Pubblicato il 05/05/2026

N. 08295/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05014/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5014 del 2021, proposto da
OM DO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Valeri, Valerio Valeri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in OM, viale G. Mazzini, 11, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Sablone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OM IT, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina Montanaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) - della Determinazione Dirigenziale del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Rigenerazione Urbana, U.O. Strumenti Attuativi, prot. n. QI/51661/2021 del 17.03.2021, trasmessa a mezzo PEC il 01.04.2021, avente ad oggetto “Autorizzazione alla corresponsione da parte della Società OM DO srl a OM IT dell'equivalente economico alternativo all'obbligazione convenzionale di realizzazione di un Parco Pubblico attrezzato di tipo naturalistico di 16.261 mq. Interno al Compendio Papareschi, per l'importo di euro 1.365.924,00. Convenzione Urbanistica tra OM IT e OM DO srl Intervento denominato <<Area ex Consorzi Agricoli>> in via del Porto Fluviale, rogito notaio G. Gilardoni rep.30539 racc. 11807 del 07.05.2008”;

B) - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato, ed in particolare, per quanto occorrer possa:

- della Comunicazione di Avvio del Procedimento, ex art. 7 L. n. 241/90, “finalizzato ad incamerare da parte di OM IT l'equivalente economico alternativo all'obbligazione convenzionale…”, del Dipartimento P.A.U., Direzione Edilizia, prot. QI 113725 del 14.10.2020, trasmessa a mezzo PEC in pari data;

- - della nota del Dipartimento P.A.U., Direzione Edilizia, prot. n. QI 88817 del 06.05.2021, trasmessa a mezzo PEC in pari data, avente ad oggetto “Escussione fidejussione di garanzia, rilasciata con il n. 283669919 in data 29.04.2008”;

nonché

- in via principale, per l'accertamento dell'inadempimento da parte di OM IT alla Convenzione Urbanistica a rogito del Notaio Guido Gilardoni di OM del 07.05.2008 Rep. n. 30539 – Racc. n. 11807 (la Convenzione) per la realizzazione del Programma di intervento “Area ex Consorzi Agricoli” sito in Comune di OM, Via del Porto Fluviale e per la conseguente condanna di OM IT all'esatto adempimento della citata Convenzione ed al risarcimento dei danni tutti subiti e subendi dalla OM DO S.r.l. per effetto dell'inadempimento della Convenzione;

- in via subordinata, per l'accertamento dell'inadempimento da parte di OM IT alla Convenzione e la declaratoria della liberazione dall'obbligo in capo alla OM DO S.r.l., ex art 12 Conv., della realizzazione di un parco pubblico attrezzato (c.d. Parco Papareschi), mediante il versamento dell'equivalente economico previsto dalla Convenzione, con vincolo di destinazione della somma pagata alla realizzazione del Parco, e per la condanna di OM IT al risarcimento dei danni tutti subiti e subendi dalla OM DO S.r.l. per effetto dell'inadempimento della Convenzione;

- in ulteriore subordine, per la liberazione della Società dall'obbligo convenzionale di attrezzaggio del Parco per impossibilità sopravvenuta della prestazione ai sensi degli artt. 1256 e 1463 c.c., oltre al risarcimento dei danni subiti e subendi ex art. 1207 c.c.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di OM IT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. AN OZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Oggetto della presente controversia è l’attuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica di cui al rogito notaio G. Gilardoni rep.30539 racc. 11807 del 07.05.2008 sottoscritta tra la società OM DO, odierna ricorrente, e OM IT.

1.2. La società ricorre a questo Tribunale azionando tale convenzione e chiedendo l’annullamento della determina Dirigenziale del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Rigenerazione Urbana, U.O. Strumenti Attuativi, prot. n. QI/51661/2021 del 17.03.2021 e l’accertamento degli obblighi da essa derivanti (nonché della impossibilità sopravvenuta degli stessi) come meglio di seguito specificato.

2. La ricorrente riferisce in fatto quanto segue.

2.1. La OM DO S.r.l. (di seguito anche “la Società” o “la ricorrente”) è proprietaria del Complesso immobiliare di via del Porto Fluviale n. 69/71, ricadente all'interno del "Progetto Urbano Ostiense Marconi" approvato nel 2000 e poi aggiornato con Accordo di programma ex art. 34 D. Lgs. n. 267/2000, promosso con delibera C.C. n. 10 del 28.02.2003, sottoscritto il 28.12.2004 tra il Comune di OM e la Regione Lazio e approvato con Ordinanza del Sindaco di OM n. 51 del 25.02.2005.

2.2. Ai fini della realizzazione dell’intervento approvato, in data 07.05.2008 la Società ha sottoscritto con OM IT la citata Convenzione Urbanistica a rogito Notaio Gilardoni rep. n. 30539/11807. Ai sensi dell’art. 16 D.P.R. n. 380/01 e della D.C.C. 01.02.07 n. 12, la quota di contributo per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria era pari a € 504.240,36 (v. art. 4 Conv.).

A scomputo di tali oneri, la Società si è tuttavia obbligata alla esecuzione delle seguenti opere, per un importo notevolmente superiore pari a € 2.365.924,00, consistenti in:

a) realizzazione di un parco pubblico attrezzato di “tipo naturalistico” di circa 16.261 mq su un’area di proprietà di OM IT (aree in cessione del Comprensorio “M2 Papareschi” - c.d. Parco Pubblico Papareschi), per un costo di € 1.365.924,00 (oo.uu. primaria; v. artt. 3-4-12-16 Conv.);

b) costruzione e attrezzaggio di una sala convegni di 450 mq per un costo di € 1.000.000,00 (oo.uu. secondaria; v. artt. 3-4-14 Conv.).

