Pubblicato il 15/01/2026

N. 00044/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00068/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2014, proposto da Edil GA di AN GA & C. S.a.s., ora Edilgenga S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Donatella Giacomelli e Orlando Olivieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marcellino Marcellini in Ancona, via Carducci, 8;

contro

Consorzio Zone Imprenditoriali Provincia Ancona - Z.I.P.A. -, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Ancona, corso Mazzini, 156;

nei confronti

Società Imefin S.p.a., non costituita in giudizio ;

per l'annullamento

1. della delibera n. 4163, del 21 ottobre 2013, prot. n. 60814, del Comitato Direttivo del Consorzio Zone Imprenditoriali Provincia Ancona - ZIPA per effetto della quale la ricorrente è stata dichiarata decaduta dal beneficio dell’assegnazione delle aree indicate con delibere n. 1616, del 6.09.1979; n. 1630, del 5.11.1979; n. 1730, del 15.7.1980; n. 2045, del 20.04.1984; n. 2107, del 29.03.1985; n. 2327, del 29.04.1988; n. 2679, del 3.6.1991, contestualmente revocate, insieme ad ogni atto e provvedimento rilevante, poiché ad esse funzionalmente collegato;

2. della nota prot. n. 60382/2013 del 19 agosto 2013, a mezzo della quale il Consorzio Zone Imprenditoriali Provincia di Ancona ha comunicato l’avvio del procedimento ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 e seguenti della Legge 241/90 e s.m.i., ai fini dell’adozione del provvedimento sub 1;

3. della nota prot. n. 60845/2013 del 22 ottobre 2013, a mezzo della quale il Consorzio Zone Imprenditoriali Provincia di Ancona, a conclusione del procedimento avviato, ha adottato il provvedimento sub l;

4. oltre ad ogni altro atto comunque precedente, presupposto, conseguente o connesso, lesivo degli interessi della società ricorrente;

e per la pronuncia di una sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. che trasferisca alla società Edilgenga S.r.l. il lotto n. 44 della lottizzazione dell’area ZIPA del Comune di Corinaldo;

e la condanna ex art. 30 c.p.a.

del Consorzio ZIPA al risarcimento del danno a favore della società ricorrente in conseguenza di attività amministrativa illegittima, da valutarsi secondo equità;

in via subordinata

per la condanna del Consorzio ZIPA, ex art. 21 quinquies della legge 241/1990 a corrispondere alla ricorrente l’equo indennizzo, calcolato secondo equità, disponendo la previa condanna del medesimo Consorzio alla restituzione del prezzo di acquisto del lotto, pari a 13.622.000 lire, maggiorato di interessi e rivalutazione monetaria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Zone Imprenditoriali Provincia Ancona - Z.I.P.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 la dott.ssa NA BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Signor NT GA, titolare della omonima ditta individuale, risultava assegnatario di aree da parte del Consorzio Zone Imprenditoriali della Provincia di Ancona (ZIPA), che le aveva acquistate dal Comune di Corinaldo, con l’obbligo di destinazione ad insediamento produttivo nell’ambito di un Piano di lottizzazione per la zona industriale.

In particolare con delibera n. 1616 del 6 settembre 1979 gli veniva assegnato il lotto 44 bis del Piano di lottizzazione, dell’estensione di circa 2100 mq, poi aggiornato con delibera 1630/1979 (dopo il decesso dell’originario richiedente) con l’integrazione di ulteriori superfici, in particolare con l’assegnazione parziale alla ditta individuale GA AN (erede subentrata all’originario richiedente) del limitrofo lotto, per una superficie complessiva di 4.700 mq.

L’impresa in data 30 giugno 1980 (ultimo giorno utile per beneficiare del prezzo unitario di 3500 lire/mq) versava parte del prezzo di cessione, pari a 13.622.000 lire, riferibile quindi non già a 4700 mq, ma ad una superficie di 3892 mq, corrispondente al lotto 44, distinto al CT foglio 6, con i mappali 125 e 128.

