Pubblicato il 22/04/2026

N. 00891/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00164/2024 REG.RIC.

N. 00166/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 164 del 2024, proposto da
Pubbliuno s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Legnago, non costituito in giudizio;

nei confronti

Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi - V.e.r.i.t.a.s. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi e Pietro Acri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 166 del 2024, proposto da
Pubbliuno s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Legnago, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 164 del 2024:

- della nota in data 13 novembre 2023 - avente ad oggetto la “Pratica id: 03706710237-22112021-0944 prevenuta al SUAP di Legnago in delega alla CCIAA – VR il 22/11/2021. Ditta: Pubbliuno s.r.l. Comunicazione in merito al Capo V – Vigilanza e Sanzioni del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari” - con la quale il Comune di Legnago (VR) - Settore 3° LL.PP. Urbanistica e Ambiente, Ufficio Gestione del Territorio e SUAP - ha ordinato di rimuovere il cartello pubblicitario bifacciale installato dalla ricorrente in via Padana Inferiore Ovest, località San Pietro di Legnago, all’altezza del civico n. 70, avente formato 150x200 cm.;

- della successiva nota comunale in data 18 gennaio 2024 avente ad oggetto la “Risposta a Comunicazioni in merito al Capo V – Vigilanza e Sanzioni del Piano generale degli Impianti Pubblicitari – Riscontro a nota prot. n. 057069 del 19.12.2023” con la quale è stato risposto alla richiesta di annullamento in autotutela e diffida inoltrata dalla ricorrente, confermando l’ordine di rimozione del ridetto impianto pubblicitario;

quanto al ricorso n. 166 del 2024:

- della nota in data 13 novembre 2023 avente ad oggetto la “Pratica id: 03706710237-26052022-1447 pervenuta al SUAP di Legnago in delega alla CCIAA – VR il 26/05/2022. Ditta: Pubbliuno s.r.l.. Comunicazione in merito al Capo V – Vigilanza e Sanzioni del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari” con la quale il Comune di Legnago - Settore 3° LL.PP. Urbanistica e Ambiente, Ufficio Gestione del Territorio e SUAP - ha ordinato di rimuovere il cartello pubblicitario bifacciale installato dalla ricorrente in viale dei Caduti a Legnago, tra il civico n. 30 e il n. 32, avente formato 70x100 cm, spazio pubblicitario attualmente libero;

- della successiva nota comunale in data 18 gennaio 2024 avente ad oggetto la “Risposta a Comunicazioni in merito al Capo V – Vigilanza e Sanzioni del Piano generale degli Impianti Pubblicitari – Riscontro a nota prot. n. 057069 del 19.12.2023” con la quale è stato risposto alla richiesta di annullamento in autotutela e diffida inoltrata dalla ricorrente, confermando l’ordine di rimozione del ridetto impianto pubblicitario.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di V.e.r.i.t.a.s. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. EA De OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con ricorso iscritto al n. 164/2024 r.g. la società ricorrente espone in fatto:

- di svolgere l’attività di commercializzazione e gestione di impianti pubblicitari e segnaletica stradale su tutto il territorio nazionale, curando la ricerca delle posizioni idonee alla collocazione degli impianti medesimi, la loro realizzazione, l’installazione e la successiva manutenzione, nonché il rapporto con gli enti competenti per il rilascio dei titoli abilitativi e per il pagamento dei canoni dovuti;

- che il Comune di Legnago con deliberazione del Consiglio comunale del 17 dicembre 2021 ha approvato il Piano Generale degli Impianti Pubblicitari (P.G.I.P.), successivamente modificato con deliberazione n. 88 del 17 dicembre 2021, che ha previsto, tra l’altro, il passaggio dal regime autorizzatorio a quello della segnalazione certificata di inizio attività (di seguito, SCIA) per l’installazione degli impianti pubblicitari;