2.3. La Convenzione subordinava l’effettiva realizzazione del Parco alla previa presentazione del progetto esecutivo da parte della ricorrente (da redigersi sulla base del progetto definitivo allegato alla Convenzione) e alla successiva consegna delle aree da parte di OM IT, proprietaria delle stesse, con inizio dei lavori entro 180 giorni dalla consegna dell’area e ultimazione dell’opera entro 18 mesi dall’inizio lavori (v. artt. 6 e 16 Conv.).

2.4. Con nota del 18.01.2016, la OM DO S.r.l., in adempimento dei propri obblighi convenzionali, ha presentato il progetto esecutivo relativo all’attrezzaggio del Parco Papareschi, evidenziando tuttavia che:

a) su parte dell’area destinata all’attrezzaggio era presente un parcheggio abusivo di autovetture (successivamente sgomberato dall’Amministrazione);

b) il terreno destinato a parco naturalistico era stato precedentemente sede dello stabilimento industriale di MI LA, con conseguente rischio di inquinamento dell’intera area. Pertanto la Società, già alla consegna del progetto esecutivo, invitava OM IT “a consegnare l’area in condizioni idonee per procedere all’attrezzaggio a verde pubblico”, e cioè dopo la bonifica del sito, ove necessaria, a cura e spese dei soggetti tenuti per legge.

2.5. Al fine di rendere possibile la consegna delle aree, la Società, pur ritenendo di non esservi tenuta e in un’ottica di collaborazione con l’Amministrazione e di garanzia della salute pubblica, ha spontaneamente commissionato alla Società GEDIS S.r.l. l’esecuzione di sondaggi ambientali per verificare lo stato di inquinamento dell’area.

I sondaggi per la determinazione delle “concentrazioni soglia di contaminazione” (CSC), effettuati dalla GEDIS S.r.l. hanno evidenziato in tre casi come “la concentrazione di LL, MB, NC e ME fosse lievemente superiore alle CSC stabilite dalla Colonna A Tab. 1 Allegato Parte IV D.Lgs. 152/06 (Siti ad uso verde pubblico e residenziale)”: v. Relazione ambientale Dott. Geol. David Simoncelli del marzo 2015 ed integrazione del giugno 2015 .

La Società, sopportandone i relativi costi, ha inoltre commissionato alla E&G S.r.l. la presentazione di un Piano di caratterizzazione ex art. 242 co. 3 D. Lgs. 152/2006, realizzato secondo le modalità dettate dall’Allegato 2 al Titolo V della parte IV del medesimo D. Lgs..

Il Piano è stato trasmesso all’Amministrazione in data 21.09.2016 e - a seguito di Conferenza di Servizi indetta dalla Regione Lazio ai sensi dell’art. 242 co. 3 D. Lgs. n. 152/2006 - successivamente approvato con D.D. del Dipartimento Tutela Ambientale prot. n. QL 3394 del 19 gennaio 2017 .

2.6. In data 13.07.2017, in attesa delle risultanze della caratterizzazione effettuata dalla E&G S.r.l. e validata dall’ARPA, la ricorrente ha notificato a OM IT Atto di Diffida e messa in mora, con il quale:

- premetteva che i) alla caratterizzazione avrebbe fatto seguito, ai sensi dell’art. 242 co. 3 D. Lgs. n. 152/2006, l’analisi di rischio e, in caso di superamento dei valori di concentrazione soglia di rischio (CSR), la bonifica dell’area e ii) ai sensi degli artt. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e 239 e ss. del D. Lgs. n. 152/06, l’Amministrazione comunale, in quanto proprietaria dell’area, era l’unica obbligata ad eseguire le indagini sulla contaminazione del sito e l’eventuale successiva bonifica, salvo diritto di rivalsa sul responsabile dell’inquinamento;

- contestava l’inadempimento degli obblighi convenzionali da parte dell’Amministrazione comunale che, nonostante le sollecitazioni, non aveva provveduto a mettere a disposizione i terreni, senza neanche porre in essere le attività propedeutiche (bonifica dell’area) a rendere tale consegna possibile;

- diffidava OM IT a consegnare alla Società istante entro e non oltre il 30 settembre 2017 le aree oggetto dell’attrezzaggio del Parco Pubblico Papareschi, previa eventuale bonifica, ovvero in alternativa, nello stesso termine e nell’ipotesi in cui la consegna dell’area fosse impossibile, liberare la OM DO S.r.l. dall’adempimento dell’obbligazione convenzionale mediante il versamento a OM IT della somma di € 1.365.924,00, pari al costo convenzionale dell’attrezzaggio del Parco Papareschi.

2.7. Pur ritenendo di non esservi tenuta e sempre al fine di rendere possibile la consegna dell’area, la Società, in ottica collaborativa, ha inoltre commissionato a sue spese, a seguito degli esiti delle attività di caratterizzazione ambientale, la presentazione dell’Analisi di Rischio Sito Specifica, relativo addendum del 04.06.2018 e successiva revisione progettuale del 05.12.2018.

2.8. Con D.D. prot. QL/13779/2019 del 25.02.2019 , il Dip. Tutela Ambientale di OM IT ha approvato con prescrizioni l’Analisi di Rischio Sito Specifica commissionata dalla Società ed ha inoltre richiesto alla ricorrente la presentazione di un ulteriore “piano di indagini di dettaglio finalizzato in particolare alla speciazione dei contaminanti dei terreni e al monitoraggio dei gas interstiziali”; ed ancora, ad esito di tali indagini suppletive, la “presentazione di una idonea revisione della analisi di rischio sanitario ambientale”, qualora siano riscontrate variazioni dei livelli di rischio già calcolati.

