Pubblicato il 10/04/2026

N. 00704/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01871/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1871 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Azienda Agricola SI Globe di SI RI & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Caretti, Francesco Gaviraghi e Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Riccardo Tagliaferri in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
il Comune di Signa, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Vignoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via Duca D'Aosta, 10;

per l'ottemperanza

- della sentenza n. 16/2021 del 10/01/2021 resa sul ricorso RG 842/2012, con conseguente eventuale nomina di un commissario ad acta ex art. 114, comma 4, lett. d);

- per la liquidazione ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) C.P.A. della somma dovuta, a titolo di penalità di mora, dall’Amministrazione resistente alla odierna ricorrente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione della sentenza de qua;

- nonché per il risarcimento del danno ex art. 112, comma 3, C.P.A..

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AZIENDA AGRICOLA SS GLOBE DI SS RI & C. il 18\2\2025:

per la declaratoria di nullità ovvero per l'annullamento

- della nota dirigenziale n. 34939 del 6 dicembre 2024 recante richiesta di specifica ulteriore documentazione fotografica a seguito del parere “sospensivo” della Commissione Comunale per il paesaggio del 3 luglio 2024 – decisione n. 1 – sulla istanza di autorizzazione paesaggistica della ricorrente;

- nonché della stessa decisione 1/2024 della medesima Commissione Comunale per il paesaggio;

- ove occorrer possa, della nota dirigenziale n. 3039 del 31 luglio 2024, la quale conferma la necessità dell’invio della predetta documentazione;

- nonché di ogni altro atto, presupposto o successivo, comunque connesso, se lesivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato e del Comune di Signa;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2026 il dott. ID AB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha proposto domanda di ottemperanza della sentenza del 10 gennaio 2021, n. 16, con cui la Sezione ha annullato la comunicazione del Comune di Signa del 22 marzo 2012 prot. n. 4450 ed i presupposti pareri del 16 febbraio 2012 prot. n. 3442 e del 14 aprile 2011 prot. n. 7782 resi dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per la Città Metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato. Al fine di determinare l’effetto conformativo, la predetta sentenza ha accolto la domanda caducatoria sulla base della seguente motivazione: “ Sono viceversa fondate le residue censure, con le quali l’azienda ricorrente lamenta il difetto di motivazione nei pareri negativi della Soprintendenza. … nel parere del 16 febbraio 2012 si legge l’affermazione che i grafici modificati dall’azienda richiedente debbano qualificarsi come “nuova soluzione progettuale, da istruire ed esaminare come nuova pratica” da parte del Comune di Signa. E’ indubitabile che siffatta valutazione esula dalle prerogative della Soprintendenza, soffermandosi su aspetti di carattere tecnico-edilizio, tenuto conto che la commissione comunale si era già nuovamente pronunciata in senso favorevole in merito alla compatibilità paesaggistica della nuova soluzione progettuale. … Il precedente parere della Soprintendenza del 14 aprile 2011, anch’esso impugnato, è affetto da macroscopico difetto di motivazione. Ivi si legge che la costruzione della cantina e dell’annesso “considerata la localizzazione, dimensioni, caratteristiche morfologiche, materiche e cromatiche, non sia compatibile con i caratteri architettonici originali, quali parti integranti dei caratteri paesaggistici del contesto di inserimento e, quindi, in considerazione dei caratteri formali proposti per la realizzazione del progetto, comporterebbe una sostanziale alterazione dei valori paesaggistici, costituenti la ragion d’essere del provvedimento di tutela”. Si tratta, con tutta evidenza, di una motivazione stereotipata, priva di concreti e specifici riferimento al progetto ed al contesto ambientale, che ben potrebbe essere utilizzata per rispondere a qualsivoglia istanza di autorizzazione paesaggistica, solo mutandone la rubrica. … Per quanto detto, i pareri negativi della Soprintendenza ed il conseguente provvedimento di archiviazione del Comune di Signa sono illegittimi e vanno annullati. Il Comune e la Soprintendenza dovranno riesaminare il progetto dell’azienda ricorrente. ”.

La ricorrente ha proposto altresì domanda di condanna al pagamento delle astreintes ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), del c.p.a., domanda di risarcimento danni ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a. e la nomina di un Commissario ad acta per provvedere in caso di perdurante inerzia delle amministrazioni intimate.

