Pubblicato il 22/01/2026

N. 00063/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01034/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1034 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
FR PA, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Lanzaro, Daniele Bracci, Gianluca Podda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Simoncini con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Unica Regionale Asur Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Felici Bedetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ST ON e Gestione liquidatoria ex Asur Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Cristiana Pesarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

VA PA, AR BO, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1. della delibera G.R. Marche 19.9.2011 n. 1247 di nomina dei Direttori di Area vasta nell'ambito dell''organizzazione dell'ASUR Marche;

2. della delibera G.R. Marche 5.9.2011 n. 1197, con cui sono state individuate le sedi delle cinque Aree vaste;

3. della proposta del Direttore Generale dell'ASUR Marche, contenuta nella nota 19.9.2011 prot. n. 19757, di nomina dei Direttori di Area vasta;

4. della delibera G.R. 26.9.2011 n. 1294 di determinazione del compenso per i Direttori di Area vasta e approvazione dello schema di contratto;

5. di ogni atto presupposto, preordinato, preparatorio, connesso e conseguente, ivi comprese le delibere G.R. 1.12.203 n. 1683 e 21.12.2009 n. 2160, nella parte in cui inseriscono nell''elenco di cui all''art. 4, comma 6, L.R. 20.6.03 n. 13, rispettivamente, PA VA e BO AR; nonché

per il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali arrecati all''istante dalle illegittimità consumate.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 15 marzo 2012:

1. della determina del Direttore Generale dell’Asur Marche 14 dicembre 2011 n. 1112, avente ad oggetto il regolamento di organizzazione aree ATL Aziendale;

2. della delibera della Giunta Regione Marche 9 gennaio 2012 n 2 di approvazione di tale determinazione.

3. di ogni atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale Asur Marche e di ST ON e Gestione liquidatoria ex Asur Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 il dott. AB RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame il ricorrente impugnava gli atti indicati in epigrafe riguardanti la nomina dei direttori di Area Vasta dell’Asur Marche, unitamente a quelli relativi alla determinazione dei compensi e all’individuazione delle Aree Vaste, con richiesta di risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti.

Con atto di motivi aggiunti notificato tra il 2 marzo e il 6 marzo 2012, poi depositato il 15 marzo 2012, il ricorrente impugnava la determina del Direttore dell’Asur n. 1112/2011 e la delibera G.R. Marche n. 2/2012, relative all’approvazione del regolamento di organizzazione dell’Azienda Sanitaria, con richiesta di misure cautelari.

All’esito del giudizio di primo grado, con sentenza T.A.R. Marche, sez. II, n. 465 del 17 maggio 2024 questo Tribunale ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso principale e del successivo atto di motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice adito.

Con sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 3031 del 9 aprile 2025 è stato accolto l’appello avverso la ridetta sentenza, la quale è stata annullata con rimessione della causa a questo T.A.R. Marche. Il Giudice dell’appello ha ritenuto nella specie sussistente la giurisdizione amministrativa, sul rilievo che “ Nel caso di specie, infatti, sono contestati gli atti di organizzazione generale ed i discendenti atti di nomina, a fronte dei quali è rinvenibile, in capo al destinatario, una posizione di interesse legittimo a che l’amministrazione eserciti legittimamente il potere attribuitole dalla legge, cui si riconnette l’interesse del ricorrente ad ottenere la conservazione della propria posizione o la nomina a responsabile di una delle istituende “Aree Vaste ” (punto n. 19 della sentenza).

Con atto notificato il 21 maggio 2025 e depositato il 4 giugno 2025 parte ricorrente ha riassunto il giudizio ai sensi dell’art. 105, comma 3, c.p.a. innanzi a questo T.A.R., richiamando e ritrascrivendo integralmente il ricorso e l’atto di motivi aggiunti.

Si sono costituite per resistere le amministrazioni in epigrafe.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 19 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

Il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti, per le ragioni che seguono.

Si deve premettere che la legge regionale Marche n. 13/2003 ha accorpato le tredici aziende sanitarie locali prima esistenti, nell’Azienda sanitaria unica regionale (Asur), articolata in Zone territoriali con a capo un direttore di zona, nominato dalla Giunta regionale su proposta del direttore generale dell’Azienda sanitaria unica. Le successive leggi regionali nn. 17/2010 e 17/2011 hanno sostituito le Zone territoriali con le “Aree Vaste”, con a capo un direttore nominato dalla Giunta regionale su proposta del direttore generale, scelto tra i soggetti iscritti nell’elenco di cui all’art. 4, co. 6, della Legge regionale n. 13/2003 (il quale rinvia all’art. 3bis c. 3 D.lgs. 502/1992).

