Pubblicato il 25/03/2026

N. 00136/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00485/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 485 del 2025, proposto da
Vigilanza Città di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4A53A6E5D, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Passaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Inail, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Anna Rita Sonnante, Michele Pontone, Ippolito Antonio Arabia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Bifolco, Ylenia Di Biase, Alfonso Pepe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determinazione n. 308 del 10 novembre 2025, di aggiudicazione della procedura ristretta, ai sensi dell'art. 72 del codice dei contratti pubblici adottato con d.lgs. 36/2023, per l’affidamento dei servizi di vigilanza in presenza e da remoto presso gli stabili a uso istituzionale nell’ambito dello SDA indetto da Consip s.p.a. per i “servizi di vigilanza”;

- dei verbali di gara, con particolare riguardo a quelli della Commissione giudicatrice relativi alle sedute riservate e resi ostensibili solo in data 14 novembre 2025, come peraltro rappresentato nella stessa determina dirigenziale – con l’esito finale delle valutazioni tecniche col punteggio tecnico complessivo, e tenuto conto di quanto espressamente indicato nell’offerta tecnica dell’odierna aggiudicataria resa ostensibile mediante Pec solo in data 25 novembre 2025;

- dei verbali del RUP con particolare riferimento a quello del 29 ottobre 2025, non reso ostensibile dall’INAIL col quale ha ritenuto l’offerta della società La Torre s.r.l. non anomala a seguito di subprocedimento di anomalia;

- di ogni altro atto, antecedente, concomitante ed anche successivo come potrebbe essere la stipula del contratto di appalto con l’Aggiudicataria;

Con conseguente condanna al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 124 cod. proc. amm..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Inail e dell’Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. AO IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, depositato in data 18/12/2025, la società deducente ha impugnato gli atti specificati in epigrafe ed in particolare la Determinazione, n. 308 del 10/11/2025, con cui l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (I.N.A.I.L.) ha aggiudicato, in favore di Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l. (odierno controinteressato), il lotto n. 6 della procedura ristretta per l’affidamento quinquennale dei “ servizi di vigilanza in presenza e da remoto presso gli stabili a uso istituzionale ” dell’Istituto, chiedendo, altresì, la declaratoria di inefficacia del relativo contratto ed il subentro in esso, nonché il risarcimento dei danni.

1.1. Risulta in fatto quanto segue:

- con riferimento alla procedura di gara in evidenza, la stazione appaltante ha stimato un costo totale della manodopera di € 701.282,40 per il quinquennio, calcolato, come stabilito a pag. 27 del Capitolato d’oneri che compone la lex specialis , sulla base dei seguenti elementi: a) costo medio orario delle Guardie Particolari Giurate (GPG) determinato sulla base delle tabelle ministeriali di cui al Decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 50 dell'8/8/2024; b) inquadramento delle GPG al IV livello; c) monte ore richiesto, calcolato sulla base dei dati riportati negli allegati “Fabbisogni”; d) per quanto riguarda le ispezioni, è stato considerato il costo medio orario di una GPG IV livello moltiplicato per un tempo stimato di 20 minuti/ispezione per il numero di ispezioni riportato negli allegati “Fabbisogni”;

- l’Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l., miglior graduato, ha invece indicato un costo della manodopera di € 595.883,45 per il quinquennio, inferiore a quello derivante dalle tabelle ministeriali;

- la stazione appaltante ha ritenuto di sottoporre alla verifica sulla congruità, sostenibilità e realizzabilità l’offerta, ai sensi di quanto previsto dall’art. 110 del D.lgs. 36/2023;

- tale procedimento di verifica, nell’ambito del quale sono stati acquisiti i giustificativi prodotti dall’Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l. in merito a ciascuno scostamento dalle voci indicate nelle tabelle ministeriali, si è positivamente concluso con verbale del R.U.P. n. 27 del 29/10/2025;

- indi, con la gravata determinazione I.N.A.I.L., n. 308 del 10/11/2025, si è proceduto all’aggiudicazione del lotto in favore dell’Istituto di vigilanza odierno controinteressato.