1.2 Successivamente alla pubblicazione della sentenza ottemperanda n. 16/2021, rilevano le seguenti circostanze di fatto:

- con nota del 18 febbraio 2022, il Comune di Signa richiedeva alla ricorrente di manifestare la persistenza dell’interesse a definire il procedimento di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione della cantina vinicola, in considerazione del lungo tempo trascorso;

- con mail del 21 aprile 2022, la ricorrente dichiarava di avere ancora interesse alla definizione del predetto procedimento;

- con determina del 28 giugno 2022, il Comune di Signa, preso atto della prefata manifestazione di interesse, disponeva l’annullamento del provvedimento di archiviazione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, dando così seguito alla sentenza della Sezione;

- in data 1 luglio 2022, il Comune di Signa richiedeva alla Soprintendenza il parere di competenza, in ottemperanza al predetto dictum giurisdizionale;

- con nota del 24 agosto 2022, la Soprintendenza richiedeva una nuova relazione paesaggistica, attesa l’adozione nel 2015 del nuovo Piano di Indirizzo Territoriale con valenza di Piano Paesaggistico, di cui si sarebbe dovuto tenere conto per l’istruzione della pratica di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;

- con nota del 13 ottobre 2022, il Comune di Signa trasmetteva alla ricorrente la predetta nota della Soprintendenza;

- a seguito di ulteriori interlocuzioni, in data 25 marzo 2024, la ricorrente trasmetteva al Comune di Signa la Relazione Paesaggistica richiesta;

- in data 12 giugno 2024, la ricorrente diffidava il Comune di Signa e la Soprintendenza a definire il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

- nel perdurare del silenzio dell’amministrazione, la ricorrente ha, pertanto, introdotto il giudizio d’ottemperanza in scrutinio;

- con nota del 28 gennaio 2025, la ricorrente, nell’assumere di avere depositato tutta la documentazione richiesta, trasmetteva al Comune la relazione con ulteriori osservazioni;

- con nota del 31 gennaio 2025, il Comune di Signa rilevava la mancata sottoscrizione della nuova relazione allegata alla nota del 28 gennaio 2025 e, pertanto, ne richiedeva la regolarizzazione per sottoporla all’esame della Commissione per il paesaggio;

- in data 10 febbraio 2025, la ricorrente trasmetteva la richiesta integrazione documentale;

- alla camera di consiglio del 12 febbraio 2025, la ricorrente chiedeva un rinvio per la proposizione di motivi aggiunti;

- in data 18 febbraio 2025, la ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti con cui chiedeva la declaratoria di nullità ovvero l’annullamento della nota del Comune di Signa del 6 dicembre 2024, con cui l’ente locale, su parere della Commissione locale per il paesaggio, richiedeva alla medesima una ulteriore integrazione documentale, in ragione dei rilievi sollevati dalla Soprintendenza con la nota del 24 agosto 2022 e dello stesso parere della Commissione per il paesaggio;

- in data 28 febbraio 2025, il Comune di Signa trasmetteva la documentazione alla Soprintendenza per il rilascio del parere di competenza;

- in data 10 aprile 2025, la Soprintendenza richiedeva un’ampia integrazione documentale ai fini del rilascio del parere e dichiarava l’interruzione dei termini per provvedere;

- in pari data, il Comune di Signa trasmetteva la predetta nota alla ricorrente;

- alla camera di consiglio del 30 aprile 2025, su richiesta della ricorrente, il Presidente della Sezione disponeva il rinvio della trattazione alla camera di consiglio del 24 settembre 2025;

- alla camera di consiglio del 24 settembre 2025, la ricorrente chiedeva un nuovo rinvio, che veniva concesso al 1 aprile 2026;

- in vista della camera di consiglio del 1 aprile 2026, la ricorrente depositava una nuova istanza di rinvio, motivata dalla necessità di cambiare il tecnico incaricato per l’ottemperanza agli incombenti istruttori disposti dalla Soprintendenza;

- il Comune di Signa depositava memoria con la quale rilevava come dal 10 aprile 2025 non fossero pervenute ulteriori comunicazioni da parte della ricorrente.

2. Alla camera di consiglio del 1 aprile 2026, la causa è stata posta in decisione previo avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. circa la possibile inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto aventi ad oggetto l’impugnazione di atti endoprocedimentali.