Con le delibere della Giunta regionale impugnate, sono state individuate le sedi delle cinque “Aree Vaste” e sono stati nominati i rispettivi direttori, con la determinazione dei relativi compensi.

Il ricorrente riferisce di essere stato già dipendente dell'ex Asur Marche dal 27 gennaio 1975 (a riposo dal 1° febbraio 2017, cfr. deposito del 3 novembre 2025 della Regione Marche) inserito nei ruoli nominativi regionali quale direttore amministrativo dal novembre 1990, già direttore dell'unità operativa "Affari generali" nell'ex Zona Territoriale n. 10 di Camerino, poi compresa nell’Area vasta n. 3, con sede a Macerata, iscritto nell'elenco degli idonei alla nomina a Direttore generale e Direttore di Zona, di cui all'art. 4, comma 6, L.R. n. 13/2003.

Dichiara quindi di essere legittimato a impugnare gli atti organizzativi dell'ente di appartenenza incidenti sfavorevolmente sulle sue funzioni. A detta del ricorrente, il potere ampiamente discrezionale dell'Amministrazione di definire l'organizzazione dei propri servizi ed uffici troverebbe, un limite nella posizione giuridica ed economica acquisita dai dipendenti, i quali non sarebbero titolari in merito di una posizione di diritto soggettivo perfetto alla conservazione della propria qualifica, del proprio status giuridico e della propria sfera di attribuzioni funzionali, ma sarebbero portatori di un interesse legittimo a che il sacrificio della loro posizione funzionale avvenga attraverso una corretta esplicazione delle norme che disciplinano la potestà organizzativa dell'ente.

Nella memoria depositata il 17 novembre 2025, il ricorrente declina così il suo interesse a ricorrere, “ in virtù della conclamata illegittimità degli atti impugnati, il dott. PA a suo tempo perse l’occasione di essere nominato direttore di una delle aree vaste dell’azienda sanitaria e subì altresì un sostanziale demansionamento nello svolgimento della sua attività lavorativa, integrato dal fatto che a capo della nuova struttura venne posta una figura che non avrebbe potuto essere nominata direttore di area vasta, per le ragioni di seguito indicate. In particolare, a seguito della riorganizzazione, non venne salvaguardata la sua posizione, con perdita delle proprie funzioni (il suo servizio fu abolito senza l’assegnazione a uno corrispondente, coperto da dirigenti di nuova nomina). Conseguentemente, gli atti impugnati furono fonte di danno per il ricorrente sia per la perdita di chances, sia per la demotivazione e dequalificazione prodotta dalla pretermissione comparativa rispetto ai prescelti, pur appartenendo il ricorrente all'elenco dei legittimati ad aspirare alla funzione direzionale di area vasta. Pertanto, in caso di accoglimento del ricorso, il dott. PA avrà titolo per richiedere il risarcimento dei danni subiti alle amministrazioni resistenti e agire contro di esse con separato giudizio”.

Ciò premesso, con il ricorso introduttivo del giudizio, sono proposti due motivi di ricorso, di seguito esposti.

Primo motivo. Illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 4, 5, 8 bis, 9, 10, 30 L.R. 20.6.03 n. 13 e s.m.i.; 3 bis D.lgs. 30.12.92 n. 502; incompetenza; eccesso di potere per falso presupposto e travisamento; violazione dei principi di cui all'art. 97 Cost.; illogicità e ingiustizia manifeste; disparità di trattamento; carenza di istruttoria e di motivazione.

Si censura la DGR di individuazione delle Aree Vaste dell’Azienda sanitaria unica regionale, per incompetenza della Giunta regionale. Si dice che a tale individuazione doveva attendere l’Atto aziendale, quindi il Direttore generale Asur.

Questa censura non è condivisibile, perché nel silenzio della legge, vige la competenza residuale della Giunta regionale, ex art. 28 c. 1 lett. j) Statuto regionale Marche - Legge statutaria 8 marzo 2005, n. 1.

Si censura, poi, perché ritenuta illogica, la concreta individuazione territoriale delle singole Aree Vaste.

