Pubblicato il 27/11/2025

N. 01994/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01923/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1923 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Salerno Gestioni Portuali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci e Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

quanto al ricorso introduttivo,

a) dell’avviso pubblico prot. n. 24525/2024, pubblicato in data 12.9.2024, di indizione della procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento in concessione di una porzione di area al Porto MA RN per montaggio struttura Punto Mare MA RN ed utilizzo commerciale di box aree all’interno;

b) del disciplinare di gara e del capitolato tecnico, approvato con delibera dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale n. 295 del 9.9.2024, nella parte in cui è stato precluso l’accesso alla procedura ad evidenza pubblica agli armatori e agli esercenti delle linee di navigazione marittima anche in quota minoritaria di società partecipante ed in forma plurisoggettiva;

c) della delibera dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale n. 295 del 9.9.2024 di approvazione degli atti di gara e di indizione della procedura ad evidenza pubblica di cui all’Avviso sub lett. a);

d) della nota prot. n. 28839 del 25.10.2024, con la quale l’ASPMTC ha rigettato l’istanza di annullamento in autotutela in parte qua degli atti di gara presentata dalla ricorrente in data 14.10.2024;

e) di tutti gli atti istruttori, di estremi e contenuto non conosciuto, ove rilevanti ai fini della determinazione della platea dei potenziali concorrenti;

f) ove e per quanto possa occorrere, degli atti istruttori del dirigente dell’Ufficio Porti di Salerno e Castellammare di Stabia e delle relative risultanze, richiamati nel provvedimento sub lett. c);

g) di tutti gli atti presupposti, connessi, conseguenziali e collegati;

quanto ai motivi aggiunti depositati in data 27.5.2025,

h) della concessione demaniale n. 34 del 30.4.2025, nella parte in cui (al punto 22) nel prescrivere che “con la sottoscrizione del presente atto si confermano tutte le clausole speciali previste nel disciplinare di gara e capitolato tecnico, alle quali si fa espresso richiamo” recepisce anche il punto 3 del disciplinare di gara sulla dismissione delle quote societarie in capo agli armatori;

i) della nota prot. n. 12232 del 30.4.2025, con la quale l’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Centrale ha invitato la Salerno Gestioni Portuali alla dismissione delle quote societarie in capo agli armatori nel termine di 90 giorni (a decorrere dal 18.4.2025) a pena di decadenza della concessione n. 34/2025;

l) di tutti gli atti istruttori di estremi e contenuto non conosciuto;

m) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e conseguenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il dott. EL IM e udito per la ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con delibera n. 295 del 9.9.2024 l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale ha approvato gli atti di gara e di indizione della procedura ad evidenza pubblica relativa all’affidamento in concessione di una porzione di area al porto MA RN per montaggio struttura punto mare MA RN ed utilizzo commerciale di box aree all’interno.

Al punto 3 del disciplinare di gara (rubricato “ Soggetti ammessi ”) si legge che “ Al fine di garantire il principio della separazione tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto marittimo (e bigliettazione connessa), caratterizzato nel caso di specie dalla presenza di infrastrutture essenziali, consentendo alle imprese marittime un accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture in questione; e per criticità rilevate nella gestione trascorsa a tale scopo si pone una separazione delle attività relative alla gestione dell’infrastruttura Punto Mare MA RN e le società Armatori/Esercenti i servizi di trasporto marittimo, che non potranno partecipare alla procedura neanche in quota minoritaria di altra società. Inoltre non si applicano le norme su avvalimento, subappalto, subingresso ”.

Al punto 3b) del disciplinare di gara (rubricato “ Requisiti di partecipazione di ordine generale. Cause di esclusione ”) è stata prevista l’esclusione dalla procedura dei “ soggetti Operatori economici Armatori, e/o esercenti linee di navigazione/di trasporto marittimo anche in quota minoritaria di società partecipante anche in forma plurisoggettiva. In caso di in cui vi sia tale partecipazione in società già titolari di concessione per servizi analoghi le stesse dovranno esse dismesse entro 90 giorni dalla assegnazione ”.

Con avviso pubblico prot. n. 24525/2024, pubblicato in data 12.9.2024, è stata poi indetta la predetta procedura ad evidenza pubblica. Tale avviso ha fatto rinvio al disciplinare di gara con riferimento ai soggetti ammessi alla gara.