1.2. La società deducente, seconda graduata, ha affidato il gravame al seguente articolato motivo:

“ Violazione di legge (art. 110, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36). Difetto di motivazione in ordine alle giustificazioni fornite dalla contro interessata, errore nei presupposti di fatto e di diritto ”.

L’offerta dell’aggiudicatario sarebbe viziata sotto più profili, non correttamente apprezzati dalla stazione appaltante in sede di verifica di congruità, essendosi quest’ultima limitata a recepire acriticamente le giustificazioni all’uopo prodotte dall’aggiudicatario.

Nel dettaglio, le critiche si appuntano sui seguenti aspetti delle giustificazioni:

i) il costo della divisa sarebbe stato considerato solo il primo anno;

ii) i contributi INPS non sarebbero correttamente computati, in quanto non considererebbero il minimale contributivo previsto dalla normativa vigente per il personale di nuova assunzione;

iii) il contributo ex art. 22 D.M. 7/5/2024 non sarebbe automatico né garantito;

iv) il costo medio orario del personale (Guardie particolari giurate), relativamente al periodo gennaio-dicembre 2026, sarebbe stato erroneamente indicato nella tabella delle giustificazioni in € 15,42 invece che in € 15,52, come risultante dai medesimi dati ivi forniti (€ 15,00 + 15,49 + 15,49 + 16,08 = 62,06 diviso 4 = 15,52);

v) nelle tabelle delle giustificazioni, inoltre, sarebbero già contenuti i costi della sicurezza minimi (€ 443) indicati dalle tabelle ministeriali;

vi) le unità di personale indicate nelle giustificazioni (2,91 unità, più una da riassorbimento, per un totale di 3,91) sarebbero insufficienti per garantire la corretta esecuzione della commessa (che richiederebbe l’impiego di 4 unità, una per ciascuna delle quattro sedi di espletamento del servizio di vigilanza);

vii) il monte ore annue mediamente lavorate sarebbe ingiustificatamente difforme da quello risultante dalle tabelle ministeriali (1619 invece che 1578); parimenti sarebbe accaduto per la tariffa oraria media del personale (€ 15,42 invece che € 18,95); conseguentemente, sarebbe anche errata l’indicazione degli oneri della sicurezza, posto che il valore minimo a tal fine indicato dall’aggiudicatario (€ 443,00 annui) è quello determinato nelle tabelle ministeriale sulla base di 1.578 ore annue, mentre quello parametrato alle 1619 ore indicate nell’offerta dovrebbe essere di € 454,00 annui;

viii) il costo della vigilanza ispettiva sarebbe ampiamente sottostimato rispetto a quello necessario (stimato dalla deducente in un importo pari ad € 1.769.094,00 nel quinquennio); inoltre, nel costo delle autovetture da utilizzare per la sorveglianza non sarebbero state incluse quelle relative al personale.

2. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’accoglimento del gravame, l’INAIL e l’Istituto di Vigilanza La Torre s.r.l..

3. All’udienza pubblica dell’11/3/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è infondato (il che consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa del controinteressato, per omessa impugnazione degli atti indittivi della procedura).

Deve, infatti, ritenersi che le censure ricorsuali – come innanzi illustrate – siano complessivamente inidonee a revocare in dubbio la congruità e la sostenibilità dell’offerta risultata aggiudicataria nella procedura di gara de qua , come positivamente valutata dalla stazione appaltante, dovendosi, al riguardo, richiamare le consolidate coordinate giurisprudenziali in materia:

- la valutazione della stazione appaltante all'esito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (cfr. ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. V, 17/5/2018, n. 2953; id. sez. III, 18/9/2018, n. 5444; id. sez. V, 23/1/2018, n. 230);

- il relativo procedimento non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica (cfr. ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. III, 26/10/2021, n. 7169);