9. Con nota trasmessa via PEC in data 21.03.19, la Società ha ribadito all’A.C la posizione precedentemente espressa e cioè che, “in caso di inquinamento, l’obbligo di bonifica e ripristino ricade sul soggetto responsabile dello stesso ed in via sussidiaria sull’Amministrazione, che potrà rivalersi sul responsabile, e soltanto qualora questo fosse impossibile, sul proprietario del sito, previo provvedimento motivato (a tal riguardo v. ex multis Cons. Stato IV 18.12.2018 n. 7121; Cons. Stato VI 10.09.15 n. 4225)”; di conseguenza ritiene che non poteva esserle imposto alcun obbligo di bonifica o di rispristino ambientale del terreno, dato che, ovviamente, non era proprietaria dell’area contaminata, né aveva mai avuto – a qualsiasi titolo – la disponibilità/detenzione della stessa (mai consegnata da OM IT): ai sensi dell’art. 242 D. Lgs. 152/06 i sondaggi preliminari, il Piano di caratterizzazione e l’Analisi di Rischio Sito Specifica, nonché tutti i successivi adempimenti, costituivano onere a carico di OM IT, proprietaria del terreno. La Società comunicava, dunque, che non avrebbe provveduto ad alcun ulteriore adempimento relativo alle indagini di contaminazione (piano di indagini di dettaglio e revisione dell’analisi di rischio sanitario di cui alla citata D.D. QL/13779/2019 del 25.02.2019), monitoraggio ed eventuale bonifica del sito in questione, ”avendo sino ad ora operato solo in uno spirito di collaborazione con l’Amministrazione“, al fine di rendere possibile la consegna dell’area e la realizzazione del Parco in osservanza della Convenzione.

2.10. Con nota Dip. PAU prot. 177115 del 18 novembre 2019 l’amministrazione ha chiesto alla Società di provvedere, a cura e spese di quest’ultima, alla fornitura e posa in opera di una recinzione dell’area del futuro Parco Papareschi, in attesa della sua bonifica; la Società si è resa disponibile a tale ulteriore prestazione non prevista dalla Convenzione, nell’ottica di collaborazione con la P.A. e al fine di accelerare i tempi di consegna dell’area per l’attrezzaggio del Parco, chiedendo comunque al Dip. PAU di autorizzare formalmente i costi della recinzione (progetto e realizzazione) in riduzione dell’importo convenzionale del Parco pari, come detto, a € 1.365.924,00.

2.11. Con nota trasmessa a mezzo PEC in data 04.03.20, in riscontro a nota del Dipartimento PAU del 18.02.20 che invitava la Società a versare “a semplice richiesta dell’Amministrazione” l’importo di €. 1.250,060 (e cioè il costo convenzionale del Parco detratte le spese della recinzione), la Società ha rilevato che continuava ad essere ignorata la richiesta principale, ripetutamente formulata, di “celere consegna dell’area alla Società dopo la sua bonifica”, con la disponibilità alternativa al versamento della somma equivalente al costo convenzionale di attrezzaggio solo nel caso in cui tale consegna si fosse rivelata impossibile. Inoltre, con la nota citata, la Società rilevava che l’Amministrazione “ha continuato a richiederci attività sostanzialmente preordinate all’attrezzaggio del Parco”, denotando in tal modo il persistente interesse della stessa Amministrazione “a mantenere ferma l’obbligazione convenzionale a ns carico di attrezzaggio del Parco”.

2.12. Con PEC del 04.06.2020 la Società ha confermato e ribadito all’amministrazione la propria posizione: rispetto dell’impegno a provvedere all’attrezzaggio del Parco Papareschi, dopo la sua bonifica a carico dei soggetti che vi sono tenuti, con detrazione dei costi della recinzione.

2.13 Con nota prot. n. QI/2020/113725 del 14.10.2020 (doc. 2), il Dip. PAU di OM IT ha comunicato “l’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/1990, finalizzato ad incamerare da parte di OM IT l’equivalente economico alternativo all’obbligazione convenzionale di realizzazione di un Parco Pubblico attrezzato di “tipo naturalistico" di 16.261 mq, interno al compendio Papareschi, per l'importo di euro 1.365.924,00, assunta dalla OM DO Srl a scomputo dei relativi oneri di legge”. Con detta Comunicazione, l’A.C. affermava che l’avvio del procedimento di incameramento dell’equivalente economico alternativo alla obbligazione convenzionale di realizzazione del parco pubblico sarebbe giustificato dalla “attuale non vigenza della convenzione urbanistica…scaduta in data 08.05.2016”, nonché da asserite esigenze di “rigenerazione urbana” dettate dalla necessità di “evitare ulteriore consumo di suolo…”, sicché il compendio ex MI LA (compresa l’area del Parco Papareschi) è stato ricompreso nel c.d. “Programma Reinventiamo OM” per la realizzazione di un non meglio precisato “intervento unitario di rigenerazione urbana”.

2.14. La Società ha trasmesso a mezzo PEC del 20.10.2020 le proprie osservazioni alla citata comunicazione comunale, contestando l’asserita scadenza della Convenzione e ribadendo “l’interesse e la disponibilità a realizzare l’opera prevista in Convenzione (attrezzaggio del Parco Papareschi), chiedendo all’Amministrazione, in via principale, di procedere alla consegna dell’area, previa bonifica, per poter adempiere agli obblighi convenzionali, opponendosi “ad interventi afferenti la predetta area, diversi rispetto a quelli previsti nella Convenzione.” In via subordinata, la Società si dichiarava disponibile a versare alla A.C., con modalità e termini da concordare, la somma richiesta senza interessi e/o rivalutazione, previa detrazione delle spese sostenute, “a condizione che l’importo pagato dalla scrivente sia utilizzato esclusivamente per la realizzazione, a cura e spese dell’Amministrazione, dell’attrezzaggio del Parco Papareschi in conformità alla Convenzione”.