Il Consiglio direttivo del Consorzio, con deliberazione n. 1730 del 15 luglio 1980, dava atto che la cessione sarebbe avvenuta con la ditta Edil GA, come richiesto dalla assegnataria.

Le aree risultavano però effettivamente libere solo dall’anno 1991, in ragione di un lungo contenzioso intercorso tra il Consorzio e il soggetto terzo che ne era affittuario in base a un contratto di locazione agraria. Nel frattempo il Consorzio riconosceva alla ricorrente gli interessi maturati sulla somma versata fino al 31 dicembre 1984.

All’atto di cessione non seguiva mai la stipula del relativo contratto avanti al notaio. Le parti, nonostante fitte interlocuzioni, non addivenivano infatti ad un effettivo accordo né sulle aree né sul prezzo.

In data 19 agosto 2013 il Consorzio comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento di decadenza dal beneficio e revoca dell’assegnazione. La società presentava memorie difensive, che non venivano condivise dall’ente procedente.

Con delibera n. 4163 del 21 ottobre 2013 il Comitato direttivo del Consorzio dichiarava quindi decaduta la ricorrente dall’assegnazione delle aree per disinteresse all’assunzione dei vincoli negoziali per l’acquisto del bene, nonché in considerazione del tempo trascorso dall’assegnazione e dell’assoluta inattualità dei termini e delle condizioni inizialmente accordati, e revocava le delibere di assegnazione.

Tale atto è oggetto di impugnazione per i seguenti motivi:

A) eccesso di potere, travisamento ed erronea valutazione dei fatti in ordine ai presupposti legittimanti l’adozione degli atti impugnati, affetti da ingiustizia manifesta.

La ricorrente sostiene che la mancata attuazione del provvedimento di assegnazione sia imputabile al Consorzio ZIPA, che ha leso il legittimo affidamento della società ricorrente. Secondo quanto comunicato dallo stesso Consorzio con nota del 17 luglio 1991 prot. 9762 era infatti suo onere fissare la data per la stipula dell’atto di compravendita, adempimento mai assolto.

B) eccesso di potere per carenza ed incongruità della motivazione, relativamente all’omessa adeguata comparazione tra le esigenze di interesse pubblico e la posizione soggettiva del privato ormai consolidatasi, in conseguenza del comportamento dell’amministrazione; oltre che per irragionevolezza ed illogicità della scelta effettuata dall’amministrazione nell’emanare il provvedimento amministrativo impugnato;

C) eccesso di potere e violazione di legge in relazione all’art. 1337 c.c.; nel caso di revoca d’ufficio dei provvedimenti di assegnazione che ledano l’affidamento incolpevole dell’interessato va riconosciuta allo stesso tutela sul piano risarcitorio per violazione delle trattative e responsabilità precontrattuale;

D) eccesso di potere per violazione del regolamento per l’assegnazione, la vendita e la concessione alle imprese di immobili per l’insediamento di attività produttive e per violazione della carta dei valori. Il regolamento per l’assegnazione dei suoli prevede che in caso di accoglimento della domanda di assegnazione vi sia l’obbligo di indicare nella delibera di assegnazione la data di stipula del contratto definitivo. Il consorzio non ha mai assolto a tale obbligo. La carta dei valori del Consorzio impone inoltre di informare i rapporti con gli assegnatari delle aree ai principi di lealtà, legalità, trasparenza;

E) eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies l. 241/1990, nella parte in cui l’amministrazione, a fronte della revoca dei provvedimenti di assegnazione assunti dal 1979 al 1991, non ha previsto l’equo indennizzo dei pregiudizi sofferti dalla diretta interessata.

La deducente chiede quindi l’annullamento dell’atto impugnato e di quelli ad esso presupposti, l’adozione di una sentenza ex art. 2932 c.c. costitutiva dell’atto di trasferimento del lotto, la condanna del Consorzio al risarcimento del danno per attività illegittima e per responsabilità precontrattuale, in subordine l’indennizzo per la revoca e la restituzione di quanto già versato dalla deducente in ragione della cessione.