- l'obbligo di motivazione da parte della stazione appaltante sussiste solo in caso di giudizio negativo della verifica di anomalia dell'offerta, non richiedendosi motivazione analitica in caso di giudizio positivo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18/9/2024, n. 7629);

- spetta al concorrente che contesta l'aggiudicazione e il giudizio di anomalia positivo dedurre le cause specifiche dell'insostenibilità ed offrire gli elementi a sostegno di tali deduzioni, potendosi dubitare della congruità dell'offerta, qualora la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica (cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. III, 22/12/2025, n. 10201; id. sez. V, 4/11/2022, n. 9691; id. 30/11/2020, n. 7554; id. 4/6/2020, n. 3528);

- costituisce ius receptum che i valori del costo del lavoro risultanti dalle Tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità dell'offerta, perciò l'eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte in dette Tabelle non legittima un giudizio di anomalia o di incongruità e occorre, perché possa dubitarsi della congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 17/1/2020, n. 414).

Nello specifico, vanno anzitutto respinte le censure sub vi) e vii), costituenti il nucleo centrale del gravame, avverso la stima del monte orario lavorativo e del costo orario medio ponderato nei cinque anni (valori determinativi, in ultima istanza, del costo della manodopera).

Ed invero, come risulta dalla disamina dei giustificativi, l’aggiudicatario ha indicato un complessivo monte ore contrattuale di 32.587 (di cui 31.720 h per la vigilanza armata fissa e 867 h per la vigilanza dinamica), partendo da un monte ore pro capite annuo di 1.619.

Tale ultima stima, seppur leggermente superiore a quella risultante dalle tabelle ministeriali (1.578 ore annue):

- è stata giustificata dall’operatore, come consentito dall’art. 41, comma 14, del D.lgs. n. 36/2023, sulla base delle specificità aziendali, documentalmente corroborate dalle statistiche asseverate da un Consulente del lavoro ed allegate ai giustificativi prodotti in sede di verifica di anomalia (“ le assenze per malattia, infortuni e maternità sono state prudenzialmente determinate per eccesso - 4% - rispetto all’incidenza reale media registrata dall’Azienda negli ultimi 5 anni al 31/12/2024 - 2,54% - ”), rispetto alle quali la ricorrente non ha formulato, come sarebbe stato suo onere, contestazioni di sorta;

- in ogni caso, l’impegno lavorativo così quantificato risulta contenuto entro i limiti contrattuali inderogabili, considerato che dividendo il monte ore pro capite annuo di 1.619 per 52 settimane si ottiene il risultato di 31,13 ore/settimana, inferiore al limite settimanale di 40 ore prescritto dal C.C.N.L. per i servizi di sicurezza e con un margine sufficientemente ampio da assorbire le ore mediamente non lavorate (ferie, festività e permessi);

- irrilevante, in tale ottica, è la questione del numero delle risorse di personale da impiegare per l’espletamento del servizio, tenuto conto che, partendo dal richiamato dato annuo, l’offerta è obiettivamente giustificata per il numero di unità che la ricorrente ritiene ineludibile (4 GPG), in quanto, moltiplicandosi il monte ore pro capite annuo di 1.619 per 4 unità per 5 anni, si perviene ad un monte ore complessivo di 32.380, inferiore rispetto a quello di 32.587 indicato nei giustificativi (sul quale è stata calibrata la stima del costo della manodopera).

