dell’efficacia del titolo edilizio nella sussistenza dei presupposti; iii) nel merito, ha insistito nelle motivazioni già formulate.

3.2. Il Comune ha ribadito l’eccezione di irricevibilità, in quanto; i) il condominio è stato notiziato dell’esistenza del titolo edilizio (per come affermato dallo stesso ricorrente) in data 21 maggio 2024; ii) con nota del 13 novembre 2024, la ricorrente ha formulato al Comune “ richiesta di sospensione e revoca autorizzazione edilizia sulle particelle -OMISSIS- del foglio -OMISSIS-, siti in Messina a -OMISSIS-, rilasciata in favore della società -OMISSIS-o propri dante causa ”; iii) per come affermato sempre dalla ricorrente, la ditta controinteressata ha compulsato l’attività edilizia in questione “nel giorno 24/03/2025 ” mediante la recinzione del lotto; per il resto, ha ribadito le tesi già esposte.

3.3. Con memoria di replica, parte ricorrente ha ulteriormente riscontrato i rilievi di parte avversa.

4. Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

5. La domanda caducatoria è irricevibile per tardiva impugnazione del titolo edilizio rilasciato nel 2019 alla controinteressata dal Comune di Messina.

5.1. Va ricordato che la previsione del termine di decadenza per la proposizione dell’azione di annullamento di un provvedimento amministrativo è posta a presidio dell’esigenza di certezza delle situazioni giuridiche, salva restando la facoltà per l’amministrazione di agire in autotutela.

La questione della piena conoscenza dell’atto, momento da cui decorre il termine per impugnare, è oggi risolta in modo condivisibile dalla giurisprudenza, nel senso che la 'piena conoscenza' di un provvedimento della pubblica amministrazione - il cui verificarsi determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale - si ha quando la parte interessata percepisce l'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sua sfera giuridica, in modo da rendere distinguibile l'attualità e la concretezza dell'interesse ad agire contro di esso; può, dunque, parlarsi di piena conoscenza quando la parte interessata individua l'atto e il suo contenuto essenziale, non essendo necessaria la conoscenza di tutti i suoi elementi ed essendo, invece, sufficiente che la stessa sia stata edotta di quelli essenziali, quali l'autorità amministrativa che l'ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (cfr. Cons. St. sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1112).

Va, inoltre, richiamata la giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. St., sez. IV, n. 4215 del 16 maggio 2025; id., n. 5607 del 5 luglio 2022) secondo cui “su chi vanta un interesse legittimo alla rimozione del titolo abilitativo incombono inevitabilmente oneri di diligenza ai fini delle eventuali iniziative giudiziarie che si vogliano intraprendere. Altrimenti, tale interesse si rivelerebbe dotato di una tutela irragionevolmente maggiore rispetto al corrispondente interesse allo sfruttamento del titolo edilizio. Tale onere di diligenza comporta [...] che i soggetti che si ritengano lesi dall'avvio di un cantiere in un'area limitrofa alle loro proprietà si debbano attivare con sollecitudine per accertare le proprie ragioni, non potendosi procrastinare sine die l’accesso agli atti (finalizzato ad avere la piena conoscenza della tipologia dell'intervento edilizio) e così produrre un prolungamento del termine d'impugnazione del titolo abilitativo, con una connessa condizione protratta d'incertezza sulla legittimità del provvedimento amministrativo ”.

Infatti “ Nel sistema delle tutele, il diritto di accesso e le modalità del suo esercizio, in mancanza di una completa ed esaustiva conoscenza del provvedimento, costituiscono fattori che, così come il completamento dei lavori e il tipo dei vizi deducibili in relazione a tale completamento, concorrono ad individuare, con riferimento al caso concreto, il punto di equilibrio tra i principi di effettività e satisfattività da una parte, e quelli di certezza delle situazioni giuridiche e legittimo affidamento dall'altra. Infatti, il principio di trasparenza, sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente ” (così, ex multis , Consiglio di Stato, sez. II, n. 2011/2020).

5.2. Orbene, dalla documentazione in atti emergono i seguenti elementi a sostegno della tesi dell’irricevibilità della domanda di annullamento:

- con comunicazione del 21 maggio 2024, la ditta controinteressata informava il condominio di essere nuova proprietaria delle aree in questione e della ripresa dei lavori per la realizzazione di due fabbricati per civile abitazione nell’area catastalmente individuata al foglio -OMISSIS- part.lle nn. -OMISSIS-, -OMISSIS-;

- con pec dell’11 ottobre 2024, il difensore della ricorrente chiedeva al Comune “ la sospensione e revoca autorizzazione edilizia sulle particelle -OMISSIS- del foglio -OMISSIS-, siti in Messina a -OMISSIS-, rilasciata in favore della società -OMISSIS-o propri dante causa .”, assumendo che “ le particelle -OMISSIS-, -OMISSIS- del fg -OMISSIS- abbiano già espresso tutto il proprio potenziale edificatorio con la realizzazione del Condominio-OMISSIS- e che, pertanto, nessuna ulteriore cubatura possa essere espressa e/o sfruttata sugli stessi immobili ”;

- a seguito della nota del Comune (del 27 novembre 2024), secondo cui per avere gli atti relativi allo stato della procedura l’interessata avrebbe dovuto presentare domanda di accesso, la ricorrente formulava istanza di accesso in data 13 dicembre 2024.