Il Consorzio ZIPA si è costituito in giudizio eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Nel merito ha contestato la ricostruzione proposta da Edilgenga S.r.l., sostenendo che il mancato perfezionamento dell’atto di cessione sarebbe imputabile esclusivamente alla società, che avrebbe assunto un comportamento dilatorio, rinviando e subordinando la stipula dell’atto di compravendita del lotto n. 44 al perfezionamento di un unico atto comprensivo anche del trasferimento della fascia di un terreno limitrofa (originariamente assegnata con delibera 1616/79), in relazione alla quale la predetta non aveva effettuato alcun pagamento in favore del Consorzio. Inoltre le parti non avrebbero mai raggiunto un accordo né quanto ai lotti oggetto di vendita né quanto al prezzo di compravendita, sicchè la domanda di esecuzione in forma specifica sarebbe inammissibile.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 93 del 21 febbraio 2014.

Nelle memorie finali parte ricorrente ha precisato di non avere più interesse all’esecuzione in forma specifica, ma solo alla restituzione delle somme versate per l’assegnazione del lotto o ad un indennizzo di pari valore, oltre al risarcimento del danno patito, a titolo di responsabilità precontrattuale del Consorzio.

Quest’ultimo ha invece precisato che il Tribunale civile di Ancona (sentenza 1554/2017) ha respinto la domanda di usucapione formulata dalla ricorrente in tale sede; il GO ha evidenziato l’incompatibilità tra la domanda di usucapione e quella di trasferimento delle aree in base ad atto negoziale; parte resistente deduce quindi l’inammissibilità della proposizione avanti al giudice amministrativo delle medesime domande, rilevando che il giudicato copre il dedotto e il deducibile.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 19 dicembre 2025 e ivi trattenuta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare va scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Consorzio ZIPA.

L’eccezione va disattesa, atteso che la questione controversa attiene all’assegnazione di aree comprese in un Piano di lottizzazione ed è quindi attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 comma 1, lett. a) n. 2) e lett. f) del codice di rito.

Va inoltre dichiarata l’improcedibilità della domanda ex art. 2932 c.c., atteso il sopravvenuto difetto di interesse al riguardo espressamente dichiarato dalla parte ricorrente. Tale declaratoria rende inattuale l’eccezione di inammissibilità della domanda di trasferimento delle aree sollevata dalla resistente.

Passando al merito del gravame, va scrutinata la legittimità dell’atto di revoca impugnato in principalità.

L’art. 21 quinquies della legge 241/1990, che disciplina la revoca, nel testo vigente ratione temporis, disponeva:

“1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.

1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico .”

Secondo un consolidato orientamento interpretativo il potere di revoca è connotato “ da ampia discrezionalità: a differenza del potere di annullamento d'ufficio, che postula l'illegittimità dell'atto rimosso d'ufficio, quello di revoca esige, infatti, solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 (e che, nondimeno, sono descritte con clausole di ampia latitudine semantica), sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente"). ” (CGARS, 11 ottobre 2019, n. 893; TAR Campania, Napoli, Sez. V, 31 maggio 2023, n. 3328).

L'essenza della revoca, quale tipico atto di secondo grado, è la rimozione di un provvedimento anteriore valido, ma ritenuto inopportuno per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento della situazione di fatto, o a causa di una rivalutazione dell'interesse pubblico originariamente considerato dall'amministrazione; la valutazione della conformità all’interesse pubblico non è sindacabile dal Giudice amministrativo, se non quanto a irragionevolezza, difetti logici, violazione dell'imparzialità e travisamento istruttorio. Pertanto “ secondo i principi che regolamentano l'agere amministrativo, è consentito all'Amministrazione di ritornare sulle proprie decisioni con atti di autotutela, esercitando un potere che è stato sempre ritenuto come generale ed immanente nell'attribuzione della cura dell'interesse pubblico del caso concreto e che consente di annullare, modificare e revocare gli atti amministrativi, esplicando le ragioni di interesse pubblico sottese all'atto di ritiro che, ove effettivamente addotte dall'Amministrazione ed ove plausibili e non affette da macroscopici vizi logici, sfuggono al sindacato giurisdizionale (Cons. Stato, n. 4349 del 2024) .” (Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10265).