3. Il ricorso introduttivo, proposto per l’ottemperanza della sentenza n. 16/2021, è fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

3.1 Il Collegio, preso atto dell’attività amministrativa posta in essere dalle amministrazioni coinvolte successivamente alla pubblicazione della sentenza ottemperanda, deve tuttavia rilevare che, a seguito della richiesta di integrazione documentale formulata dalla Soprintendenza il 10 aprile 2025 e trasmessa in pari data alla ricorrente, quest’ultima ha omesso ogni attività e, del pari, la Soprintendenza e il Comune non hanno tratto le necessarie conseguenze dall’inerzia della ricorrente.

Sulla base dell’effetto conformativo derivante dalla sentenza ottemperanda le amministrazioni coinvolte nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica avrebbero dovuto riesercitare il potere tramite l’adozione di un provvedimento espresso conclusivo del relativo procedimento, che, tuttavia, all’atto del passaggio in decisione della causa, non è stato adottato.

Nei predetti sensi, il ricorso per ottemperanza deve essere accolto.

4. il ricorso per motivi aggiunti va invece dichiarato inammissibile, dando seguito all’avviso dato in udienza.

4.1 Invero, il predetto gravame reca l’impugnazione ovvero la domanda di declaratoria di nullità di una nota di richiesta di integrazione documentale che, all’evidenza, costituisce un atto endoprocedimentale privo di contenuti lesivi e meramente esecutivo della nota della Soprintendenza dell’agosto 2022 rimasta inoppugnata.

Peraltro, le note impugnate con l’atto per motivi aggiunti recano una richiesta di integrazione documentale superata dalla nota della Soprintendenza del 10 aprile 2025, con cui l’amministrazione ha richiesto alla ricorrente una integrazione documentale resa necessaria per la verifica della conformità dell’intervento richiesto con le prescrizioni recate dal PIT del 2015, approvato in epoca successiva alla adozione dei dinieghi annullati dalla sentenza ottemperanda.

Nei predetti sensi, il ricorso per motivi aggiunti va, pertanto, dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

5. Deve respingersi la domanda di condanna al pagamento delle astreintes , atteso che la mancata conclusione del procedimento è comunque addebitabile alla ricorrente, che non ha riscontrato in alcun modo la richiesta della Soprintendenza del 10 aprile 2025, per cui appare manifestamente iniquo condannare le amministrazioni resistenti al pagamento di una somma di danaro con finalità di coercizione indiretta all’adempimento.

Sarà piuttosto onere della ricorrente riscontrare le richieste della Soprintendenza.

6. Va del pari rigettata la domanda di risarcimento del danno ex art. 112, comma 3, c.p.a..

Invero, circa la natura dell’obbligazione risarcitoria declinata dalla prefata disposizione, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha formulato i seguenti principi di diritto: “ 1. Dal giudicato amministrativo, quando riconosce la fondatezza della pretesa sostanziale, esaurendo ogni margine di discrezionalità nel successivo esercizio del potere, nasce ex lege , in capo all’amministrazione, un’obbligazione, il cui oggetto consiste nel concedere “in natura” il bene della vita di cui è stata riconosciuta la spettanza .

2. L’impossibilità (sopravvenuta) di esecuzione in forma specifica dell’obbligazione nascente dal giudicato – che dà vita in capo all’amministrazione ad una responsabilità assoggettabile al regime della responsabilità di natura contrattuale, che l’art. 112, comma 3, c.p.a., sottopone peraltro ad un regime derogatorio rispetto alla disciplina civilistica – non estingue l’obbligazione, ma la converte, ex lege , in una diversa obbligazione, di natura risarcitoria, avente ad oggetto l’equivalente monetario del bene della vita riconosciuto dal giudicato in sostituzione della esecuzione in forma specifica; l’insorgenza di tale obbligazione può essere esclusa solo dalla insussistenza originaria o dal venir meno del nesso di causalità, oltre che dell’antigiuridicità della condotta .

3. In base agli articoli 103 Cost. e 7 c.p.a., il giudice amministrativo ha giurisdizione solo per le controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato, con la conseguenza che la domanda che la parte privata danneggiata dall’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del giudicato proponga nei confronti dell’altra parte privata, beneficiaria del provvedimento illegittimo, esula dall’ambito della giurisdizione amministrativa .” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 12 maggio 2017, n. 2).