Parimenti corretta ed esente da rilievi di travisamento, manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza risulta la stima del costo orario medio ponderato nei cinque anni, tenuto conto che l’aggiudicatario - come risulta per tabulas (cfr. pag. 4 dei giustificativi) - ha indicato un valore pari ad € 18,36 (“ il costo medio ponderato unitario della manodopera è dato dalla somma aritmetica del costo medio orario ponderato di ciascun anno diviso il numero degli anni complessivi, ossia: costo medio ponderato unitario manodopera = costo medio orario ponderato anno 1 + costo medio orario ponderato anno 2 + … 3 + … 4… / 5; come segue: 15,42 + 16,19 + 19,42 + 20,39 + 20,39) / 5 = 18,36 ”), sostanzialmente prossimo a quello (meramente parametrico) risultante dalle Tabelle ministeriali e, comunque, ben superiore rispetto a quello di € 15,52 erroneamente ipotizzato nel ricorso (valore, quest’ultimo, che, come risulta dalle Tabelle allegate ai giustificativi, è relativo al solo anno 2026 e non già alla media dei cinque anni); errore che, a ben vedere, vizia l’impostazione ricorsuale e ne compromette, pressoché integralmente, l’attendibilità.

Le ulteriori censure sono:

- in parte generiche, in quanto la relativa enucleazione non è assistita dalla necessaria dimostrazione della loro rilevanza in punto di complessiva insostenibilità economica dell’offerta: come quelle sub ii) e iii) riguardanti i contributi INPS, tenuto conto che l’aggiudicatario ha dichiarato, in relazione a tale voce, di non discostarsi da quanto previsto dalle tabelle ministeriali (né la ricorrente ha fornito dimostrazione del contrario); lo stesso è a dirsi con riferimento alle agevolazioni contributive ex art. 22 del D.M. 7/5/2024, in relazione alle quali, come documentato in atti, l’aggiudicatario ha dichiarato la stessa percentuale di incidenza del 30,11% prevista dalle tabelle ministeriali;

- in parte inammissibili, poiché non pienamente intellegibili nelle premesse, nei contenuti e nelle conclusioni, come quelle sub viii) relativamente ai costi della vigilanza ispettiva (risultando obiettivamente preclusa al Collegio la comprensione dei singoli passaggi che caratterizzano l’ iter argomentativo sul punto); fermo restando che, anche in tal caso, le tesi ricorsuali si appalesano ictu oculi inattendibili, se si considera che i valori ipotizzati dalla ricorrente per tale marginale componente prestazionale (€ 1.769.094,00 nel quinquennio) sono addirittura superiori all’intero importo a base d’asta del lotto in questione (€ 971.798,00) e, comunque, del tutto disallineati rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante in conformità alla metodologia di calcolo indicata nel Capitolato d’oneri (“ per quanto riguarda le ispezioni è stato considerato il costo medio orario di una GPG IV livello moltiplicato per un tempo stimato di 20 minuti/ispezione per il numero di ispezioni riportato negli allegati Fabbisogni ”), essendo quest’ultima conducente (considerato un costo della manodopera sulla singola ispezione di € 7,18 e un montante di 520 ore di ispezioni all’anno, come da “Fabbisogni” relativi al lotto in questione) ad un importo della manodopera per vigilanza ispettiva pari a € 3.733,60/anno e, dunque, di € 18.668,00 per il quinquennio;

- in parte irrilevanti, perché sottendenti valori economici marginali e, dunque, inidonei ad alterare la complessiva sostenibilità dell’offerta, alla luce dell’utile di impresa indicato (€ 25.298,30), come quelle sub i), iv) e v), relative al costo delle divise (fermo restando che, dalla lettura delle Tabelle ministeriali, non risulta affatto l’esistenza di un obbligo di sostituzione annuale della divisa), al rilevato scostamento del costo medio orario del personale nel periodo gennaio-dicembre 2026 (dovuto ad un mero errore materiale, sostanzialmente ininfluente nell’economia complessiva dell’appalto), ai costi della sicurezza (fermo restando che il costo annuale di tali oneri prescinde dall’entità del monte ore lavorate).

5. In conclusione, per quanto esposto, il ricorso va respinto.

6. Le spese di lite seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente e del controinteressato, liquidandole forfetariamente nella somma onnicomprensiva di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, ciascuno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EF SA, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

AO IA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO IA	EF SA

IL SEGRETARIO