La censura non persuade e non appare illogica la scelta effettuata con la delibera gravata, perché essa stabilisce la sede delle singole Aree Vaste nei capoluoghi di provincia, tranne nei casi in cui (ON e Pesaro) tali capoluoghi ospitino un’Azienda ospedaliera (l’azienda osp. Marche Nord a Pesaro e l’azienda osp. Ospedali riuniti ad ON).

Inoltre, a prescindere dall’assetto organizzativo delineato dalla Regione, il ricorrente non ha dedotto elementi in base ai quali avrebbe potuto accedere all’incarico di direttore di area vasta, se vi fosse stata una diversa articolazione.

Inoltre, la scelta dei direttori, nell’ambito dell’elenco ex lege (D.lgs. 502/92 art. 3bis c. 3) previsto, è caratterizzata da ampia discrezionalità e non sono stati introdotti argomenti in base ai quali una diversa distribuzione territoriale avrebbe aumentato le possibilità di accesso all’incarico di direttore di area vasta.

Si afferma, poi, che i direttori di area vasta dovrebbero essere scelti prioritariamente tra il personale interno in servizio e poi, in caso di mancanza di idonee figure, si dovrebbe reperire personale esterno al Servizio sanitario regionale.

La censura va disattesa, in quanto la nomina ampiamente discrezionale dei direttori generali AS (a cui possono essere accostati i direttori di Area Vasta, vista la autonomia che hanno le singole aree vaste, in base alla legge regionale n. 17/11, cfr. punto n. 15 Consiglio di Stato, sez. III, n. 3031 del 9/4/2025) segue norme diverse rispetto a quanto previsto dall’art. D.lgs. n. 165/01 in tema di incarichi dirigenziali a soggetti estranei all’amministrazione.

Si dice, inoltre, che la nomina dei direttori di Area Vasta è stata di natura politica, in violazione del principio di distinzione tra attività politica e attività di amministrazione.

La critica va disattesa per le stesse ragioni testé esposte.

Si dice che il dott. PA e la d.ssa BO non hanno i titoli per essere inseriti nell’elenco e quindi per essere nominati direttori di area vasta.

La critica è inammissibile per carenza di interesse, perché il ricorrente non era direttore di ex Zona territoriale (le 13 Zone territoriali sono state ex lege sostituite dalle Aree Vaste). Va infatti tenuto conto che, con criterio che non si palesa manifestamente irragionevole, la Giunta regionale ha condiviso la proposta del Direttore Asur e stabilito, tra i criteri di nomina (delibera G.R. Marche 19.9.2011 n. 1247, pag. 3 – doc. 1 pag. 3 documenti allegati al ricorso), quello di circoscrivere la scelta dei direttori delle nuove cinque Aree Vaste tra i tredici ex direttori di zona con al proprio attivo risultati gestionali migliori e che dessero maggiori garanzie temporali di continuità gestionale nel medio lungo periodo, vista la complessiva riorganizzazione del sistema sanitario regionale che necessitava di notevole tempo per la sua realizzazione.

Per cui il ricorrente non avrebbe avuto possibilità di essere nominato, con carenza di interesse alla censura (come fondatamente eccepito dalla Regione Marche).

Va, in via generale, rilevato che le controversie inerenti all’iscrizione nell’elenco ex art. 3bis c. 3 D.lgs. 502/92 sono devolute alla giurisdizione ordinaria (cfr. Consiglio di stato sez. III, 27 maggio 2019, n. 3438).

Si critica, poi, che nessuna indagine comparativa è stata effettuata tra gli idonei iscritti in elenco e nemmeno tra i tredici direttori di Zona e si lamenta che i criteri di scelta siano stati generici.

La critica va disattesa per le stesse ragioni già viste, perché nessuna comparazione è necessaria tra gli idonei nell’elenco dei direttori AS, trattandosi di atto di alta amministrazione (cfr. punto n. 14 Consiglio di Stato, sez. III, n. 3031 del 9 aprile 2025).

Si critica, infine, che siano stati scelti quali direttori soprattutto medici, anziché tecnici amministrativi.

Anche tale censura va disattesa, perché la scelta effettuata non pare irragionevole, date le funzioni che doveva svolgere il direttore di area vasta, che come riconosciuto dallo stesso ricorrente (vedi infra ), era un alter ego del direttore generale sul singolo territorio di riferimento, con decisioni non limitate quindi a questioni tecnico amministrative.

