Pubblicato il 02/02/2026

N. 00306/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01505/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1505 del 2024, proposto da -OMISSIS-e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaspare Lombardo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

il Comune di-OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Grazia Zarbo Valeriano Truisi con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per l'annullamento:

- della determina dirigenziale n. 646 del 13/9/2024 avente ad oggetto ingiunzione di demolizione opere abusive realizzate nell’immobile sito in Contrada -OMISSIS-, foglio di mappa 88, particella 40;

- nonché degli atti tutti presupposti, connessi e conseguenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. TO SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori -OMISSIS-e -OMISSIS- agiscono per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 646 emessa dal Comune di-OMISSIS- il 13 settembre 2024, notificata il 18 settembre successivo, con cui è stata ordinata ai ricorrenti la demolizione di alcune opere abusive realizzate su un fondo di loro proprietà esteso 5660 mq, sito in contrada -OMISSIS-, ed identificato in catasto al foglio di mappa n. 88, particella 40.

2. L’ordine di ripristino in parola è stato adottato dal Comune, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, atteso che, con verbale di sopralluogo del 9 luglio 2024, il personale dell’Ufficio Vigilanza e Controllo del Territorio del Comune di-OMISSIS- aveva accertato la realizzazione in assenza di titolo edilizio dei seguenti interventi:

“ 1. Manufatto a piano terra: - forma irregolare, dimensioni massime di 15,00 x 12,00 metri, superficie coperta di circa 186 mq…completamente rifinito e arredato…utilizzato come civile abitazione.

2. Terrazzo scoperto: - adiacente al prospetto sud del manufatto descritto al punto 1; - superficie di circa 140 mq…include una piscina interrata di forma irregolare di circa 51 mq…manufatto adiacente al prospetto ovest del punto 1, di circa 2 mq, adibito ad alloggio motore e depuratore per l’acqua della piscina.

3. Ripostiglio: - manufatto a piano in muratura, superficie di circa 4 mq...

4. Deposito magazzino: - manufatto a piano terra di circa 67 mq (9,65 x 7,00), volume di circa 221 mc…

5. Manufatto adiacente al deposito: - superficie coperta di 10 mq, volume di 28 mc…chiuso su tre lati e aperto su un lato.

6. Recinzione: - realizzata con paletti e rete metallica, con cancello in metallo sostenuto da pilastri in cemento armato e tettoia in cemento armato…interessa l’intero lotto di terreno ”.

La gravata ingiunzione è stata ancorata anche agli ulteriori rilievi:

- che le opere descritte ricadono tutte in zona destinata a verde agricolo;

- che “ I manufatti ai punti 3, 4, 5, e parzialmente il punto 2 (piscina) ricadono nella fascia di rispetto dei 150 metri del -OMISSIS-, soggetta a Vincolo Paesaggistico secondo il Decreto Legislativo 22/01/2004 n° 42 ”;

- e che “ Le opere sono soggette alle prescrizioni del Piano Paesaggistico Ambito 10 — 11, approvato con Decreto del 30/09/2021 n. 64/GAB dell'Assessorato dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana, con livello di tutela 1 (Contesto Paesaggistico 38b) ”.

3. Per chiedere l’annullamento del predetto ordine di demolizione sono dunque insorti i ricorrenti con il ricorso in epigrafe, notificato il 5 novembre 2024 e depositato il giorno successivo.

Il mezzo è affidato ad unica doglianza, con cui parte ricorrente lamenta “ Violazione di legge ed eccesso di potere ” sostenendo che i manufatti, in particolare quello adibito ad abitazione, sarebbero stato realizzati per rispondere alle particolari necessità di un nucleo familiare numeroso e segnato da un grave lutto (la perdita di una figlia minore), dalla documentata situazione di disagio psichico di entrambi i ricorrenti e dalla disabilità di un altro figlio minore di età.

Tanto premesso, parte ricorrente sostiene che i manufatti per cui è causa sarebbero sanabili e che, tenuto conto della loro natura e della loro destinazione d’uso, l’Amministrazione in luogo di quella demolitoria avrebbe dovuto comminare la meno afflittiva sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001.

Sotto diverso profilo, i ricorrenti lamentano altresì che l’ordine di ripristino è stato adottato a molti anni dalla realizzazione delle opere abusive, sicché in tale lasso di tempo si sarebbe ingenerato in loro il legittimo affidamento circa la piena legittimità di queste ultime e che la gravata ingiunzione sarebbe in insanabile contrasto con il loro primario diritto ad avere una casa in cui risiedere con i figli.

4. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, che ha depositato documentazione e con memoria del 29 novembre 2024 ha chiesto il rigetto del mezzo di tutela all’esame.

Con ordinanza n. 636 del 5 dicembre 2024, non appellata, la Sezione ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti impugnati, “ Ritenuto che, pur non potendosi dubitare della natura abusiva delle opere e non operando in materia edilizia alcun legittimo affidamento (v. Ad. Plen. n. 9/2017), alla luce della complessa situazione familiare di parte ricorrente, al fine di mantenere la res adhunc integra nelle more della decisione sulla istanza di accertamento di conformità che parte ricorrente ha prospettato di voler presentare, va accolta l’istanza cautelare proposta” . Con il medesimo provvedimento è stato disposto “ di acquisire dalle parti documentati chiarimenti sull’avvenuta presentazione dell’istanza di accertamento di conformità (producendo l’istanza e tutti gli allegati) e sull’esito della stessa ”.

Con memoria del 14 luglio 2025, la resistente Amministrazione, nell’insistere per il rigetto del mezzo di tutela all’esame ha evidenziato come i ricorrenti non abbiano mai presentato l’istanza di accertamento di conformità dei manufatti abusivi prospettata in sede cautelare.

In data 16 luglio 2025 parte ricorrente ha chiesto il rinvio della discussione della causa, in relazione alla necessità di eseguire i lavori necessari per permettere la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità.

Con memoria del 22 agosto 2025 la resistente Amministrazione si è opposta al rinvio della discussione e, nell’insistere per il rigetto, ha sostenuto l’irrilevanza delle argomentazioni relative alla situazione personale e familiare dei ricorrenti ai fini della valutazione della legittimità dell'atto amministrativo impugnato, stante la natura vincolata dell’attività di repressione degli abusi edilizi.

All’udienza pubblica del 10 ottobre 2025, la trattazione della causa è stata poi rinviata in ragione di un legittimo impedimento del procuratore dei ricorrenti, che però in vista della nuova discussione di merito non hanno versato nel fascicolo processuale nuovi documenti o prospettazioni difensive.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito all’udienza pubblica del 15 gennaio 2026, nel corso della quale il difensore della ricorrente ha nuovamente chiesto il rinvio della trattazione, stante che in data 11 gennaio 2026 i ricorrenti hanno presentato al Comune un’istanza di accertamento di conformità delle opere abusive.

5. Deve essere preliminarmente scrutinata l’istanza di rinvio presentata dalla difesa dei ricorrenti, che dopo l’udienza di discussione ha depositato nel fascicolo processuale documentazione e una memoria con cui chiede di essere autorizzata a versare in atti ulteriori documenti.

Anche a non considerare la manifesta inutilizzabilità ai fini del decidere della documentazione depositata nel fascicolo di causa dopo l’udienza di trattazione del ricorso, in totale spregio di tutti i termini previsti dall’art. 73, comma 1, del codice del processo amministrativo, il Collegio ritiene che tale istanza debba essere respinta.

La richiesta dei ricorrenti è stata infatti ancorata alla presentazione dell’istanza di accertamento di conformità in data 11.01.2026.

Osserva tuttavia il Collegio che il termine per la presentazione dell’istanza in questione è ormai scaduto.

Sulla questione si sono in effetti registrati orientamenti contrastanti, segnatamente con riferimento alla legittimazione a richiedere l’accertamento di conformità di colui al quale è stato ingiunto il ripristino, una volta spirato il termine per demolire.

Le difficoltà nascono dalla lettera della legge.

Da un lato, ai sensi, dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive “ sono acquisiti di diritto ” gratuitamente al patrimonio del comune.

D’altro lato, ai sensi del successivo art. 36, comma 1, in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 23, comma 1, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria.

In sostanza, la prima previsione sembra configurare una produzione ex lege dell’effetto traslativo, in ragione della sola ricorrenza dell’inottemperanza nei termini. Mentre la seconda prefigura la possibilità di una sanatoria, anche oltre la scadenza di tali termini, e cioè “ comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative ”.