La ricorrente, già titolare della concessione n. 4/2019 (finalizzata al montaggio e tenuta in esercizio del “Punto Mare MA RN” e utilizzo commerciale di box con servizi connessi, con scadenza al 31.10.2024), ha presentato istanza di rinnovo in data 15.9.2024.

Preso atto del contenuto degli atti di gara e delle clausole sopra riportate in data 14.10.2024 la ricorrente ha presentato all’Autorità di Sistema Portuale istanza di annullamento degli atti di gara, lamentando l’impossibilità di partecipare alla gara predetta in ragione di tali previsioni.

L’Autorità di Sistema Portuale ha riscontrato tale istanza con nota prot. n. 28839 del 25.10.2024. Con tale nota l’Autorità ha affermato, tra l’altro, quanto segue: “ emerge ictu oculi che la limitazione non attiene in ogni caso alla fase partecipativa, ma esclusivamente alla successiva fase eventuale di assegnazione e, quindi, non rileva alcuna preclusione partecipativa — ovviamente se ricorrono tutti i requisiti partecipativi - ai danni di codesta Società. Laddove anche codesta società ritenga sussistere tale criticità (secondo anche quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 16 Ottobre 2020 n. 22), essa non si estende al provvedimento nel suo complesso (vitiatur sed non vitiat), ma eventualmente sugli atti successivi che facciano applicazione (anche) della clausola non contenuta nell'atto precedente. Sulla scorta della precitata giurisprudenza, vi è uno specifico onere di impugnare nei termini ordinari gli atti successivi che facciano applicazione (anche) della eventuale clausola escludente nulla e quindi "inefficace" ex lege, contenuta nell'atto precedente ”.

In data 28.10.2024 la ricorrente ha quindi presentato manifestazione di interesse alla predetta procedura.

2. Con il ricorso introduttivo (notificato in data 11-14.11.2024 e depositato in data 26.11.2024) la società ricorrente ha impugnato gli atti suddetti per i motivi come di seguito rubricati:

“ I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

l’introduzione della clausola di esclusione suddetta avrebbe violato l’art. 10 del Codice dei Contratti Pubblici in tema di principio di tipicità e tassatività;

la platea dei potenziali concorrenti non potrebbe essere determinata in base alla compagine sociale dell’operatore economico alla luce di quanto disposto dall’art. 65 del D. Lgs. 36/2023, richiamato negli atti di gara;

la società ricorrente sarebbe un soggetto giuridico autonomo rispetto ai propri soci, con la conseguenza che non sarebbero ammissibili clausole restrittive fondate sull’attività esercitata dai singoli soci del concorrente e relativo obbligo di mutamento soggettivo del concorrente;

inoltre, tale clausola sarebbe in contrasto con i principi di concorrenza e del favor partecipationis , non avrebbe fondamento nella normativa di settore e violerebbe l’art. 36 Cod. Nav. e l’art. 18 del relativo Regolamento nell’ottica del ricorso al libero mercato (ed alla più ampia platea di concorrenti) per assicurare la proficua utilizzazione dell’area demaniale;

“ II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

l’esclusione degli operatori Armatori sarebbe scaturita da un giudizio prognostico di tipo presuntivo, fondato sull’asserita inaffidabilità delle compagnie di navigazione nella gestione dell’attività oggetto di gara, in assenza di elementi oggettivi e concreti, idonei a giustificare l’introduzione di requisiti di partecipazione più severi per l’assegnazione del bene demaniale;

nonostante il potere discrezionale riconosciuto all’amministrazione la disposta esclusione sarebbe sproporzionata ed irrazionale; in effetti, l’esigenza di garantire la separazione tra attività di gestione e attività di trasporto marittimo avrebbe potuto essere soddisfatta in fase di esecuzione del rapporto concessorio senza restringere oltre misura il numero dei potenziali partecipanti;

sul punto andrebbe tenuto conto che gli atti di gara hanno già previsto a monte precisi obblighi in capo al concessionario aggiudicatario per l’esecuzione del rapporto, in modo tale da evitare qualsiasi possibile interferenza con le attività di trasporto marittimo passeggeri e da scongiurare il rischio di commistione tra l’attività di gestione del punto mare e l’attività di trasporto marittimo;

in tal senso il disciplinare di gara ha previsto uno specifico “ obbligo a contrarre con tutti i soggetti titolari di autorizzazione regionale per Linee marittime in partenza/arrivo dal Molo MA RN, per l’assegnazione di una postazione biglietteria presso la struttura ”;

più nel dettaglio, l’amministrazione:

- ha riconosciuto il diritto degli Armatori all’assegnazione di una postazione biglietteria specificando che l’attività potrà essere svolta direttamente dal soggetto esercente le linee marittime;

- ha limitato l’oggetto della attività alla sola locazione dello spazio dedicato alla bigliettazione;

- ha previsto la tariffa massima applicabile per le singole postazioni biglietterie;

- ha stabilito, ai fini della selezione del concorrente, il criterio “Tariffe” con punteggio max di 20 punti al maggior ribasso offerto dai concorrenti;

sarebbero state poi predeterminate altresì la modalità di esecuzione dei servizi di pubblicità, marketing ed informazione;

in definitiva, per effetto delle prescrizioni imposte dall’Autorità il rischio di potenziale conflitto con gli Armatori soci nella gestione dell’attività oggetto di gara sarebbe stato azzerrato;

“ III – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

del resto, l’attività svolta dagli armatori e dagli esercenti linee di navigazione sarebbe coerente con l’oggetto dell’affidamento di cui si discute;

ciò sarebbe dimostrato da quanto disposto dall’Autorità intimata in relazione alla procedura indetta dalla stessa per l’affidamento in concessione della gestione della Stazione Marittima di Molo Beverello di Napoli (v. artt. 10 e 14.3.3. del relativo bando di gara);

ne deriverebbe l’illogicità ed inadeguatezza delle clausole del bando di gara oggetto del presente giudizio;

l’obbligo di dismissione delle quote non troverebbe poi alcun fondamento giuridico nella normativa di settore e neppure rientrerebbe nella sfera di controllo della società ricorrente, spettando piuttosto la decisione al socio armatore;

si sarebbe in presenza di una condizione casuale rimessa alla volontà del terzo che determinerebbe una coartazione della libertà di iniziativa economica del concorrente;

“ IV – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

gli atti di gara non avrebbero poi previsto alcun indennizzo da parte del concessionario subentrante per le opere non amovibili e gli interventi di manutenzione effettuati e non ancora ammortizzati;

il Regolamento recante “la disciplina per il rilascio di concessioni di aree e banchine” (D.M. n. 202/2022) ha prescritto, all’art. 8, comma 3, il diritto del concessionario uscente ad essere indennizzato in relazione ai beni realizzati ed aggiuntivi sull’area demaniale regolarmente autorizzati dall’amministrazione;

la ricorrente avrebbe eseguito, previo assenso dell’Autorità intimata, interventi straordinari per opere indispensabili per la messa in esercizio del Punto Mare MA che non sarebbero stati ammortizzati durante il periodo di validità della concessione ed il cui ammontare andrebbe quantificato nel corso del giudizio;

“ V – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

infine, il diniego di autotutela di cui alla nota prot. n. 28839 del 25.10.2024 sarebbe affetto in via derivata dagli stessi vizi fatti valere in relazione agli atti di gara nella parte in cui questi hanno vietato la partecipazione agli operatori economici armatori laddove titolari di partecipazione minoritaria nella società concorrente alla gara.

3. Si è costituita l’Autorità di Sistema Portuale, senza inizialmente svolgere difese.

4. Successivamente alla proposizione del ricorso la società ricorrente si è poi aggiudicata la concessione demaniale suddetta, essendo stata, tra l’altro, l’unica a presentare domanda di partecipazione.

In particolare, in data 30.4.2025 è stata rilasciata la concessione demaniale n. 34 in favore della ricorrente.

Al punto 22 di tale concessione è stato previsto che “ con la sottoscrizione del presente atto si confermano tutte le clausole speciali previste nel disciplinare di gara e capitolato tecnico, alle quali si fa espresso richiamo ”. In tal modo è stata recepita anche la disciplina contenuta al punto 3 del disciplinare di gara sulla dismissione delle quote societarie in capo agli armatori.