Tali elementi fattuali, sui quali conviene anche la ricorrente, inducono a ritenere che, sin dalla comunicazione del 21 maggio 2024, la deducente avesse una piena conoscenza circa il fatto che la controinteressata aveva ottenuto l’autorizzazione dal Comune per la realizzazione di due fabbricati sulle particelle ritenute vincolate.

Tra l’altro, come ha correttamente dedotto il Comune, le doglianze mosse dall’odierno ricorrente concernono l’ an dell’intervento edificatorio e non il quodomo , sicché il dies a quo per la proposizione del ricorso coincide con il momento in cui la ricorrente ha acquistato piena conoscenza degli elementi del titolo edilizio, tali da far comprendere la lesività dello stesso; consegue a ciò che la ricorrente era onerata ad attivarsi prontamente alla presentazione dell’istanza di accesso a seguito della comunicazione del 21 maggio 2024 della controinteressata e che il ricorso, notificato nel settembre 2025, è tardivo.

5.3. La domanda caducatoria è, in ogni caso, anche inammissibile, per carenza di interesse attuale all’impugnazione.

Infatti, per come rappresentato dal Comune con il supporto della documentazione allegata, il permesso di costruire oggetto di odierna impugnazione è decaduto, essendo decorsi i termini di legge dall’inizio dei lavori (giusta comunicazione del novembre 2019) e le due richieste di proroghe, avanzate dalla ditta controinteressata, sono state rigettate.

In particolare, quanto alla prima richiesta di proroga, con nota prot. n. 223595 del 28 giugno 2024, il Comune ha affermato che: “ la richiesta di proroga dei lavori relativi al PdC n.06/2019 i cui lavori hanno avuto inizio in data 12/11/2019 (giusta comunicazione acquisita con prot. n. 334405 del 08/11/2019), non può essere concessa in quanto i termini sono scaduti. Pertanto si rende necessario acquisire un nuovo Permesso di Costruire per il completamento dei lavori non eseguiti nei termini di validità, di cui manca, comunque uno stato di consistenza, redatto dalla D.L., che descriva le opere eseguite nei termini di efficacia del titolo abilitativo … ”.

Il diniego è stato confermato per la seconda richiesta di proroga, con le medesime motivazioni, con successiva nota prot. n. 260094 del 5 agosto 2024.

Successivamente, sempre secondo quanto riferito ed allegato dall’Amministrazione, con prot n. 462685 del 27 dicembre 2024, la Ditta -OMISSIS- preso atto della decadenza del titolo edilizio, ha presentato una nuova richiesta di permesso di costruire per il medesimo progetto, il cui relativo procedimento risulta ancora in corso.

La circostanza dedotta dalla parte ricorrente, secondo cui la controinteressata avrebbe presentato un atto di rinnovo di permesso di costruire, non esclude che quest’ultima abbia presentato anche la richiesta di permesso di costruire allegata dall’Amministrazione con il deposito del 4 novembre 2025, la cui attendibilità non viene formalmente confutata dalla parte ricorrente.

In ogni caso, ritiene il Collegio, ai fini che qui interessano, che la decadenza del titolo, di per sé, determina l’insussistenza di un interesse attuale della ricorrente all’annullamento dell’atto impugnato in quanto inutile sarebbe la pronuncia caducatoria richiesta, avendo la decadenza già paralizzato l’attività edificatoria in questione.

In definitiva, il provvedimento impugnato ha cessato di produrre effetti - né in questa sede è stato dimostrato il contrario - e nessun nuovo provvedimento edilizio risulta essere stato emesso, allo stato, dall’amministrazione comunale, sicché non si ravvisa un interesse attuale all’impugnativa in questione, in quanto l’annullamento dell’atto impugnato non produrrebbe un’utilità immediata, attuale e concreta per la ricorrente.

6. Infine, come eccepito dal Comune, inammissibile è l’azione di accertamento dell’inedificabilità del terreno della controinteressata in quanto nel processo amministrativo l’azione di accertamento è ammessa dalla giurisprudenza solo eccezionalmente in diretta applicazione del principio di effettività della tutela laddove manchino nel sistema strumenti giurisdizionali a protezione di interessi riconosciuti dall’ordinamento ovvero a condizione che la stessa risulti necessaria al fine di colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 20 gennaio 2025, n. 943), ipotesi non ricorrente nel caso di specie.

Infatti, l’azione tipica a tutela della ricorrente è l’azione di annullamento che, rispetto al permesso di costruire 6/2019, è irricevibile ed inammissibile per quanto sopra rilevato, mentre rispetto al futuro ed eventuale titolo edilizio è, allo stato, inammissibile perché priva di interesse attuale e concreto e volta ad inibire poteri che ancora il Comune di Messina non ha esercitato e su cui, pertanto, questo Tribunale non può pronunciarsi.

D’altronde, l’azione di accertamento non può essere utilizzata per eludere il termine decadenziale previsto per l’esercizio dell’azione di annullamento (Cons. St., sez. V, n. 7624 del 2020; T.A.R. Veneto, n. 1354 del 2025), sicché, anche sotto tale profilo, essa si rivela inammissibile.

7. Conclusivamente:

a) la domanda caducatoria è irricevibile e comunque inammissibile;

b) la domanda di accertamento è inammissibile.

8. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a ) dichiara la domanda caducatoria irricevibile;

b ) dichiara la domanda di accertamento inammissibile;

c ) condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune resistente, che liquida complessivamente in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti; nulla spese nei confronti della parte controinteressata non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente e di ogni altra persona menzionata nella presente sentenza.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SE NN RO, Presidente

IN SS OT, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN SS OT	SE NN RO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.