Secondo un primo, rigoroso, orientamento (cfr. Consiglio di Stato, sez.VI, 9 febbraio 2023, n. 1434), è il primo dei riferimenti normativi ad essere privilegiato, cioè l’acquisto di diritto per il solo fatto dell’inottemperanza nei termini all’ordinanza di demolizione, con conseguente svalutazione del rilievo dell’attività procedimentale successiva e della possibilità di un’istanza sanatoria postuma.

Il C.G.A.R.S., con sentenza n. 569 del 15 settembre 2023, ha invece affermato che, in mancanza di un formale atto di accertamento, non può considerarsi già prodotto l’effetto traslativo, con il corollario che il destinatario dell’ingiunzione è ancora legittimato a presentare istanza di sanatoria, così come ad impugnarne il diniego di fronte al giudice amministrativo.

La questione è stata però definitivamente risolta in senso conforme all’orientamento tradizionale dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con la sentenza 11 ottobre 2023, n. 16, ha ribadito che l’istanza ex art. 36 comma 1, non può essere presentata fino all’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4 bis dell’art. 31, facendo leva sul riferimento generico contenuto nell’art. 36 alla locuzione “ fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative ”.

Infatti la situazione del proprietario, che lascia trascorrere inutilmente il termine per demolire è quella del soggetto non più legittimato a presentare l’istanza di accertamento di conformità avendo perduto ogni titolo di legittimazione rispetto al bene, pertanto “ Alla scadenza del termine di 90 giorni, l’Amministrazione è dunque ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità ”.

In conclusione, l’istanza di differimento va respinta atteso che entro il termine previsto dalla legge per ottemperare all’ordine di demolizione, adottato dal Comune il 13 settembre 2024, i ricorrenti non hanno provveduto, come avevano prospettato nel corso della fase cautelare, a presentare l’istanza di accertamento di conformità.

6. Ciò posto, il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e che vada perciò respinto.

Non coglie nel segno la doglianza con la quale i ricorrenti, tenuto conto della natura originariamente pertinenziale delle opere abusive, sostengono che l’Amministrazione, in luogo di quella demolitoria, avrebbe dovuto comminare la meno afflittiva sanzione pecuniaria.

Sul punto il Collegio non può che fare richiamo al costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, a mente del quale la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria prevista dall'art. 34 del D.P.R. n. 380 del 2001 deve essere valutata dall'Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione, fase esecutiva nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, presupposto per l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità del provvedimento di demolizione. Infatti, la norma citata ha valore eccezionale e derogatorio, di conseguenza non è l'Amministrazione a dover valutare, prima di emettere l'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata, ma è il privato interessato a dover dimostrare, in modo rigoroso, nella fase esecutiva, l'obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 12 settembre 2019, n. 6147; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 22 luglio 2020, n. 1526).

7. È infondata anche la doglianza con cui i ricorrenti lamentano la violazione dell’affidamento riposto nella legittimità dell’intervento realizzato diversi anni prima della gravata ingiunzione a demolire.

Come è noto risponde a consolidati principi di diritto, per un verso, che la demolizione di un immobile edificato senza il necessario titolo, avendo natura vincolata ed essendo rigidamente ancorata alla sussistenza dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non necessita di specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell’abuso (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 3 dicembre 2018, n. 6839; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 3 dicembre 2018, n. 2546) e, per altro verso, che il decorso del tempo tra la realizzazione dell’opera abusiva ed il suo accertamento, non comporta l’insorgenza di uno stato di legittimo affidamento per il privato, né innesta in capo all'Amministrazione uno specifico onere di motivazione (in termini, per tutte, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 22 luglio 2020, n. 1526).

8. Da ultimo, non colgono nel segno neanche le ulteriori doglianze con cui i ricorrenti lamentano che la gravata ingiunzione sarebbe in insanabile contrasto con il loro primario diritto ad avere una casa in cui risiedere con i figli.