2.15. Con nota del 12.11.2020, prot. n. 130741, il Dip. PAU, riscontrando le Osservazioni della Società, ha chiesto a quest’ultima di trasmettere le fatture relative alle spese sostenute per la redazione ed esecuzione del Piano di Caratterizzazione “al fine di poter eventualmente contabilizzare tale esposizione…”.

La OM DO s.r.l., con PEC del 01.12.2020 ha trasmesso al Dipartimento le fatture richieste, per un importo complessivo di euro 80.011,64, ribadendo nel contempo, per l’ennesima volta, la disponibilità ad eseguire l’attrezzaggio del Parco.

Con successiva nota del 19.01.2021 prot. n. 7810, il Dip. PAU ha “sollecitato” la Società ad inviare le fatture in questione, ignorando il tempestivo riscontro della ricorrente alla precedente richiesta del 12.11.2020. Ad ogni modo la Società, con PEC del 20.01.2021 (doc. 21), ha segnalato al Dipartimento di aver già trasmesso la documentazione richiesta in allegato a PEC del 01.12.2020, allegando nuovamente le fatture delle spese sostenute.

2.16. In data 01.04.2021, OM IT ha trasmesso a mezzo PEC la D.D. qui impugnata del 17.03.2021, con la quale:

- comunica che l’Amministrazione intende procedere alla bonifica e realizzazione del Parco Papareschi mediante il Bando “Reinventing Cities”;

- richiede il pagamento dell’equivalente economico alternativo all’obbligazione convenzionale (euro 1.365.924,00), senza detrarre le spese del Piano di Caratterizzazione e senza dare indicazioni sulla finalizzazione della somma;

- “minaccia” l’escussione della fideiussione consegnata dalla Società ai sensi dell’art. 21 Convenzione in caso di mancato pagamento entro 30 giorni.

Successivamente, con nota del Dipartimento P.A.U. del 06.05.2021 pure in questa sede impugnata, l’A.C. ha richiesto ad Assicurazioni Generali S.p.A. il pagamento della somma di €. 1.365.924,00 ad escussione della polizza fidejussoria.

2.17. La società sottolinea, a conclusione della ricostruzione in fatto, di aver da tempo ultimato l’intervento privato oggetto della Convenzione (v. art. 17), sito tra Via del Porto Fluviale, Via del Commercio e Riva Ostiense e composto di due fabbricati residenziali collegati tra loro, disposti su quattro corpi scala (A-B-C-D). L’intervento, i cui lavori sono iniziati il 29.07.2014 e ultimati il 30.05.2017, è stato realizzato in base al Permesso di Costruire n. 227 rilasciato in data 16.06.2014 dal Dipartimento P.A.U. di OM IT, e successivo P. di C. in variante n. 249 del 25.11.2016 (docc. 22-23). Ad oggi la Società ha venduto circa 170 appartamenti facenti parte del compendio.

3. OM DO s.r.l. chiede in via principale l’annullamento previa sospensiva della D.D. impugnata, nonché, sempre in via principale, l’adempimento della Convenzione ed il risarcimento dei danni. In via subordinata domanda la liberazione dall’obbligo convenzionale mediante versamento dell’equivalente economico da vincolare alla realizzazione del Parco, e il risarcimento dei danni.

4. La società formula i seguenti motivi di diritto.

4.1. Relativamente alla domanda di annullamento della determina impugnata:

I) Violazione dell’art. 28 L.U. n. 1150/1942. Violazione degli obblighi assunti da OM IT con la Convenzione Urbanistica del 07.05.2008 e dei canoni di affidamento e buona fede contrattuale. Eccesso di Potere per Difetto di Motivazione e di Istruttoria; Errore e Falsità dei Presupposti. Travisamento.

La convenzione non imporrebbe alla società l’obbligo di bonifica che, di converso, graverebbe sul comune. La delibera sarebbe difettosa nella ricognizione dei presupposti fattuali in quanto la società non ha mai dichiarato l’intenzione di non procedere all’attrezzaggio del parco, che rientra nel suo interesse, ma unicamente la necessità che l’area del parco sia consegnata dal comune già bonificata.

L’obbligo di bonifica non sarebbe in ogni caso a carico della ricorrente, atteso il tenore della convenzione.

II) Violazione sotto altro profilo della Convenzione Urbanistica del 07.05.2008. Erroneità della Motivazione. Eccesso di Potere per Illogicità e Contraddittorietà; Difetto di Istruttoria; Erroneità dei Presupposti. Sviamento.

La realizzazione del Parco mediante il “ Bando Reinventing Cities ”, scorporandolo dalla Convenzione e dal Programma di Intervento oggetto della stessa, viola le clausole convenzionali e non può essere decisa unilateralmente dall’A.C., ma richiede il preventivo ed espresso consenso della OM DO. S.r.l. Il Piano di Valorizzazione approvato da OM IT con la citata deliberazione A.C. n. 90/2019 non è affatto incompatibile, come sostiene la D.D. impugnata, con la realizzazione del Parco Papareschi a cura della ricorrente ed in conformità alla Convenzione.

III) Violazione e falsa Applicazione dell’art. 24 della Convenzione e del Principio di Ultrattività dei piani urbanistici attuativi di cui all’art. 17 L. n. 1150/1942. Violazione e Falsa Applicazione dell’art. 10 co. 4 bis D.L. n. 76/2020 convertito con l. n. 120/2020. Eccesso di Potere per Difetto di Istruttoria ed Errore nei Presupposti. Eccesso di potere per Illogicità e Contraddittorietà con riferimento alla Delibera A.C. n. 90/2019.

