Pubblicato il 04/03/2026

N. 00432/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00971/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 971 del 2025, proposto da
Ditta Beach Bar di Baccaro Angela, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci e Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di RI, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Centrale Unica di Committenza Monti Lattari, non costituita in giudizio;

per l’annullamento:

a) del bando di gara, pubblicato sul portale gare della Maggioli in data 15.5.2025, della procedura “Concessioni demaniali marittime “miste” con finalità turistico-ricreative per la gestione di chioschi – Concessione per lotti”

b) del disciplinare di gara, pubblicato sul portale gare della Maggioli in data 15.5.2025, della procedura “Concessioni demaniali marittime “miste” con finalità turistico-ricreative per la gestione di chioschi – Concessione per lotti”;

c) del capitolato tecnico pubblicato sul portale gare della Maggioli in data 15.5.2025, della procedura “Concessioni demaniali marittime “miste” con finalità turistico-ricreative per la gestione di chioschi – Concessione per lotti”;

d) di tutti gli atti e documenti di gara, ivi compreso lo schema di convenzione, il Piano Economico finanziario, Computo metrico, Schede Tecniche, Elaborati ed Allegati;

e) della determinazione n. 450 del 3.4.2025 del Responsabile dell’area Lavori Pubblici, Programmazione e Gestione del Territorio del Comune di RI avente ad oggetto “procedura aperta per il rilascio di concessioni demaniali marittime “miste” con finalità turistico - ricreative per la gestione dei chioschi - Concessione per lotti - Determina a contrarre e proroga tecnica”;

f) della determinazione n. 578 del 5.5.2025 del Responsabile dell’area Lavori Pubblici, Programmazione e Gestione del Territorio del Comune di RI avente ad oggetto “avvio della procedura di gara sul portale gare CUC “Parco Monti Lattari” per il rilascio di concessioni demaniali marittime “miste” con finalità turistico - ricreative per la gestione dei chioschi - Concessione per lotti”;

g) ove occorre della Delibera di Consiglio Comunale n. 63 del 30.12.2024 di RI, con la quale è stato adottato il Piano attuativo di utilizzazione delle aree demaniali (PAD);

h) ove e per quanto occorra della Delibera di Giunta Comunale n. 24 del 29.1.2025 e le successive delibere di Consiglio Comunale n. 8 del 17.2.2025 e n. 17 del 28.3.2025, con le quali sono state adottate le modifiche al PAD;

i) ove occorre della Delibera di Giunta Comunale n. 65 dell’1.4.2025, con la quale sono stati forniti gli indirizzi operativi per la predisposizione degli atti relativi alle procedure di aggiudicazione delle concessioni demaniali marittime per l’installazione di chioschi a scopo turistico - ricreativi;

l) di tutti gli atti istruttori di contenuto ed estremi non conosciuti;

m) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di RI e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il dott. MA NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione n. 450 del 3.4.2025 (n. area 147) il responsabile dell’Area Lavori pubblici, Programmazione e Gestione del territorio del Comune di RI ha indetto procedura aperta, ai sensi degli artt. 71 e 108, comma 2, lett. e) del D. Lgs. 36/2023, per l'affidamento in concessione delle aree per l’installazione di chioschi di carattere stagionale destinati a bar e bar-ristorante, della durata di 11 anni, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La procedura di gara, per quanto di interesse nella presente sede, ha previsto:

- la suddivisione in Lotti (n. 9) coincidenti con i singoli chioschi da assegnare, di cui n. 5 ricadono nel centro urbano e n. 4 nella frazione di Erchie;

- la remunerazione del concessionario attraverso lo sfruttamento economico dei servizi oggetto di concessione;

- una quota di compartecipazione ai ricavi in favore del Comune;

- l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario.

L’odierna ricorrente è concessionaria uscente in relazione all’area corrispondente al lotto 5 e non ha presentato domanda di partecipazione alla gara.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 16.6.2025 e depositato in data 19.6.2025) la società ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe per i seguenti motivi:

I) la procedura di gara indetta dal Comune di RI sarebbe radicalmente illegittima per aver erroneamente applicato la disciplina del Codice dei contratti pubblici, in luogo della disciplina speciale di settore delle concessioni demaniali marittime (art. 36 Cod. Nav. – artt. 3 e 4 L. 118/22), tenuto conto dell’ontologica differenza tra le concessioni di beni pubblici e le concessioni di servizi; l’amministrazione comunale avrebbe illegittimamente assimilato le attività d’impresa turistico – ricreative con i servizi pubblici senza tenere conto delle disposizioni che prevedono l’inapplicabilità alle concessioni di beni pubblici della normativa in materia di contratti pubblici;