Con successiva nota prot. n. 12232 del 30.4.2025 l’Autorità intimata ha poi richiamato la disciplina contenuta all’art. 3 del disciplinare di gara, rilevato la partecipazione di società armatoriali e/o esercenti di linee di navigazione nella compagine societaria della ricorrente ed invitato quest’ultima “ alla dismissioni delle predette partecipazioni entro 90 giorni, a far data dal 18.04.2025, a pena di decadenza dalla concessione, provvedendo a darne formale comunicazione ”, con l’avvertimento che in mancanza “saranno avviate le procedure di decadenza dalla concessione per inadempimento degli obblighi discendenti dall'atto concessorío n. 34/2025, capitolato e disciplinare di gara di cui alla Delibera Presidenziale n. 295/2024 ”.

5. Con ricorso per motivi aggiunti (notificato in data 20.5.2025 e depositato in data 27.5.2025) la ricorrente ha chiesto l’annullamento di tali atti per i seguenti motivi:

“ I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

con tale motivo la ricorrente ha riproposto in buona sostanza le censure già svolte con il secondo motivo del ricorso introduttivo, aggiungendo altresì che i punti 24 e 25 della concessione, recependo le previsioni del disciplinare di gara, avrebbero scongiurato ogni possibile commistione tra le attività di gestione del punto mare e l’attività di trasporto marittimo, lasciando alle compagnie di navigazione piena autonomia nell’attività di bigliettazione ed onerando il concessionario all’osservanza di dettagliate prescrizioni sulle modalità di gestione dell’attività oggetto di gara;

il censurato obbligo di dismissione delle quote sociali da parte delle compagnie di navigazione socie della ricorrente risulterebbe privo di giustificazione causale, illogico e sproporzionato, nonché lesivo dell’autonomia imprenditoriale della ricorrente e dei principi di concorrenza e par condicio ;

“ II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

con tale motivo la ricorrente ha riproposto in buona sostanza le censure già svolte con il terzo motivo del ricorso introduttivo;

“ III – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

con tale motivo la ricorrente ha riproposto in buona sostanza le censure già svolte con il primo motivo del ricorso introduttivo;

“ IV - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023 – ART. 41 COST.) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

la ricorrente ha poi lamentato la violazione dell’art. 41 Cost. in ragione dell’indebita compressione della libertà di iniziativa economica della stessa, in quanto l’imposizione della dismissione delle quote non sarebbe supportata da un interesse pubblico prevalente rispetto al sacrificio imposto al privato (alla luce delle dettagliate prescrizioni contenute nel capitolato di gara in ordine all’esatta esecuzione della concessione ed ai rapporti con le compagnie di navigazione per l’attività di bigliettazione);

“ V - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 - 65 DEL D.LGS. N. 36/2023 E ART. 1 CO 1 LETT. L) DELL’ALLEGATO 1.1 DEL CODICE – ART. 18 L. N. 84/1994 E ART. 36 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE – DECRETO MIT N. 202/2022 COME MODIFICATO DAL SUCCESSIVO DECRETO 110/2023 – ART. 41 COST.) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETÀ – ILLOGICITÀ – SPROPORZIONE – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) ”;

infine, l’imposizione della dimissione delle quote societarie successivamente all’aggiudicazione sarebbe comunque illegittima, poiché determinerebbe l’alterazione dell’identità del soggetto aggiudicatario, selezionato tramite la procedura di gara;

per effetto di tale imposizione l’amministrazione: stipulerebbe il contratto con un operatore economico diverso da quello che ha valutato e selezionato nel corso della gara; positivizzerebbe la modifica soggettiva dell’aggiudicatario, in violazione dei principi di continuità dei requisiti e di immodificabilità soggettiva del contraente.