Nel caso di specie, la sentenza ottemperanda non ha riconosciuto il bene della vita alla ricorrente, ma ha annullato per difetto di motivazione i dinieghi opposti dalle amministrazioni resistenti e, pertanto, non ricorre l’impossibilità sopravvenuta di ottenere il bene della vita, costituente il presupposto per disporre la conversione ex officio dell’obbligo in forma specifica di ottemperanza nell’obbligazione risarcitoria ex lege prevista dall’art. 112, comma 3, c.p.a..

6.1 Peraltro, la domanda risarcitoria è infondata anche se riqualificata in termini di generica richiesta di risarcimento danni.

Infatti, da un lato essa non è assistita da alcuna prova circa il danno-conseguenza, prova che grava sulla ricorrente secondo la regola generale di cui all’art. 2697 c.c. e, dall’altro, comunque il Tribunale non potrebbe effettuare il necessario giudizio di spettanza del bene della vita, atteso che, considerato che l’annullamento dei dinieghi è stato disposto per ragioni formali, legati alla insufficienza motivazionale, il giudizio di spettanza operato dal Tribunale si risolverebbe in un inammissibile sindacato su poteri amministrativi non ancora esercitati, vietato dall’art. 34, comma 2, c.p.a..

Infatti, va rilevato che la sentenza ottemperanda ha “ restituito ” integra, alle amministrazioni resistenti, la discrezionalità amministrativa di pronunciarsi sull’istanza della ricorrente.

In detto contesto, la condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato che: “ il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo che si interfaccia con un potere discrezionale non è risarcibile ex ante, fintanto che l'amministrazione mantenga l'autorità di determinarsi, discrezionalmente, sulla vicenda amministrativa, poiché il margine di apprezzamento riservato alla pubblica amministrazione impedisce di esercitare, in sede giurisdizionale, il giudizio prognostico di spettanza del bene della vita (Cons. Stato, sez. V, 19 agosto 2019, n. 5737; Id., Sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4507: «nei casi in cui la lesione discenda da una illegittimità provvedimentale accertata solo sul piano dei vizi non sostanziali (e, quindi, per definizione, senza il riconoscimento della fondatezza della pretesa sostanziale), il danno può essere riconosciuto soltanto all'esito della (doverosa) riedizione dell'azione amministrativa (correlata all'effetto conformativo del giudicato o, più correttamente, dell'annullamento, che opera, sul piano giuridico, eliminando l'atto che, con la sua adozione, aveva estinto l'obbligo di provvedere sulla istanza privata e riattivando, con ciò, l'obbligo di riprovvedere ex art. 2, della legge n. 241 del 1990): ciò perché solo all'esito del satisfattivo riesercizio del potere potrà dirsi accertata la spettanza del bene della vita»).

È in questo senso che va intesa la qualificazione del difetto di motivazione come vizio "formale", ossia come vizio che non si appunta sulla soluzione adottata dalla pubblica amministrazione, bensì sulla mancata esplicitazione delle ragioni di tale soluzione, e che non impedisce a questa di rideterminarsi anche in senso nuovamente sfavorevole al privato, una volta che il vizio sia stato riscontrato in giudizio e il provvedimento annullato, fermo il dovere di motivare la nuova scelta. ” (Consiglio di Stato, IV Sezione, sentenza del 5 agosto 2025, n. 6930).

7. La soccombenza reciproca impone di compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- accoglie il ricorso per l’ottemperanza e, per l’effetto, ordina al Comune di Signa e alla Soprintendenza, ciascuno nell’esercizio della rispettiva competenza, di dare ottemperanza alla sentenza della Sezione n. 16/2021, nei sensi precisati in motivazione, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla sua notifica, se anteriore;

- per il caso di persistente inottemperanza delle amministrazioni resistenti, alla scadenza del termine assegnato, si nomina sin d’ora quale Commissario ad acta il Direttore generale della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura, con facoltà di delega, il quale provvederà come indicato in motivazione nell’ulteriore termine di 60 giorni;

- respinge la domanda di condanna al pagamento delle astreintes e la domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 112, comma 3 c.p.a., nei sensi precisati in motivazione;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB MA UC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

ID AB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID AB	OB MA UC

IL SEGRETARIO