il Comune non avrebbe in alcun modo indagato in concreto in ordine alla proporzione tra il valore intrinseco del bene demaniale ed il valore aggiuntivo delle attività in affidamento; nel caso di specie sarebbero mancanti servizi pubblici, l’amministrazione non potrebbe acquisire prestazioni di terzi e l’attività di impresa avrebbe carattere secondario rispetto allo sfruttamento del bene demaniale;

un diverso inquadramento del rapporto oggetto di affidamento non sarebbe ipotizzabile neppure ove si consideri la realizzazione di opere e servizi di manutenzione del bene demaniale; andrebbe tenuto conto che tali attività a carico del concessionario sono state quantificate in € 223.251,00 a fronte di un valore della concessione pari a € 2.321.810,40; la prestazione di lavori avrebbe carattere sensibilmente recessivo rispetto allo sfruttamento del bene per l’esercizio dell’attività turistico - ricreativa svolta in regime di libero mercato;

tali profili di illegittimità si ripercuoterebbero immediatamente sulla disciplina dei requisiti di partecipazione e di esecuzione modulati dall’amministrazione secondo il regime più rigoroso e restrittivo delle concessioni di servizi, oltre ad un aggravio di costi a carico del concorrente e futuro concessionario;

il disciplinare di gara si sarebbe soltanto apparentemente limitato a prescrivere la mera qualificazione di soggetto abilitato ad esercitare attività turistico-ricreative e di ristorazione, mentre, in realtà, avrebbe richiesto una specifica idoneità e abilitazione professionale sia per l’attività di progettazione esecutiva, sia per la realizzazione dei lavori per € 147.782,16 (per i quali si sarebbe prescritta un’inedita applicazione del subappalto necessario – qualificante);

tale disciplina di gara avrebbe determinato una vera e propria barriera di ingresso al settore, barriera irragionevole e sproporzionata rispetto all’oggetto di gara in violazione della libertà e massima partecipazione garantita dall’art. 10 del D. Lgs. 36/2023;

II) il Comune avrebbe imposto requisiti di ordine speciale preclusivi della partecipazione della ricorrente in ordine al fatturato medio negli ultimi cinque anni (in percentuale non inferiore al 5%) ed allo svolgimento di servizi affini negli ultimi cinque anni (in percentuale non inferiore al 2%), mutuandoli in modo automatico dal Codice dei Contratti Pubblici, non tenendo conto delle caratteristiche proprie della gara in discussione e senza rispettare quanto previsto dall’art. 4 della L. 118/2022;

il requisito tecnico organizzativo non potrebbe essere soddisfatto dagli operatori del settore turistico, stante l’attività d’impresa svolta in forma stagionale; il bando avrebbe previsto requisiti di partecipazione economici e tecnico - organizzativi stringenti ed incoerenti, propri degli appalti pubblici, che finirebbero per escludere proprio i concorrenti del settore a cui sarebbe destinato;

il valore della gara (redditività dei servizi erogati), assunta come base per la determinazione del possesso dei requisiti di partecipazione ex art. 100 del D. Lgs n. 36/2023, sarebbe erroneo e sproporzionato rispetto alla potenziale redditività dell’attività oggetto di affidamento;

III) gli atti impugnati sarebbero illegittimi per aver imposto il versamento di una “compartecipazione” annuale in misura minima di € 20.295,55, oggetto di rialzo in sede di offerta economica, a pena di esclusione, da versare in favore dell’ente concedente entro il 31 gennaio, a pena di decadenza;

si tratterebbe di prelievo arbitrario, irragionevole e privo di fondamento normativo nel Codice della Navigazione e nell’art. 4 della L. 118/2022, nonché distinto rispetto al canone demaniale ed all’indennizzo in favore del gestore uscente;

neppure si rientrerebbe nell’ipotesi di cui al comma 3 dell’art. 186 del D. Lgs. 36/2023;

ancora, la quota comunale sarebbe stata sganciata dai risultati di gestione dei servizi, con conseguente vanificazione dell’equilibrio tipico della concessione di servizi;

così facendo il Comune avrebbe costituito una sorta di associazione in partecipazione in favore dell’ente, in contrasto con l’art. 68, comma 15, del D. Lgs. 36/2023 e con l’art. 2265 c.c. in tema di patto leonino;

sarebbe altresì stato violato l’art. 23 Cost. a configurare il pagamento in misura fissa di una royalty , destinata dal Comune alla realizzazione di opere di decoro urbano, alla stregua di oneri di urbanizzazione ai sensi dell’art. 16 del D.P.R. 380/2001 ed in assenza del necessario fondamento normativo;