6. L’Autorità intimata ha poi depositato memoria in data 5.6.2025, con la quale ha dedotto:

l’inammissibilità del ricorso introduttivo per non aver previsto l’art. 3 del disciplinare di gara una clausola immediatamente escludente e per essersi concretizzata la lesione dell’interesse della ricorrente soltanto con il rilascio della concessione e l’emanazione della nota prot. 12232 del 30.4.2025;

la legittimità della clausola censurata dalla ricorrente tenuto conto:

- della finalità della clausola, volta ad assicurare la libera concorrenza, la non discriminazione e la parità di trattamento tra tutte le imprese marittime che operano sul porto;

- della natura discrezionale del potere spettante all’Autorità intimata al riguardo, nell’ottica di prevenire conflitti di interesse e situazioni di vantaggio competitivo che potrebbero derivare dalla commistione tra il gestore dell'infrastruttura e un operatore di trasporto marittimo; la presenza di un armatore nella compagine societaria del concessionario del "Punto Mare" (che include servizi di bigliettazione e accoglienza passeggeri) sarebbe idonea a compromettere la parità di accesso e le condizioni di mercato per le altre compagnie di navigazione;

- l’inapplicabilità dell’art. 10 del D. Lgs. 36/2023 al caso di specie, tenuto conto del disposto dell’art. 37 Cod. Nav. e richiamando gli atti di gara il D. Lgs. 36/2023 soltanto con riferimento ai principi generali di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, ed a specifiche norme; in ogni caso, il potere della stazione appaltante ai sensi del comma 3 dell’art. 10 del D. Lgs. 36/2023 di introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all'oggetto del contratto; la considerazione per cui gli atti impugnati costituiscono un legittimo atto regolatorio delle condizioni di concorrenza, volti a consentire l’effettiva gestione del bene in concessione senza che questa possa generare potenziali situazioni di monopolio;

- la piena conformità della clausola di cui si discute ai principi di concorrenza e non discriminazione alla luce della disciplina europea in tema di slot allocation aeroportuale (di cui al Regolamento 95/9391) e tenuto conto del parere AGCOM n. 107177 del 4.12.2024 in tema di cumulo di concessioni anche nel caso in cui delle concessioni siano formalmente titolari soggetti giuridici diversi, ma sostanzialmente tutti controllati dalle stesse persone fisiche;

- il carattere proporzionato della clausola censurata in aggiunta alla regolamentazione ab origine dei rapporti tra assegnatario ed armatori per ulteriormente rafforzare la separazione tra concessionario ed armatori e prevenire ogni potenziale conflitto;

- l’irrilevanza del precedente di Molo Beverello, trattandosi di area servente servizi TPL per rotte diverse, con una diversa configurazione in termini di opere e utilizzo della banchina;

- la possibilità di limitare la libertà di iniziativa economica della ricorrente in presenza di interessi pubblici superiori, quali quelli alla tutela della concorrenza, alla non discriminazione e alla corretta gestione di un bene demaniale adibito a servizio essenziale; la rimessione alla società ricorrente della scelta tra la dismissione delle quote con mantenimento della concessione e la decadenza della concessione, trattandosi di condizione nota ab origine ; la mancata alterazione da parte di tale clausola delle capacità tecniche ed economiche dell’aggiudicatario;

la considerazione per cui la mancata previsione dell’indennizzo per opere non ammortizzate sarebbe disciplinata dall’art. 8, comma 3, del D.M. 202/2022, si tratterebbe di diritto eventuale del concessionario e comunque non potrebbe incidere sulla legittimità della procedura di gara e delle clausole contestate nel presente giudizio (trattandosi di questione distinta da quelle relative alla validità degli atti di gara ed ai requisiti di partecipazione).

7. Con ordinanza cautelare n. 228/2025 (pubblicata in data 11.6.2025 e non appellata) questa Sezione: ha accolto la domanda cautelare e, per l'effetto, ha sospeso sino alla decisione della causa nel merito gli atti impugnati nella sola parte in cui obbligano, sotto pena di decadenza dalla concessione suddetta, la società ricorrente alla dismissione delle partecipazioni societarie in capo ai suddetti soggetti entro 90 giorni; ha disposto la compensazione delle spese della fase cautelare; ha fissato per la trattazione di merito l’udienza pubblica dell’11.11.2025.

8. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a..

All’udienza pubblica dell’11.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso, prima di entrare nel merito delle questioni oggetto di causa va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, tenuto conto del tenore dell’impugnato art. 3 del disciplinare di gara e dell’interesse della ricorrente a censurare sin da subito tale previsione, pena la possibile totale acquiescenza della stessa rispetto alla disciplina di gara predisposta da parte dell’Autorità di Sistema Portuale.