- di aver presentato, in data 22 novembre 2021 presso il SUAP del Comune di Legnago una SCIA per l’installazione di un impianto pubblicitario bifacciale non illuminato, da collocare in via Padana Inferiore Ovest, perpendicolare al senso di marcia dei veicoli e ad un’altezza di circa cm 270 dal suolo, allegando la documentazione tecnica richiesta, comprensiva di planimetrie, progetto, documentazione fotografica e bozzetto del messaggio pubblicitario;

- che il modulo utilizzato per la presentazione della SCIA indicava espressamente che l’attività avrebbe prodotto effetti immediati, ferma restando la possibilità per l’Amministrazione di verificare la sussistenza dei requisiti di legge e, in caso di carenze, di adottare i provvedimenti di conformazione o di inibizione dell’attività;

- che il Comune con nota in data 24 novembre 2021 ha comunicato che la SCIA era stata selezionata per controlli sulla veridicità delle dichiarazioni rese, con la precisazione che il procedimento avrebbe dovuto ritenersi concluso positivamente in assenza di comunicazioni entro i novanta giorni successivi.

2. Ciò nondimeno, sempre a detta della ricorrente, il Comune di Legnago, dopo oltre due anni, con nota in data 13 novembre 2023 (trasmessa il 28 novembre 2023) ha intimato la rimozione del suddetto impianto pubblicitario, indicando in motivazione che: A) «la posizione richiesta per il cartello pubblicitario risulta in contrasto con quanto previsto dall’art.9 “OLlocazione vietata” del Piano Generale degli impianti Pubblicitari. In analogia con quanto previsto dal comma 1, il posizionamento dei cartelli e degli altri mezzi pubblicitari è vietato, fuori e dentro i centri abitati, nei seguenti punti…sui bordi dei marciapiedi e dei cigli stradali . Il cartello è stato posizionato sul ciglio di un percorso ciclopedonale e pertanto anche in contrasto con quanto previsto dal comma 5 del medesimo articolo per il quale è previsto “il posizionamento dei mezzi pubblicitari in genere deve avvenire in modo tale da non pregiudicare la sicurezza della circolazione veicolare e pedonale »; B) «non è stato attivato il necessario procedimento SUAP per il rilascio dell’autorizzazione allo scavo su suolo pubblico (nello specifico viabilità ciclo-pedonale» ; C) «il messaggio pubblicitario del cartello in essere non coincide con il bozzetto allegato alla pratica».

3. A fronte del suddetto provvedimento, la società ricorrente ha presentato osservazioni e ne ha chiesto l’annullamento in autotutela; tuttavia il Comune, con successiva nota in data 18 gennaio 2024, ha respinto le osservazioni e confermato integralmente l’ordine di rimozione, precisando che, in caso di mancata ottemperanza, sarebbe stata emessa un’ordinanza ai sensi dell’art. 27 del P.G.I.P.

4. Con ricorso iscritto al n. 164/2024 di R.G. la ricorrente ha impugnato sia il provvedimento di rimozione dell’impianto, sia quello di conferma adottato in autotutela, deducendo le seguenti censure di illegittimità:

4.1. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 19, commi 3 e 4 e dell’articolo 21-novies della l. n. 241/1990; violazione dell’articolo 6, comma 13 delle N.T.A. del P.G.I.P., che prevede la tempestiva trasmissione della SCIA alla Polizia Locale; contraddittorietà con precedenti statuizioni comunali sui termini di perfezionamento della SCIA; violazione dell’articolo 97 Cost. che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, per mancato rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità della P.A.; violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell’art. 41 Cost..

La SCIA presentata il 22 novembre 2021 ha prodotto effetti immediati, consentendo all’Amministrazione di esercitare il potere inibitorio entro il termine ordinario di sessanta giorni e, in via eccezionale, entro il termine massimo di dodici mesi, in presenza di specifiche ragioni di interesse pubblico. Nel caso di specie, invece, il Comune ha adottato l’ordine di rimozione soltanto nel novembre 2023, vale a dire oltre due anni dopo la presentazione della SCIA, quando ormai ogni potere inibitorio risultava definitivamente esaurito, e comunque senza indicare le ragioni di interesse pubblico che, in tesi, avrebbero potuto giustificare un intervento tardivo.