IV) gli atti impugnati non avrebbero previsto il progetto di fattibilità tecnico – economica e sarebbero quindi in violazione degli artt. 41 e 185 del D. Lgs. 36/2023; tale documentazione costituirebbe condicio sine qua non per la formulazione di un’offerta seria ed attendibile; le schede tecniche allegate al bando ed il computo metrico non assicurerebbero il livello di progettualità prescritto dal suddetto art. 185;

l’assenza del progetto a base di gara avrebbe precluso ogni astratta possibilità di partecipare, non essendo possibile per qualunque operatore di settore svolgere una valutazione sulla convenienza tecnica ed economica da tramutare in offerta;

V) infine, il PEF posto a base di gara presenterebbe incongruenze tali da invalidare l’equilibrio economico finanziario di costi e ricavi di gestione con riferimento a patrimonio netto negativo e perdite strutturali, errori di calcolo che inficerebbero la valutazione di convenienza e sottostima sistematica dei costi;

ancora, il PEF non avrebbe previsto alcun incremento del canone demaniale nel corso degli 11 anni di concessione, con conseguente violazione dell’incremento annuo del 10% sui valori indicizzati ISTAT prescritto del comma 11 dell’art. 4 della L. 118/2022 e del comma 1 dell’art. 3 del D.L. 400/1993;

il PEF presenterebbe altresì una sovrastima sistematica delle previsioni relative ai ricavi, tenuto conto del target turistico di RI (rispetto ad altre località più rinomate) e degli effettivi flussi turistici primaverili ed autunnali;

la base di gara di cui al PEF sarebbe aleatoria ed antieconomica in violazione del comma 5 dell’art. 182 del D. Lgs. 36/2023 in tema della necessità che siano assicurati adeguati livelli di bancabilità;

il PEF posto a base di gara sarebbe uno strumento inadeguato per la corretta allocazione dei rischi;

pertanto, qualsiasi offerta strutturata a partire dal PEF elaborato dal Comune di RI sarebbe viziata da aleatorietà e antieconomicità, precludendo la formulazione di offerte serie e attendibili basate su parametri economici realistici.

3. Si è costituita l’amministrazione comunale, la quale ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ed interesse ad agire della ricorrente in ragione della mancata partecipazione della stessa alla procedura di gara; del resto, nel caso di specie non verrebbero in rilievo clausole immediatamente escludenti;

- l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il ricorso sarebbe stato circoscritto al lotto 5 (tenuto conto della posizione di concessionaria uscente della ricorrente e dei riferimenti specifici operati al lotto 5 in ricorso) e l’amministrazione comunale avrebbe indetto una nuova procedura di gara proprio in relazione a tale lotto;

- che l’annullamento degli originari atti di gara non produrrebbe alcuna utilità in favore della ricorrente;

- l’inammissibilità del ricorso per la sua natura cumulativa e generica, laddove venga inteso come volto a contestare le gare relative a ciascun lotto, tenuto conto della disomogeneità tra i lotti e delle specifiche contestazioni rivolte dalla ricorrente soltanto in relazione al lotto n. 5 (senza dimostrare che le censure possano estendersi anche agli altri lotti);

- in subordine, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire per i lotti nn. 1, 3 e 4 in seguito alle intervenute aggiudicazioni, nonché l’improcedibilità del ricorso per i lotti nn. 2 e 5 per avvenuta indizione di nuova gara;

- l’infondatezza del ricorso nel merito.

4. Si è altresì costituito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il quale ha chiesto la propria estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

5. All’udienza camerale del 22.7.2025 la causa è stata cancellata dal ruolo delle istanze cautelari su richiesta di parte.

Con memoria depositata in data 20.2.2026 la ricorrente ha richiesto a questo Tribunale di dichiarare l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, con compensazione delle spese di lite. All’udienza pubblica del 24.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, questo Collegio deve prendere atto di quanto dichiarato dalla ricorrente.

In caso di espressa dichiarazione del ricorrente di non aver più alcun interesse alla decisione del ricorso il giudice non può decidere la controversia nel merito, né procedere di ufficio, né sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell'interesse ad agire, ma solo adottare una pronuncia in conformità alla dichiarazione resa. In effetti, nel processo amministrativo “ vige il principio dispositivo in senso ampio, nel senso che parte ricorrente, sino al momento in cui la causa viene trattenuta in decisione, ha la piena disponibilità dell'azione e può dichiarare di non avere interesse alla decisione, in tal modo provocando la presa d'atto del giudice, il quale, non avendo il potere di procedere di ufficio, né quello di sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell'interesse ad agire, non può che dichiarare l'improcedibilità del ricorso ” (Consiglio di Stato, VII Sez., 3 maggio 2024, n. 4033).

Di conseguenza, a fronte della espressa dichiarazione di parte ricorrente di non aver più alcun interesse alla decisione del ricorso, il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera c) c.p.a..

7. Le spese di lite vanno compensate in ragione dell’avvenuta definizione in rito del giudizio e dell’andamento dello stesso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU US, Presidente

MA NO, Referendario, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA NO	LU US

IL SEGRETARIO