Sgombrato il campo da tale questione, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti nei limiti e per le ragioni di seguito esposte. Buona parte delle censure svolte in tali ricorsi sono strettamente interconnesse (ed in parte sovrapponibili tra ricorso introduttivo e motivi aggiunti), ragion per cui possono essere esaminate in modo unitario.

Le doglianze della società ricorrente (ed in particolare, quelle contenute nel secondo motivo del ricorso introduttivo e nel primo motivo dei motivi aggiunti) sono meritevoli di accoglimento da parte di questo Collegio nella misura in cui censurano la decisione dell’amministrazione di inserire nella disciplina di gara e, per l’effetto, nella concessione una regolamentazione che comporta l’obbligo in relazione ad un soggetto come la ricorrente in caso di aggiudicazione di dismissione delle quote societarie detenute nella società ricorrente da parte di soggetti operatori economici armatori e/o esercenti linee di navigazione/di trasporto marittimo.

In effetti, nel caso di specie sussiste la lamentata violazione del principio di proporzionalità, costituendo una clausola di questo tipo una restrizione che non si appalesa necessaria al perseguimento dell’obiettivo programmato dall’amministrazione.

Risulta assorbente che nella presente vicenda l’Autorità intimata al fine di garantire il rispetto del principio della separazione tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto marittimo (e bigliettazione connessa) abbia già imposto a monte obblighi idonei a raggiungere tale obiettivo e meno impattanti sulla sfera dell’operante economico partecipante alla procedura.

In particolare, va evidenziato che:

- la finalità della regolamentazione in discussione (enunciata espressamente al punto 3 del disciplinare di gara) è di “ garantire il principio della separazione tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto marittimo (e bigliettazione connessa) …, consentendo alle imprese marittime un accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture in questione ”;

- la giustificazione di tale disciplina sarebbe legata a “ criticità rilevate nella gestione trascorsa ” (v. punto 3 del disciplinare di gara);

- nella concessione è stata poi imposta al concessionario l’osservanza, tra l’altro, dei seguenti obblighi:

“ 24) La presente concessione regolamenta l’utilizzo e gli scopi commerciali previsti dei locali, con gli obblighi e servizi connessi di seguito indicati con esclusione della locazione obbligatoria delle postazioni per bigliettazione - ed attività di cui alla ordinanza n. 9/2024 della CP Salerno che restano di competenza degli Armatori/esercente linee di navigazione autorizzate dalla regione dal Porto MA RN tranne che nella ipotesi quest'ultimi volontariamente li affidino alla società concessionaria. Per quanto concerne le postazioni per biglietterie intercostiera, e considerata la rilevanza ai fini dei collegamenti marittimi, il soggetto affidatario assume l'obbligo a contrarre con tutti i soggetti titolari di autorizzazione regionale per Linee marittime In partenza/arrivo dal Molo Masucclo RN, per rassegnazione di una postazione presso la struttura, e mediante la sottoscrizione diretta di appositi contratti di locazione con gli stessi, alle condizioni, anche economiche, che di volta In volta il concessionario andrà a pattuire, assicurando condizioni di trattamento che non siano ingiustificatamente discriminatorie o disuguali, e che siano congrue, anche in attuazione dell'art. 3 della Direttiva CEE 31/03/2004 n. 2004/18/CE, pena la risoluzione in danno del contratto di concessione.

Analogamente, fermo restando che ciascun richiedente Armatore/esercente linee di navigazione autorizzate dalla regione dal Porto MA RN avrà diritto ad almeno uno spazio adibito a biglietteria (specificando che l'attività di bigliettazione può essere svolta direttamente dall’Armatore/esercente di linee di navigazione regionali), in fase di assegnazione degli spazi disponibili, il futuro concessionario avrà l'obbligo di affidamento in locazione ai richiedenti secondo principi di equità e non discriminazione anche tenendo in considerazione II numero di accosti previsti per la specifica compagnia, affidando quindi gli spazi in proporzione al volume di traffico generato dal richiedente, anche eventualmente riducendo - laddove necessario - gli spazi destinati ad altre attività (spazi/box destinati ad altri scopi). Pertanto, si specifica che la concessione ha per oggetto solo il montaggio della struttura Punto Mare MA RN e lo sfruttamento di aree/box commerciali Interne e spazi pubblicitari, con gli obblighi e servizi complementari di seguito indicati. Invece la locazione della postazione per la bigliettazione consiste in un temporaneo trasferimento del diritto di godere del bene, e resta caratterizzata dalla funzione dl assicurare al locatore un reddito (per la locazione ed il parziale ristoro del montaggio/smontaggio e servizi generali) e al conduttore la diretta apprensione delle utilità che il bene è per sua natura In grado di offrire (in conformità Corte di Cassazione, Sezione Terza, Sentenza 17 gennaio 2007, n. 972).