Sempre a detta della ricorrente, sarebbe stato violato anche l’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990, secondo il quale, qualora sia possibile conformare l’attività alla normativa vigente, l’Amministrazione deve invitare l’interessato ad adottare le misure necessarie entro un termine non inferiore a trenta giorni; difatti il Comune avrebbe direttamente imposto la rimozione dell’impianto, senza valutare soluzioni alternative meno gravose e senza effettuare alcun bilanciamento degli interessi in gioco.

4.2. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 9, commi 1 e 5 delle N.T.A. del P.G.I.P.; violazione dei principi di legalità e di divieto di interpretazione e/o applicazione creativa e analogica in malam partem di cui all’articolo 25, comma 2 Cost. e all’articolo 1, della l. n. 689/1981 (come confermato da Corte Cost. 14.5.2021 n. 98). Incostituzionalità dell’interpretazione analogica “creativa”. Violazione dell’articolo 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione e di istruttoria nonché per eccesso di potere, per travisamento dei fatti e dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 10, comma 5 delle N.T.A. del P.G.I.P. e dell’articolo 23 del d.lgs. n. 285/1992. Eccesso di potere per irrazionalità, arbitrarietà e ingiustizia manifesta. Violazione dell’articolo 97 Cost., disparità di trattamento e violazione del principio di uguaglianza formale di cui all’articolo 3 Cost. Violazione dell’articolo 41 Cost..

La ricorrente contesta l’interpretazione dell’art. 9 delle N.T.A., che vieta il posizionamento dei cartelli pubblicitari sui bordi dei marciapiedi e dei cigli stradali; difatti, il Comune avrebbe applicato tale disposizione in via analogica al caso di un percorso ciclopedonale, introducendo un divieto non espressamente previsto dalla norma di piano. Inoltre il Comune non avrebbe dimostrato in che modo l’impianto pubblicitario inciderebbe sulla sicurezza della circolazione veicolare o pedonale, incorrendo nel difetto di istruttoria e di motivazione.

5. In data 15 aprile 2026 si è costituita in giudizio V.e.r.i.t.a.s. s.p.a., dichiarando, però, di resistere ad un altro ricorso (r.g. n. 164/2025) e non a quello per cui è causa.

6. Con il ricorso n. 166/2024 la società ricorrente ha impugnato analoghi provvedimenti del Comune di Legnago adottati il 28 novembre 2023 e relativi alla rimozione di un diverso impianto pubblicitario installato in viale dei Caduti a seguito della presentazione di una SCIA in data 22 novembre 2021.

Le censure dedotte sono sostanzialmente identiche a quelle dedotte con il ricorso n. 164/2024 di R.G., concernendo anch’esse la tardività dell’intervento comunale rispetto alla data di presentazione della SCIA, la violazione dei principi di affidamento e di proporzionalità, nonché l’erronea interpretazione delle disposizioni del P.G.I.P.

7. Il Comune di Legnago non si è costituito in nessuno dei due giudizi.

8. Con nota depositata il 7 aprile 2026 V.e.r.i.t.a.s. s.p.a. ha chiesto di essere estromessa dal giudizio, «in quanto costituita per un mero errore materiale» .

9. All’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

DI

1. Preliminarmente il OLlegio ritiene che sussistano i presupposti per disporre, ex art. 70 c.p.a. la riunione dei giudizi introdotti con i ricorsi n. 164/2024 e 166/2024 di R.G., tenuto conto delle evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

Le due controversie, infatti, si differenziano unicamente per il diverso impianto pubblicitario cui si riferiscono i provvedimenti impugnati: nel giudizio introdotto con il ricorso n. 164/2024 viene in rilievo l’impianto pubblicitario bifacciale installato in via Padana Inferiore Ovest, località San Pietro di Legnago, delle dimensioni di cm 150 x 200, mentre il ricorso n. 166/2024 ha ad oggetto l’impianto collocato in viale dei Caduti a Legnago, di dimensioni cm 70 x 100.