L’atto avversato è ampiamente motivato, dando conto della cronistoria degli eventi e delle ragioni in fatto e in diritto che hanno portato alla declaratoria di revoca.

Il provvedimento evidenzia, tra l’altro, quanto segue:

“ che il predetto complesso provvedimentale è rimasto sino ad oggi inattuato – tanto che non solo è mancato il perfezionamento dell’atto di trasferimento, della proprietà, ma altresì è sostanzialmente mancata la realizzazione dell’insediamento produttivo che aveva dato origine all’iniziale assegnazione e la ditta Edilgenga S.a.s. di AN GA & C. non ha mostrato alcun ulteriore concreto interesse alla stipula definitiva dell’atto di compravendita per il trasferimento del lotto assegnato sia al conseguente avvio su di esso di iniziative imprenditoriali (…);

(…) che l’area in questione costituisce bene violato funzionalmente al perseguimento degli scopi istituzionali consortili – risultando patrimonialmente indisponibile a fini diversi da quelli previsti dallo statuto consortile per la promozione dell’attività di insediamento produttivo privato – e, pertanto, non è configurabile neppure astrattamente la cessione volontaria odierna da parte del consorzio ZIPA alla ditta EdilGA S.a.s. di AN GA & C. in assenza di garanzie in ordine alla realizzazione dell’insediamento produttivo orginariamente previsto (…) ;

(…) che sia la mancata tempestiva stipula definitiva ad oggi dell’atto di compravendita per il trasferimento del lotto assegnato sia l’omesso conseguente avvio su di esso di iniziative imprenditoriali, precludono, in ragione delle citate finalità consortili, che il predetto atto di compravendita possa perfezionarsi se non con grave pregiudizio patrimoniale del Consorzio e relativo danno erariale per l’ipotesi di conclusione secondo le condizioni ed i termini contrattuali applicati al momento dell’originaria assegnazione ; (…)

che deve intendersi, quindi, rispondente a specifica ragione di interesse pubblico la decadenza dell’impresa da tale assegnazione e la revoca di tale complesso provvedimentale, proprio in considerazione del tempo trascorso e della sopravvenuta assoluta inattualità dei termini e delle condizioni di assegnazione inizialmente accordati ;

(…) che tale considerazione, tenuto conto della natura dei beni in esame come funzionalmente vincolati al perseguimento della missione istituzionale del Consorzio pubblico ZIPA quale soggetto pubblico preposto alla realizzazione di insediamenti produttivi nonchè del valore dei medesimi beni deve intendersi prevalente su ogni ragione della parte privata, la quale pretende oggi, dopo una prolungata inerzia di oltre trenta anni, di conseguire i trasferimento in proprio favore del bene alle medesime condizioni – neppure univocamente pattuite ed intese tra le parti (…) di allora ”.

Sulla scorta delle menzionate coordinate ermeneutiche e delle motivazioni dell’atto avversato, il Consorzio risulta aver esercitato correttamente i poteri di revoca, dando conto delle ragioni di interesse pubblico sottese alla rimozione degli atti ed effettuando un bilanciamento in concreto con i contrapposti interessi dei privati, ritenendo prevalenti le prime.

Conseguentemente non è configurabile una responsabilità da provvedimento illegittimo ex art. 2043 c.c.

Infatti “ Quando l'Amministrazione adotta un provvedimento di revoca in sé illegittimo, sarà configurabile, in capo alla stessa, una responsabilità provvedimentale ex art. 2043 c.c., laddove di tale norma ricorrano tutti i presupposti, con gli specifici adattamenti conseguenti alla presenza, nel rapporto, di una parte pubblica. Qualora, invece, l'Amministrazione adotti un provvedimento di revoca in sé legittimo, tendenzialmente essa andrà esente da responsabilità, salvo che il privato dimostri che quella revoca deriva da comportamenti negligenti o scorretti della P.A., con conseguente configurazione di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. In disparte queste due ipotesi, per così dire «patologiche», rimane fermo l'obbligo di indennizzo (e non di risarcimento) nei casi in cui la revoca (legittima) comporti pregiudizi in danno dei soggetti interessati ai sensi del comma 1 dell'art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 .” (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 19 gennaio 2024, n. 1019).