Secondo motivo. Illegittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 5, 8 bis, 9, 10, 30 L.R. 20.6.03 n. 13 e s.m.i. per violazione degli artt. 97, 98 e 117 Cost. in rapporto ai principi generali della legislazione statale in materia sanitaria, segnatamente a quelli fissati dagli artt. 2, 3, 17 bis D.L.vo 30.12.92 n. 502.

Si chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 13/2003, nella parte in cui la stessa non garantisce la separazione tra l’attività di indirizzo politico e l’attività di gestione, determinando nella figura del direttore generale una impropria commistione tra i due ambiti, e delineando nella figura del direttore di Area Vasta un semplice “alter ego” del direttore generale, privo di autonomia decisionale.

La domanda va disattesa, per le ragioni viste, infatti, la nomina dei direttori di area vasta è analoga a quella di direttore AS (cfr. punto n. 14 Consiglio di Stato, sez. III, n. 3031 del 9 aprile 2025), per cui si atteggia ad atto di alta amministrazione ampiamente discrezionale, ponte tra indirizzo politico e attività amministrativa.

Va, anche rilevato che la L.R. 13/03 e s.m.i. è stata abrogata con L.R. 19/2022. In particolare, sono state create, quali enti del S.S.R., in sostituzione della preesistente Azienda Unica Sanitaria Regionale (ASUR), le Aziende sanitarie territoriali (AST), dotate di personalità giuridica pubblica, autonomia imprenditoriale e organizzativa che esercitano mediante l'atto aziendale di diritto privato. Quanto ai motivi aggiunti, con essi è proposto un unico motivo di diritto così rubricato.

Illegittimità per violazione e falsa applicazione della L.R. Marche 20.6.03 n. 13; dell'art. 13 della L.R. Marche 17.07.1996 n. 26; degli artt. 1 e ss. e 29 L. 20.12.79 n. 761; 3 bis e 15 bis d.lgs. 30.12.92 n. 502; dell'art. 4, comma 4, del d. lgs. 165/2001 e dell'Atto Aziendale; dell'art. 7 L. 7.8.90 n. 241; dell'art. 47 L. 833/1978, art. 117 Costituzione e art. 1, 4 comma, D.P.R. 761/1978; eccesso di potere per falso presupposto e travisa-mento; violazione dei principi di cui all'art. 97 Cost.; contraddittorietà, illogicità e ingiustizia manifeste; disparità di trattamento; carenza di istruttoria e di motivazione.

Si censurano gli atti approvativi del Regolamento di organizzazione area ATL aziendale avendo la nuova organizzazione determinato la cessazione automatica e generalizzata degli incarichi dirigenziali delle unità operative di livello apicale, violando i principi di buon andamento e di continuità dell’azione amministrativa.

Si afferma che la delibera impugnata restringendo il numero di incarichi conferibili attingendo alle risorse interne non amministrative dell'Azienda, lede gli interessi dei dirigenti in servizio.

La previsione di assunzione diretta, si afferma, con contratti di diritto privato, restringe lo spettro di possibilità di accedere a diversi, e potenzialmente più arricchenti - anche dal punto di visto professionale - incarichi nell'ambito dell'Azienda sanitaria.

In riferimento a tali critiche, è condivisibile quanto sostenuto dalla difesa regionale (cfr. memoria dep. 13 novembre 2025, pag. 24), secondo cui “ Il regolamento di organizzazione dell'area ATL (Attività Amministrativo – Tecnico – Logistiche) è atto di gestione, di competenza dell'azienda sanitaria e come tale dalla stessa è stato predisposto ed adottato con Determina del Direttore Generale ”.

Sotto questo profilo va osservato che “ La giurisprudenza della Cassazione, seguita sul punto anche da questo Consiglio, ha, infatti, anche affermato che la natura privatistica e imprenditoriale delle Azienda sanitarie comporta che non possano essere qualificati come atti di macro organizzazione rilevanti sotto il profilo pubblicistico gli atti di organizzazione delle Aziende, trattandosi di atti comunque espressione del potere privatistico di gestione dell’azienda, in coerenza con il carattere imprenditoriale delle Aziende che è strumentale, al raggiungimento del fine pubblico che perseguono (Cassazione SS UU, 7 dicembre 2016, n. 25048; 4 luglio 2014, n. 15304 ) (…) In base all’attuale sistema, il direttore generale emana l’atto aziendale di organizzazione, è responsabile della gestione complessiva e nomina i responsabili delle strutture operative dell'azienda. Pertanto, diversamente da quanto avviene per le amministrazioni pubbliche in genere, gli atti di macro-organizzazione delle aziende sanitarie sono adottati con atti che il legislatore ha inteso qualificare di diritto privato, con una disciplina che ha inteso prendere innanzitutto in considerazione il loro carattere imprenditoriale strumentale, pur se si tratta di attività nelle quali non rileva lo scopo di lucro e nel quale sono coinvolti valori costituzionali, inerenti allo svolgimento di un servizio pubblico, che la Costituzione considera indefettibile” (Consiglio di Stato, Sez. III, 28 aprile 2016, n. 1631; in senso analogo, Sez. III, 3 agosto 2015, n. 3815; Sez. III, 7 luglio 2017, n. 3358).