2. Sempre in via preliminare, può essere accolta la domanda di estromissione della società V.e.r.i.t.a.s. s.p.a. costituitasi per evidente errore materiale.

3. Il primo motivo, comune ad entrambi i ricorsi, è fondato.

Occorre al riguardo richiamare la disciplina in materia di SCIA estesa - ancor prima della recente normativa di rango primario (art. 5, comma 2, d.l. n. 19/2026) - dall’art. 6 N.T.A. del Regolamento comunale all’installazione degli impianti pubblicitari. Secondo l’art. 19 della l. n. 241/1990, “1.Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali, commerciali o artigianali, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale, è sostituito da una segnalazione dell’interessato.

2.L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente.

3.L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al presente comma, l’amministrazione può intervenire soltanto in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.” .

Da tali disposizioni emerge con chiarezza che in presenza di una SCIA l’Amministrazione è titolare:

– dapprima del potere inibitorio ordinario, esercitabile entro il termine perentorio previsto dalla legge;

– dopo il decorso di tale termine, del potere di agire in autotutela, alle condizioni previste dall’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

4. Ebbene, risulta ex tabulas che la società ricorrente abbia presentato la SCIA per l’installazione dei suddetti impianti pubblicitari in data 22 novembre 2021, mentre l’ordine di rimozione degli impianti stessi è stato adottato soltanto con comunicazione del 13 novembre 2023, trasmessa il 28 novembre 2023, e dunque a distanza di oltre due anni.

Ne consegue che, al momento dell’adozione degli avversati provvedimenti inibitori, risultavano ormai ampiamente decorsi sia il termine per l’esercizio del potere inibitorio di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (60 giorni), sia il termine massimo di 12 mesi (applicabile ratione temporis ) entro il quale il Comune avrebbe potuto eventualmente agire in autotutela.

5. Fermo restando quanto precede, il OLlegio osserva, altresì, che l’Amministrazione ha esercitato il potere inibitorio senza qualificare il proprio intervento come esercizio del potere di autotutela e senza indicare alcuna specifica ragione di interesse pubblico.

Parimenti assente risulta qualsiasi valutazione comparativa tra l’interesse pubblico e l’affidamento ingenerato nella società ricorrente, che aveva legittimamente confidato nella stabilità della situazione giuridica derivante dalla SCIA e dalla protratta inerzia dell’amministrazione.

Inoltre sussiste la dedotta violazione dell’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990, secondo la quale, ove sia possibile conformare l’attività alla normativa vigente, l’Amministrazione deve invitare l’interessato ad adottare le misure necessarie, assegnando un termine non inferiore a trenta giorni per la regolarizzazione. Nel caso in esame, invece, l’Amministrazione ha direttamente imposto la rimozione dell’impianto pubblicitario, senza valutare la possibilità di adottare misure conformative meno gravose e senza fornire alcuna motivazione circa l’impossibilità di procedere alla regolarizzazione della situazione.

6. Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo motivo dedotto con entrambi i ricorsi dev’essere accolto, con conseguente l’assorbimento delle residue censure dedotte con entrambi i ricorsi, dalle quali la società ricorrente non potrebbe comunque trarre un’utilità maggiore.

7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce, li accoglie entrambi e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Dichiara l’estromissione di V.e.r.i.t.a.s. s.p.a. dal giudizio introdotto con il ricorso n. 164/2024 di R.G..

Condanna il Comune di Legnago al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori come per legge e al rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Carlo PO, Presidente

EA De OL, Consigliere, Estensore

Massimo Zampicinini, Primo Referendario

Da Assegnare Magistrato, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
EA De OL	Carlo PO

IL SEGRETARIO