La ricorrente sostiene la perdurante vigenza della convenzione e, comunque, la sua ultrattività ai sensi dell’art. 17 l.urb.

IV) Sull’obbligo di OM IT di procedere alla Bonifica dell’Area ed alla Consegna della stessa alla OM DO s.r.l.

La Società chiede, in via principale, di accertare e dichiarare l’inadempimento di OM IT agli obblighi assunti con la Convenzione del 07.05.2008, ed in particolare a quello di consegna dell’area, previa bonifica della stessa, in condizioni idonee per consentire la realizzazione del Parco secondo il progetto esecutivo già consegnato all’Amministrazione.

4.2. Con riferimento alla domanda di liberazione dall’obbligo convenzionale di realizzare il parco:

V) In subordine, liberazione della Società dall’obbligo convenzionale di attrezzaggio del Parco mediante corresponsione dell’equivalente economico, con vincolo della somma pagata alla realizzazione del Parco.

La Società, con le Osservazioni del 20.10.2020 (doc. 19), ha manifestato all’A.C., in via subordinata, la propria disponibilità a versare la somma corrispondente al costo convenzionale del Parco (€ 1.365.924,00), previa detrazione delle spese sostenute, “a condizione che l’importo pagato dalla scrivente sia utilizzato esclusivamente per la realizzazione, a cura e spese dell’Amministrazione, dell’attrezzaggio del Parco Papareschi in conformità alla Convenzione”.

Con la D.D. impugnata, l’A.C. “autorizza la corresponsione dell’equivalente economico alternativo all’obbligazione convenzionale…”, i) senza detrarre le spese sostenute dalla Società per il Piano di Caratterizzazione, le cui fatture, contrariamente a quanto affermato nella D.D. sono state inviate al Dip. PAU per ben due volte; ii) senza nulla dire sulla finalizzazione della somma alla realizzazione dell’opera pubblica.

Di conseguenza la Società, in via subordinata, chiede all’Ecc.mo TAR adito, previo accertamento e dichiarazione dell’inadempimento di OM IT all’obbligo di consegna dell’area previa bonifica assunto con la Convenzione del 07.05.2008, di essere liberata dall’obbligo convenzionale di attrezzaggio del Parco mediante corresponsione dell’equivalente economico pari a €. 1.365.924,00; ordinando a OM IT di iscrivere la somma in entrata in apposito capitolo di bilancio vincolato alla realizzazione del Parco Papareschi, assegnando all’A.C. termine perentorio per l’esecuzione della citata opera.

VI) In ulteriore subordine, liberazione sic et simpliciter della Società dall’obbligo convenzionale di attrezzaggio del Parco.

In ulteriore subordine, la Società chiede, in base ai principi generali in materia di impossibilità sopravvenuta della prestazione, di essere dall’obbligo convenzionale di attrezzaggio del Parco, senza nulla dover corrispondere all’A.C.

Sarebbe infatti evidente che la mancata consegna dell’area da parte di OM IT ha reso impossibile la prestazione prevista dalla Convenzione a carico della Società (attrezzaggio del Parco), la quale va di conseguenza liberata dall’obbligo convenzionale ai sensi dell’art. 1256 c.c.

5. Si è costituita OM IT depositando successivamente documentazione e memoria difensiva chiedendo l’inammissibilità e comunque il rigetto nel merito del ricorso. Nel merito argomenta che OM DO S.r.l. si è resa inadempiente alla prestazione cui era tenuta ai sensi dell’art. 4 della Convenzione Urbanistica, ossia la realizzazione di un Parco Pubblico attrezzato di tipo naturalistico di 16.261 mq, interno al Compendio Papareschi”, essendosene consapevolmente assunta l’obbligo

ed accollata qualsiasi rischio di esecuzione.

6. All’esito della camera di consiglio del 4/6/21, con ordinanza n 3194 del 7/6/21, confermata dal Giudice di Appello, è stata respinta l’istanza cautelare per difetto di periculum in mora.

7. In vista della udienza fissata per la discussione del merito entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche, ed in particolare la ricorrente ha formulato le seguenti conclusioni:

“ si chiede all’Ecc.mo TAR adito, in accoglimento del presente ricorso, di voler annullare gli atti impugnati, nonché: - in via principale, accertare e dichiarare l’inadempimento di OM IT alla Convenzione Urbanistica a rogito del Notaio Guido Gilardoni di OM del 7.5.2008 Rep. n. 30539 – Racc. n. 11807 e/o in ogni caso dichiarare la ricorrente la liberata dall’obbligo di cui all’art 12 Conv. della realizzazione di un parco pubblico attrezzato (c.d. Parco Papareschi) con ogni effetto. Con condanna alla rifusione delle spese di lite oltre IVA, c.p.a. e rimborso spese generali al 15%”.

8. All’esito dell’udienza pubblica del 24/3/26, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Venendo al merito, le doglianze del ricorrente saranno esaminate tenendo conto dell’espresso ordine di subordinazione delle domande e dei relativi motivi.

10. Con riferimento alla domanda di annullamento della Determinazione Dirigenziale del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Rigenerazione Urbana, U.O. Strumenti Attuativi, prot. n. QI/51661/2021 del 17.03.2021, trasmessa a mezzo PEC il 01.04.2021, formulata in via principale, ed a sostegno della quale sono formulati i primi quattro motivi di ricorso, essa non può trovare accoglimento. Difetta, infatti, l’interesse alla caducazione per le ragioni che seguono.

È pacifico tra le parti che l’opera non sia stata più realizzata nell’ambito del rapporto convenzionale del 7.5.2008 per effetto di una scelta sopravvenuta dell’Amministrazione, espressione di un nuovo esercizio delle potestà pubblicistiche in materia di governo del territorio.