25) In particolare la tariffa del contratto della postazione biglietteria dovrà essere per un Totale massimo applicabile per uso locativo Postazioni biglietteria con uso bagni dipendenti (a seguito di offerta di gara): € 1.089,10/Mese (Frazione di mese)/Postazione (Valore base da ridurre del 20% in ipotesi di Spazi di dimensioni inferiori a 9mq).

26) Laddove gli Armatori/esercente linee di navigazione autorizzate dalla regione dal Porto MA SalemItano intendano sulla base di accordi volontari affidare le attività di bigliettazione ed altre di cui alla ordinanza n. 9/2024 della CP Salerno - che restano di competenza degli Armatori/esercente linee di navigazione autorizzate dallo regione dal Porto MA RN –, i relativi rapporti sono regolati da accordi commerciali diretti, ferma in ogni caso l'obbligo della concessionaria di locazione obbligatoria delle postazioni per bigliettazione. Nella locazione della postazione biglietterie dovranno osservarsi inoltre le seguenti prescrizioni:

a. La grafica adottata per individuare la postazione deve essere la medesima per tutte le società, onde evitare differenziazioni commerciali;

b. Le eventuali transenne utilizzate per esigenze di safety e security non devono contenere alcun logo distintivo e/o pubblicitario;

c. L'infopoint allestito deve garantire l'accesso alle informazioni ed orari di trasporto di tutte le società;

d. È vietato il posizionamento di ulteriore cartellonistica (se non quella indicante la postazione biglietteria), indicante i loghi e/o altra pubblicità in generale (se non espressamente autorizzata) dl società Armatoriali esercenti le linee marittime dal Porto MA RN;

…

28) È assolutamente vietato esporre striscioni, serigrafie, stampe e locandine comunque denominate, se non previa autorizzazione.

… ”;

- tali obblighi imposti al concessionario rispecchiano sostanzialmente quanto già previsto nel capitolato tecnico al punto 2a (intitolato “ Oggetto e luogo di esecuzione ”).

Orbene, dalla lettura di quanto precede emerge con chiarezza che come sostenuto dalla ricorrente ed ammesso dalla stessa difesa erariale “ la lex specialis ha regolamentato ab origine ogni rapporto tra il soggetto assegnatario e gli armatori ” (v. pag. 9 della memoria depositata dall’amministrazione in data 5.6.2025).

Per quanto all’Autorità intimata spetti senza dubbio un certo margine di discrezionalità nella formulazione dell’avviso pubblico e della disciplina di gara in una procedura come la presente, gli atti che costituiscono espressione della discrezionalità dell’amministrazione non possono sottrarsi al sindacato del giudice amministrativo relativamente al rispetto del principio di proporzionalità (che costituisce ormai da tempo canone di legittimità dell’azione amministrativa con specifico fondamento non solo nell’ordinamento euro-unitario, bensì anche in quello nazionale).

A fronte di tale dettagliata regolamentazione dei rapporti tra la concessionaria ed i terzi l’amministrazione non ha chiarito né negli atti impugnati, né tantomeno con le difese svolte in che modo la presenza di soggetti operatori economici armatori e/o esercenti linee di navigazione/di trasporto marittimo nella compagine societaria della ricorrente sarebbe specificamente idonea a compromettere la parità di accesso e le condizioni di mercato per le altre compagnie di navigazione.

Del resto, l’indicazione nel disciplinare di gara nel senso che attraverso la clausola suddetta si vorrebbe porre rimedio a “ criticità rilevate nella gestione trascorsa ” non è stata ancorata in alcun modo a vicende concrete, né negli atti depositati in giudizio dall’amministrazione, né tantomeno nelle difese svolte dalla difesa erariale.