Sotto tale profilo, nel caso di specie, gli atti impugnati rientrano integralmente nella giurisdizione del giudice ordinario ”, (Consiglio di Stato, sez. III, 18 aprile 2019, n. 2531).

Ciò in disparte, i motivi aggiunti, come eccepito dall’amministrazione sanitaria resistente (cfr. memoria dep. 14 novembre 2025, pagg. 9 e 10), sono comunque inammissibili in quanto recano censure non specifiche, di diritto oggettivo, e non è dedotta una lesione della specifica posizione soggettiva del ricorrente, né è indicato quale sarebbe l’interesse leso, né il vantaggio pratico derivante dall’annullamento.

Anche con riferimento alla censura sulla cessazione automatica degli incarichi dirigenziali, non si deduce né dimostra che l’incarico del ricorrente sia cessato o peggiorato, dunque anche queste censure si manifestano di natura oggettiva, senza che sia evidenziato come il modificato Regolamento di organizzazione gravato abbia inciso individualmente sulla posizione del ricorrente.

Avendo riguardo all’atto di motivi aggiunti (non quindi alle memorie ex art. 73 cpa che possono precisare, ma non integrare o modificare la domanda originariamente proposta), a pag. 13 si richiama la previsione del Regolamento Area ATL nel caso di non conferma nella nuova organizzazione dell’incarico precedentemente svolto e la possibilità di un incarico di professionalità equivalente. Tuttavia non si deduce con specifiche allegazioni se e come tale previsione generale si sia risolta in un’immediata lesione per il ricorrente. Solo (inammissibilmente) nella memoria di replica viene affermato che “ egli, da figura apicale, venne collocato in posizione subordinata a una nuova dirigente, cui vennero assegnate le funzioni da egli precedentemente svolte, senza alcuna procedura ”.

Ma tali affermazioni (oltre che generiche e comunque inidonee ad integrare il ricorso) si prestano a varie osservazioni critiche: in primo luogo la figura di direttore di unità operativa affari generali dichiaratamente rivestita al momento dell’incardinamento del mezzo di gravame, non pare possa dirsi figura apicale, essendo stata sotto ordinata rispetto al direttore di zona territoriale; in secondo luogo a tutto voler concedere, solo al momento della nomina dell’asserita nuova dirigente a cui vennero asseritamente affidate le funzioni precedentemente assegnate al ricorrente, sarebbe stato configurabile l’interesse all’azione.

Per quanto concerne poi la gravata DGR 2/2012, sono assenti motivi specifici con inammissibilità ex art. 40 c. 2 cpa della relativa impugnazione, dato che, come rilevato dalla difesa regionale, l'attività della Regione si limita al controllo dell'atto (ossia del regolamento di organizzazione area ATL) secondo quanto previsto dall'art. 28 c. 1 e c. 2 lett. i) L.R. 26/1996 ratione temporis applicabile (“ La Giunta regionale esercita la vigilanza sulle Aziende USL e ospedaliere procedendo in particolare ad effettuare verifiche sulle attività svolte e sulla loro conformità con le norme in vigore e con gli indirizzi e gli obiettivi posti dai piani sanitari nazionale e regionale ”), mentre non sono state mosse critiche specifiche all’attività di vigilanza regionale.

Non essendo state accertate illegittimità negli atti gravati, anche la domanda risarcitoria va respinta.

In conclusione in base alle argomentazioni esposte, il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati, essendo inammissibili e infondate le censure con essi proposte.

Dalla complessità della vicenda sorgono sufficienti ragioni per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in ON nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AL PP AL, Presidente

AB RI, Referendario, Estensore

Marco AR Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB RI	AL PP AL

IL SEGRETARIO