La stessa Amministrazione ha ribadito che:

- con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 70 del 3.12.2019, ha inserito l’area “ex MI LA”, comprensiva del c.d. Parco Papareschi, nel Piano di Valorizzazione “Programma Reinventiamo OM”, scegliendo di procedere alla bonifica e alla realizzazione dell’intervento mediante il Bando “ Reinventing Cities ”;

- con D.D. n. 3041 del 14.11.2024 è stato conferito per affidamento diretto, tramite piattaforma acquisti in rete - MEPA, ai sensi dell’art. 50 comma 1 del nuovo codice dei contratti D.lgs. n. 36/2023, l’incarico alla società ambientale di ENI, ENI Rewind S.p.A., per la redazione del Progetto di bonifica e di utilizzo del Parco in questione;

- con Deliberazione Giunta Capitolina n. 36 del 31.01.2025 è stato approvato il Protocollo di Intesa tra OM IT e l'Università degli Studi OM Tre, per la riqualificazione del complesso edilizio “ex MI LA” e della relativa area esterna, da destinare a residenze per gli studenti, nonché a spazi pubblici per la Cittadinanza”.

È dunque pacifico tra le parti che l’opera non sia stata più realizzata nell’ambito del rapporto convenzionale del 7.5.2008 per effetto di una scelta sopravvenuta dell’Amministrazione, espressione di un nuovo esercizio delle potestà pubblicistiche in materia di governo del territorio che si è tradotto nei provvedimenti sopra indicati, i quali non sono stati oggetto di impugnazione.

Poste tali premesse, si deve ritenere che il ricorrente non ha interesse alla caducazione dell’impugnata determina essendo stata la risistemazione complessiva dell’area implicitamente stralciata dalla convenzione mediante gli atti sopra richiamati, i quali non sono stati oggetto di impugnazione.

In altre parole, a fronte del consolidamento delle ulteriori determine che hanno assegnato a terzi la risistemazione dell’area, ed in considerazione degli effetti almeno parzialmente liberatori (di seguito meglio illustrati) derivanti dalla impossibilità di procedere all’attrezzaggio dell’area, la società vanta un interesse meramente teorico e comunque non più attuale alla caducazione della determina all’esame.

I primi quattro motivi di ricorso, nella misura in cui sono volti a sostenere la domanda di caducazione della determina in questione, sono pertanto inammissibili.

11. La domanda di annullamento dell’atto di escussione della fidejussione deve ritenersi inammissibile per difetto di giurisdizione di questo giudice, prima ancora che per la la sua genericità, non essendo stato formulato alcuno specifico motivo di impugnazione rispetto all’atto in questione.

Difetta la giurisdizione del giudice amministrativo sul rapporto di garanzia in questione, come rilevato in giurisprudenza (cfr Cons. Stato, Sez. IV, 17 gennaio 2023, n. 538 )“[…] la controversia avente ad oggetto l’escussione, da parte del Comune, di una polizza fideiussoria concessa a garanzia di somme dovute per oneri di urbanizzazione, in relazione al rilascio di una concessione edilizia, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non in quella esclusiva del giudice amministrativo in materia di urbanistica ed edilizia: e ciò sia perché l’obbligazione di garanzia, oggetto di causa, è fondata su un rapporto, sorto per effetto della polizza, distinto rispetto a quello concernente gli oneri concessori; sia perché, nella specie, la pubblica amministrazione agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri […]”.

12. Con riferimento alla domanda subordinata di accertamento e declaratoria di inadempimento di OM IT e di declaratoria di liberazione dall’obbligo di attrezzaggio del parco, alla base della quale è posto il quinto motivo di censura, essa è fondata nei termini che seguono.

Ritiene il Collegio, in continuità con quanto già argomentato dal Tribunale ordinario di OM, Ord. n. 22996/2021 del 03/12/2020 che, nel caso di specie, si sia verificata una impossibilità sopravvenuta della prestazione relativamente alla realizzazione del parco pubblico, derivante dall’esercizio della potestà dell’ente e quindi non imputabile alla società debitrice.

È opportuno osservare che nel caso di specie è oggetto di controversia l’esecuzione delle prestazioni derivanti da convenzione urbanistica.

La convenzione urbanistica in questione, a rogito Notaio Gilardoni rep. n. 30539 racc. 11807 per l’attuazione del Programma Urbanistico denominato “Area ex consorzi Agricoli” da realizzarsi in OM via del Porto Fluviale n. 69/71 e ricadente nel “Progetto Urbano OM Ostiense Marconi” approvato con Ordinanza del Sindaco di OM n. 51 del 25 febbraio 2005, è stata conclusa con OM IT in data 7 maggio 2008.

In virtù di tale convenzione la società si è obbligata alla realizzazione di un parco pubblico attrezzato “di tipo naturalistico” di circa 16.261 mq su un’area di proprietà del Comune di OM IT (Parco Pubblico Papareschi) per un costo di € 1.365.924,00, a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria relative alla edificazione del compendio immobiliare sito tra Via del Porto Fluviale, Via del Commercio e Riva Ostiense e composto di due fabbricati residenziali collegati tra loro, disposti su quattro corpi scala (A-B-C-D). L’intervento, i cui lavori sono iniziati il 29.07.2014 e ultimati il 30.05.2017, è stato realizzato in base al Permesso di Costruire n. 227 rilasciato in data 16.06.2014 dal Dipartimento P.A.U. di OM IT, e successivo P. di C. in variante n. 249 del 25.11.2016.