Non può poi trascurarsi che all’eventuale inadempimento da parte del concessionario agli obblighi suddetti ben potrà porre rimedio l’Autorità intimata per mezzo dell’esercizio della risoluzione della concessione (risoluzione espressamente contemplata dallo stesso contratto di concessione).

Vale a dire che i puntuali obblighi già contemplati dall’Autorità a presidio del principio della separazione tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto marittimo (e bigliettazione connessa), nonché il potere – dovere per l’Autorità di risolvere la concessione a fronte di eventuali inadempimenti della società ricorrente evidenziano il carattere effettivamente sproporzionato dell’obbligo di dismissione di quote imposto in base alle censurate clausole.

Non rileva poi il richiamo a vicende profondamente diverse svolto dalla difesa erariale.

In particolare, quanto alla questione degli slot aeroportuali si tratta di disciplina non applicabile alla presente fattispecie nella quale la stessa Autorità di Sistema Portuale ha sostenuto che il censurato obbligo di dismissione delle quote è stato introdotto nell’esercizio di un potere discrezionale.

Rispetto poi al discorso del cumulo di concessioni nel caso di specie vengono in rilievo concessioni ad oggetto completamente diverso (e, quindi, di diversa natura), ragion per cui le considerazioni svolte dall’Autorità Garante (che comunque non sono di per sé sole vincolanti per il giudice amministrativo) non vengono ritenute applicabili alla presente fattispecie.

Neppure risulta convincente l’argomento speso dall’amministrazione relativo all’asserita prevalenza di altri interessi pubblici su quello della ricorrente, in quanto, come si è detto, ciò che non è stato in alcun modo comprovato in termini concreti dall’amministrazione è che la clausola relativa alla dismissione sia effettivamente necessaria per tutelare gli invocati interessi pubblici.

In definitiva, sussiste la denunciata violazione del principio di proporzionalità, con conseguente illegittimità degli atti impugnati nei limiti di interesse per la ricorrente.

La questione vagliata esaurisce la vicenda sottoposta all’esame del Tribunale, per l’assorbenza del motivo di ricorso accolto ed essendo pertanto stato valutato l’aspetto rilevante e decisivo a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Rispetto a quanto appena osservato va soltanto aggiunto che non risulta, invece, fondato il quarto motivo del ricorso introduttivo. In effetti, sono meritevoli di condivisione sul punto le considerazioni svolte dalla difesa erariale in ordine alla mancata previsione dell’indennizzo per opere non ammortizzate.

Per la verità, come recentemente osservato dal Consiglio di Stato in sede cautelare “ la mancata previsione nei bandi di gara degli indennizzi per gli investimenti effettuati dai concessionari uscenti non sembra poter determinare l’illegittimità della procedura di assegnazione delle concessioni indetta dal Comune, alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza (si veda Corte di Giustizia dell’Unione Europea sentenza dell’11 luglio 2024 resa nella causa C-598/22; Cons. Stato, VII, 14 ottobre 2025, n. 8014) ” (v. ordinanza n. 3862/2025).

In sostanza, la mancata previsione dell’indennizzo nell’ambito degli atti di gara non è in alcun modo suscettibile di viziare gli stessi.

10. In conclusione, i ricorsi proposti vanno accolti con conseguente annullamento degli atti impugnati nei limiti di interesse per la ricorrente e nella parte in cui sono stati volti ad imporre la dismissione delle quote societarie detenute nella società ricorrente da parte di soggetti operatori economici armatori e/o esercenti linee di navigazione/di trasporto marittimo entro 90 giorni dall’assegnazione a pena di decadenza dalla concessione.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale nei confronti della ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti e nei sensi illustrati in parte motiva.

Condanna l’Autorità di Sistema Portuale al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in € 1.300,00 per esborsi vivi (contributo unificato versato in relazione ai ricorsi) ed in € 1.500,00 per compensi professionali forensi, oltre I.V.A. e C.P.A. se dovute e nelle misure di legge, oltre al rimborso spese forfettarie nella misura del 15% dei compensi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG US, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

EL IM, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL IM	IG US

IL SEGRETARIO