Vanno parimenti esclusi i presupposti per il riconoscimento di una responsabilità precontrattuale del Consorzio.

La responsabilità precontrattuale è correlata non all’adozione di un provvedimento bensì ad un comportamento scorretto, e muove dal presupposto secondo cui grava anche sui soggetti pubblici l’obbligo sancito dall’art. 1337 c.c. di comportarsi secondo buona fede e correttezza, omettendo di determinare, nella controparte privata, affidamenti ingiustificati ovvero di tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati.

“Tale forma di responsabilità può sussistere anche a prescindere dalla legittimità del provvedimento amministrativo. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha, infatti, ribadito che “anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza” (sentenza 4 maggio 2018, n.5).

Ancora l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha altresì chiarito che la responsabilità precontrattuale richiede non solo la buona fede soggettiva del privato, ma anche gli ulteriori seguenti presupposti : a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (e cioè le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia il nesso eziologico tra il danno e il comportamento scorretto che si imputa all’amministrazione. (Cons. Stato, Ad. plen., sentenza 29 novembre 2021, n.21).

Sempre su un piano di inquadramento generale della questione, è opportuno, inoltre, evidenziare che, in presenza di una domanda risarcitoria, non trova applicazione il principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, ma il principio generale dell’onere della prova ex artt.2697 c.c., sicché il ricorrente è gravato dell’onere di dimostrare tutti i presupposti della domanda .” (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 1 febbraio 2025, n. 211).

Nell’odierno giudizio il privato interessato non ha dimostrato che controparte abbia tenuto comportamenti negligenti o scorretti tali da configurare una responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c., atteso che dalla documentazione prodotta risulta -piuttosto- che le parti abbiano nel tempo assunto posizioni inconciliabili rispetto ai contenuti dell’atto di cessione.

Inoltre i rimedi risarcitori in ambito precontrattuale sono azionabili solo ove il soggetto interessato abbia attivato tutti gli strumenti di tutela previsti per evitare i danni lamentati ex art. 30 comma 3 c.p.a. (TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 11 novembre 2025, n. 7338), circostanza anche questa assente nel caso di specie, atteso che la parte ricorrente, pur ripetutamente sollecitando la stipula dell’atto di cessione, ha preteso che la stessa riguardasse anche un’area ulteriore rispetto al lotto n. 44, in relazione al quale aveva versato parte del prezzo di cessione, ponendo in essere un comportamento ostativo al perfezionamento della cessione.

Va quindi escluso il risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale.

Rimane fermo l’obbligo di indennizzo che, ai sensi del richiamato articolo 21 quinquies della legge 241/1990, va riconosciuto al soggetto pregiudicato dalla revoca (legittima).

L’indennizzo configura una responsabilità da atto lecito e può ristorare esclusivamente il danno emergente, ovvero le perdite economiche effettivamente subite dal privato.

Nel caso di specie il Collegio, avuto riguardo a tutte le peculiari circostanze del caso concreto, ritiene equo e ragionevole commisurare l’indennizzo alla somma versata dalla società ai fini della cessione delle aree, rivalutata, secondo gli indici ISTAT, dalla data di effettuazione della spesa fino alla data di deposito della presente decisione; sulla somma così rivalutata si computeranno, inoltre, gli interessi nella misura legale dalla data di deposito della presente decisione fino all’effettivo soddisfo.

Le spese di lite vanno poste a carico del Consorzio resistente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Le spese di lite vanno poste a carico del Consorzio ZIPA e sono liquidate in 1.500,00 (millecinquecento/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

NA BA, Primo Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA BA	Marco RI

IL SEGRETARIO