Orbene, è opportuno sottolineare le seguenti coordinate normative e interpretative in materia di Convenzioni urbanistiche e scomputo degli oneri di urbanizzazione:

a) con le convenzioni di urbanizzazione, che sono classificate come contratti ad oggetto pubblico, l'Amministrazione realizza determinate finalità istituzionali, dalle quali si originano in suo favore diritti a contenuto patrimoniale, che hanno carattere meramente strumentale, cui corrispondono gli obblighi che il privato assume, sicché si sostiene che esse si configurino quali accordi endoprocedimentali dal contenuto vincolante, specificamente finalizzati all'ottenimento di autorizzazioni urbanistico - edilizie (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 9314 del 17/04/2013);

b) si esclude che sia ravvisabile un rapporto strettamente sinallagmatico tra i soggetti stipulanti, poiché la natura del rapporto, almeno in parte impositivo, riveniente dalla convenzione urbanistica, esclude la parità formale tra i contraenti e, ciò che più rileva ai fini del presente giudizio, si ritiene che esse lascino integra la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 16533 del 22/06/2018; Cass. Sez. 5, Sentenza n. 15660 del 09/07/2014; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 6482 del 08/06/1995);

c) “la norma di cui all'art. 16 del TU Edilizia n. 380/2001 individua, al primo comma, un'unica obbligazione di natura pecuniaria, ponendo a carico del titolare del permesso di costruire il pagamento di un "contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione" […] Il comma 2 dell'art. 16 del TU Edilizia non modifica la struttura unitaria della obbligazione pecuniaria posta a carico del privato ("La "quota di contributo" relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune"), prevedendo piuttosto una sorta di surrogazione reale della prestazione di facere (costruzione delle opere di urbanizzazione) alla prestazione di dare avente ad oggetto il "quantum" monetario. L'interesse creditorio della PA permane immutato: ciò che si modifica convenzionalmente è soltanto la facoltà accordata al privato di poter adempiere e quindi estinguere la obbligazione avente ad oggetto il contributo di edificazione, attraverso una modalità di esecuzione "specifica", diversa da quella ordinaria "per equivalente", con effetto estintivo della obbligazione, che è e rimane unica avuto riguardo alla pretesa creditoria.” (Cass Sez. 3, Ordinanza n. 6584 del 10/03/2021);

d) “l'obbligazione di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, che il titolare del permesso di costruire può assumere ai sensi dell'art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, non è alternativa rispetto a quella di corrispondere la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione prevista dal comma 1 del citato art. 16, ma costituisce un'unica obbligazione, di natura facoltativa, con possibili prestazioni alternative, la prima di "facere" (esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione) e la seconda di "dare" (pagamento di una somma di denaro), idonee entrambe a soddisfare l'interesse dell'ente pubblico creditore ” (Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 6584 del 10/03/2021; in precedenza v. Cass. Sez. 5, Sentenza n. 16533 del 22/06/2018; Cass. Sez. 5, Sentenza n. 15660 del 09/07/2014; Cons. St., sez. IV, Sentenza n. 8919 del 31/12/2019).

e) “ viene in questione più propriamente l'istituto della obbligazione facoltativa cui accede la figura della "datio in solutum" (ove si ritenga di individuare l'elemento differenziale di quest'ultima nell'accordo successivo anziché originario, tra creditore e debitore, in ordine alla prestazione sostituibile in luogo dell'adempimento originariamente previsto), con la conseguenza che, se unica deve ritenersi la obbligazione che deve essere adempiuta dal titolare del permesso di costruzione, con facoltà di esecuzione alternativa di plurime prestazioni, la mancata o sopravvenuta impossibilità - imputabile a fatto del debitore - di esecuzione della prestazione di facere, cui il creditore ha dato consenso, non legittima detto creditore ad esperire i mezzi di tutela contro l'inadempimento di tale prestazione, ma rende, invece, attuale e persistente l'obbligo del debitore di adempiere l'altra diversa prestazione di dare, in quanto satisfattiva del medesimo interesse creditorio, determinandosi, soltanto qualora anch'essa rimanga ineseguita per fatto imputabile al debitore, il definitivo inadempimento ex art. 1218 c.c .” (cfr Cass Sez. 3, Ordinanza n. 6584 del 10/03/2021);

f) tale ricostruzione è condivisa dalla giurisprudenza amministrativa che, argomentando "a contrario" rispetto alla diversa natura giuridica della componente del contributo costituita dal "costo di costruzione" - in ordine alla quale difetta una analoga previsione come quella dell'art. 16, comma 2, TU n. 380/2001 relativa agli oneri di urbanizzazione - ritiene invece applicabile agli oneri di urbanizzazione l'istituto della "datio in solutum" che "consiste nell'accordo negoziale fra creditore e debitore circa l'effettuazione, con effetto estintivo dell'obbligazione, di una prestazione diversa da quella originariamente dedotta in contratto: come tale, l'istituto è espressione della disponibilità del diritto (e del sovrastante rapporto obbligatorio)" e consente, quindi, al Comune - quale amministrazione pubblica locale – di avvalersi "della generale disciplina apprestata dal comma in discorso, afferente alla realizzazione diretta, da parte del privato, delle opere di urbanizzazione" secondo "le modalità e le garanzie stabilite dal Comune" che " sono solo quelle strettamente afferenti alla concreta esecuzione delle opere de quibus (tempistica, modalità costruttive, qualità dei materiali, et similia). " (cfr. Cons.Stato Sez. IV, sentenza 31.12.2019 n. 8919);

g) la disciplina della datio in solutum deve essere raccordata alla disciplina della convenzione ad oggetto pubblico. Essa si caratterizza per la facoltà del debitore di eseguire una prestazione diversa da quella originaria, nell'ambito di un’unica obbligazione, che si estingue solo quando la diversa prestazione è eseguita, per cui, ove questa non possa essere adempiuta, è dovuta la prestazione originaria (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 888 del 30/03/1973).