Va condivisa, anche riguardo al caso di specie, la giurisprudenza amministrativa che afferma la compatibilità della sanzione ripristinatoria con il diritto alla casa, sancito dalla CEDU, secondo la quale “il diritto all’abitazione non ha portata assoluta, tale da rendere illegittimi gli ordini di demolizione degli abusi ogni qualvolta l'immobile sia adibito a casa familiare e non risulti che i proprietari dispongono di un ulteriore immobile da destinare a residenza. L’ordine di demolizione, infatti, è espressione del diritto della collettività a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato dall'abuso, che ben può prevalere sul diritto all'abitazione dei singoli che hanno edificato in violazione degli strumenti urbanistici ed in assenza di un idoneo titolo abilitativo. Al riguardo la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “l’esigenza di tutelare i fondamentali diritti all'abitazione e al rispetto dei beni non può prevalere automaticamente sull’interesse pubblico al governo del territorio e alla repressione degli illeciti edilizi. Tale rilievo è sufficiente per escludere qualsiasi sospetto di contrasto della normativa regionale e statale con la normativa convenzionale richiamata dall’art. 117 della Costituzione” (Consiglio di Stato, sez. VII, 3 gennaio 2023, n. 117 ).

In senso conforme è stato affermato che “l’esecuzione dell’ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta neppure con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 CEDU, posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto assoluto ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato e a ripristinare l’equilibrio urbanistico-edilizio (cfr. Cass. civ., Sez. III, 17 gennaio 2020 n. 844)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 febbraio 2023, n. 1253), ed inoltre che “l’emergenza abitativa non può essere invocata per paralizzare la demolizione di un immobile abusivo, stante l’inammissibilità di condoni atipici ed extra-ordinem (ferma restando la possibilità per gli indigenti di sollecitare gli ausili eventualmente messi a disposizione dalle autorità amministrative competenti” (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 maggio 2022, n. 3704).

E’ stato altresì evidenziato che, ai fini della valutazione del rispetto del principio di proporzionalità, la stessa Corte EDU ha valorizzato essenzialmente: “la possibilità di far valere le proprie ragioni davanti ad un tribunale indipendente; la disponibilità di un tempo sufficiente per “legalizzare” la situazione, se giuridicamente possibile, o per trovare un’altra soluzione alle proprie esigenze abitative agendo con diligenza; l’esigenza di evitare l’esecuzione in momenti in cui verrebbero compromessi altri diritti fondamentali, come quello dei minori a frequentare la scuola. Inoltre, ai medesimi fini, un ruolo estremamente rilevante è stato attribuito alla consapevolezza della illegalità della costruzione da parte degli interessati al momento dell’edificazione ed alla natura ed al grado della illegalità realizzata” , con la precisazione che la circostanza della realizzazione dell’immobile in assenza di alcun titolo abilitativo – dato non contestato nel caso all’esame - consente di escludere “in radice la violazione dell’art. 8 CEDU, posto che il diritto all’abitazione deve coniugarsi con l’esigenza di rispetto della legalità e in nessun caso può essere invocato a fronte di una condotta consapevolmente contrastante con le norme edilizie (Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2023, n. 5705)

Nella presente fattispecie i ricorrenti hanno realizzato l’immobile adibito a residenza familiare e gli altri manufatti abusivi in assenza di titolo edilizio e ciò denota la loro consapevolezza in ordine all’illiceità del comportamento tenuto, atteso che la necessità di procurarsi un titolo abilitativo edilizio è immediatamente percepibile da qualsivoglia cittadino, pur se privo di peculiari competenze tecniche; ne consegue che entro i predetti confini di interpretazione giurisprudenziale le prospettate doglianze non possono incidere sulla legittimità del provvedimento sanzionatorio impugnato (cfr. in termini, TAR Palermo, sez. IV, 13 maggio 2025, n. 1047).

9. Per le ragioni esposte, in conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

10. Sussistono giuste ragioni in considerazione della peculiarità della vicenda controversa per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

11. Sussistendo i presupposti di legge deve essere, da ultimo, confermata in via definitiva l’ammissione dei ricorrenti al beneficio del gratuito patrocinio, già provvisoriamente disposta con decreti nn. 105 e 106 in data 17.12.2024 della competente Commissione per il patrocinio a spese dello Stato di questo Tribunale, rinviandosi la liquidazione della parcella ad una successiva udienza camerale, da fissarsi su istanza dei citati ricorrenti, a condizione che sia prima data prova dell’iscrizione del difensore all’elenco di cui all’art. 81, del D.P.R. n. 115/2002 e della persistenza dei requisiti reddituali per il 2024 e sino alla data di pubblicazione della presente decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ammette definitivamente i ricorrenti al gratuito patrocinio, con la precisazione di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti nominativamente indicati nel presente provvedimento.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ED AB, Presidente

TO SC, Primo Referendario, Estensore

Elena FA, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO SC	ED AB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.