Calando predette premesse al caso in esame, deve osservarsi che :

i) la disciplina della datio in solutum deve essere applicata nel quadro così delineato. Essa si caratterizza per la facoltà del debitore di eseguire una prestazione diversa da quella originaria, nell'ambito di un’unica obbligazione che si estingue solo quando la diversa prestazione è eseguita, per cui, ove questa non possa essere adempiuta, è dovuta la prestazione originaria. (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 888 del 30/03/1973);

ii) essendosi consolidati gli atti di affidamento a terzi delle opere di realizzazione del parco, si è verificata l’impossibilità di eseguire la prestazione sostitutiva imputabile all’Amministrazione, precisamente ad un nuovo esercizio delle sue potestà pubblicistiche in materia di disciplina del territorio;

iii) l’applicazione della disciplina della “ datio in solutum” nell’ambito della convenzione urbanistica impedisce l’estinzione liberatoria del debitore e rende, invece, attuale e persistente l'obbligo del debitore di adempiere l'altra diversa prestazione di dare, in quanto satisfattiva del medesimo interesse creditorio di natura pubblicistica;

iv) nel caso specifico, come già rilevato dal Tribunale di OM sotto il profilo strettamente civilistico di escussione della garanzia, si deve rilevare che, atteso che l’edificazione residenziale prevista in Convenzione è stata completata e le relative opere pubbliche realizzate e collaudate, fatta eccezione per il Parco Papareschi, – ed essendo stata pattuita la prestazione sostitutiva a scomputo del pagamento degli oneri di urbanizzazione, il suo mancato adempimento, sia pure per il rinnovato esercizio delle potestà pubblicistiche del Comune, si risolverebbe nel definitivo pregiudizio dell’interesse dell’ente territoriale a conseguire queste entrate, che hanno natura pubblicistica, nella definitiva compromissione dell’equilibrio di interessi delineato nella Convenzione ed, in definitiva, in un ingiustificato arricchimento del privato.

13. Si deve concludere pertanto che, divenuta impossibile la prestazione “ in facultate solutionis ”, il privato rimane soggetto, attesa la rilevanza pubblica degli interessi in gioco, all’originaria ed unica obbligazione, di pagamento degli oneri di urbanizzazione, con la precisazione che la somma deve essere rivalutata secondo gli indici ISTAT di attualizzazione monetaria e devono essere detratti i costi effettivamente sostenuti per le attività propedeutiche all’inizio dei lavori ed in particolare il piano di caratterizzazione e le spese di progettazione esecutiva (pertanto alla somma di euro 1.365.924,00, deve essere sommata la rivalutazione ISTAT e deve essere sottratto l’importo pari alle spese di caratterizzazione e di progettazione esecutiva).

14. La rivalutazione degli oneri di urbanizzazione è dovuta in quanto la norma di cui all’articolo 16, comma 6, del d.p.r. n. 380/2001 prevede un obbligo imperativo ed inderogabile, indirizzato agli enti locali, di aggiornare gli oneri di urbanizzazione ogni cinque anni al fine di adeguarli alle variazioni dei costi intervenuti nel relativo frangente temporale e pertanto prevede un incombente del tutto vincolato siccome, per altro, fondato su parametri predeterminati. Non si pone alcuna questione di abusiva “retroattività” lesiva di situazioni già consolidate, bensì ci si trova in presenza di un fisiologico adeguamento di un elemento già, in verità, presente e certo al momento del rilascio del titolo, la cui sola quantificazione è soggetta a successiva rideterminazione ai sensi di legge, con l’unico limite della prescrizione estintiva (sulla legittimità della rideterminazione quinquennale e del relativo conguaglio degli oneri di urbanizzazione si è già espressa la giurisprudenza, cfr Cons Stato, Sez IV, Sent 23/05/2025 N. 04520, TAR Lazio, sentenza n. 14093 del 31 ottobre 2022).

15. Ne consegue la fondatezza della doglianza di cui al motivo V) nei sensi e nei termini di cui in motivazione, ossia, per una migliore comprensione: l’obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione, che va considerato come tutt’uno con l’obbligo di attrezzaggio del parco, è tutt’ora vigente tra le parti con la precisazione che, attesa l’impossibilità sopravvenuta della facultas solutionis , in virtù dell’assetto pubblicistico divisato nel negozio ad oggetto pubblico, al fine di addivenire alla liberazione dagli obblighi convenzionali la società dovrà versare l’importo pari al costo di attrezzaggio, rivalutato secondo gli indici ISTAT, dedotta la spesa per il piano di caratterizzazione e la progettazione esecutiva.

Laddove la garanzia sia stata già definitivamente incassata dall’ente pubblico, il relativo importo deve essere altresì detratto dal quantum debeatur della società, al fine di evitare l’ iniusta locupletatio dell’ente.

16. Il Motivo VI), in quanto espressamente subordinato, è assorbito.

17. Conclusivamente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile rispetto alle domande di annullamento mentre può essere accolto nei termini di cui in motivazione rispetto alla domanda di accertamento.

18. Ogni ulteriore profilo resta assorbito, fatti salvi eventuali profili di ottemperanza.

19. Le spese possono essere compensate attesa la complessità della materia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- declina la propria giurisdizione sulla escussione della garanzia a favore del Tribunale ordinario di OM;

- respinge la domanda di annullamento;

- accoglie nei termini di cui in motivazione la domanda di accertamento.

Respinge ogni altra istanza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco RZ, Presidente

Roberto Maria Giordano, Referendario

AN OZ, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
AN OZ	Francesco RZ

IL SEGRETARIO