Pubblicato il 09/04/2026

N. 00565/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00751/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 751 del 2021, proposto da Colangelo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Taranto, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Semeraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Regina Paola Bellomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti dalla ricorrente per effetto del ritardo, accertato con sentenza del TAR per la Puglia n. 1514/2020 del 31.12.2020, con il quale è stato avviato il procedimento autorizzativo volto al rilascio dell'autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico da realizzarsi in agro del Comune di Castellaneta (TA).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Taranto e della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore il dott. AB Di RE nell’udienza di smaltimento del giorno 12 marzo 2026, tenuta da remoto a termini dell’art. 87, comma 4- bis c.p.a., e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la società Colangelo s.r.l. ha proposto domanda risarcitoria nei confronti della Regione Puglia e della Provincia di Taranto, lamentando di avere subito danni per effetto del ritardo con il quale è stato avviato il procedimento autorizzativo volto al rilascio dell’autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico da realizzarsi in agro del Comune di Castellaneta (TA).

La ricorrente ha dedotto:

- di avere patito danni in ragione del ritardo della Regione Puglia e della Provincia di Taranto nell’attivazione del procedimento di autorizzazione unica per la realizzazione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico da localizzarsi nel Comune di Castellaneta;

- che l’art. 27 bis del D. Lgs. n. 152/2006 disciplina il “Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale” (“P.A.U.R.”);

- che l’autorità competente per l’adozione del P.A.U.R. e per il relativo procedimento è la Provincia, fatto salvo il potere sostitutivo della Regione in caso di inerzia;

- di avere avanzato alla Provincia di Taranto istanza autorizzatoria per la realizzazione e l’esercizio in agro del Comune di Castellaneta (TA) di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica di potenza nominale in DC di 69,349 MW e in AC di 60 MW;

- che a tale istanza non ha fatto seguito alcun avvio del procedimento da parte della Provincia di Taranto e della Regione Puglia, tanto che la ricorrente ha proposto ricorso ex art. 117 c.p.a. per impugnare il silenzio;

- che tuttavia l’inerzia dell’Amministrazione è terminata allorquando è stato avviato il procedimento autorizzatorio, e in particolare con la nota del 27.07.2020 con la quale è stata comunicata “ la volontà della Provincia di Taranto di dare corso alla procedura di P.A.U.R. ”, così che con nota del 01.09.2020 la Provincia di Taranto ha comunicato l’avvio del relativo procedimento;

- che tale ritardo nel rilascio dell’autorizzazione è imputabile sia alla Provincia di Taranto sia alla Regione Puglia, per cui entrambe sono responsabili dei danni patiti dalla ricorrente.

Ciò premesso, la ricorrente ha chiesto la condanna di entrambe le Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti, sia sotto il profilo del danno da ritardo, che del danno da mero ritardo.

Si è costituita la Regione Puglia per resistere al ricorso.

Si è costituita la Provincia di Taranto, sostenendo l’infondatezza della domanda di parte ricorrente.

Pendendo il presente giudizio, il procedimento autorizzatorio per cui è causa si è concluso con il rigetto dell’istanza. A fronte di tale sopravvenuto provvedimento di diniego, la Regione Puglia nelle proprie difese conclusive ha sostenuto l’assenza del danno ingiusto per la mancata spettanza del bene della vita.

All’esito dell’udienza di smaltimento del giorno 12 marzo 2026, tenuta da remoto, il Collegio ha deliberato la decisione.

2. La ricorrente ha prospettato in via principale, con il primo motivo di ricorso, una fattispecie di danno da ritardo, lamentando che le Amministrazioni resistenti non si sarebbero tempestivamente attivate per l’avvio della procedura per il rilascio del P.A.U.R. in tal modo violando i termini per la conclusione del procedimento normativamente fissati e le puntuali prescrizioni contenute nell’art. 2, comma 2 della L.R. n. 17/2007 e nell’art. 27 bis del d.lgs 152/2006. La ricorrente quindi ha sostenuto di avere patito una lesione dell’interesse alla tempestiva e corretta definizione del procedimento in parola ed al riconoscimento del bene della vita al quale la ricorrente aspirava in virtù dell’autorizzazione richiesta, conseguendone, in tesi, un danno da ritardo.

Con il secondo motivo, in via subordinata, la ricorrente ha prospettato una lesione dell’interesse alla conclusione tempestiva del procedimento amministrativo, a prescindere dalla spettanza del bene finale della vita, in termini quindi di danno da ritardo mero.

Tali due motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

2.1. In via preliminare, il Collegio ritiene che la giurisdizione sia correttamente radicata dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto il danno prospettato deriva dal mancato tempestivo esercizio di attività provvedimentale, per cui il danno è mediatamente riconducibile all’esercizio del potere.

2.2. Nel merito, in linea generale, va osservato che per giurisprudenza consolidata (tra le tante Consiglio di Stato, sez. IV, 12 novembre 2015, n. 5143; Cons. Stato, Sez. V, 4 agosto 2015, n. 3854), il danno da ritardo risarcibile non può essere presunto juris et de jure , quale effetto automatico del semplice scorrere del tempo, ma è necessaria la verifica della sussistenza dei presupposti di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) e oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), richiesti dalla menzionata norma codicistica per fondare la responsabilità ex art. 2043 c.c. (sulla natura aquiliana del danno da ritardo, si veda Consiglio di Stato, ad. plen., sentenza 23 aprile 2021, n. 7); del pari, si è raggiunta una piena concordanza di opinioni, in giurisprudenza, nell'affermare che sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso da causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati; dal punto di vista dell'onere probatorio, il mero superamento del termine per la conclusione del procedimento non integra, inoltre, piena prova del danno (Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2024, n. 3375).

È stato affermato (Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2024, n. 3375, cit.), in proposito, che ricorre la necessità che, ai fini dell'affermazione della responsabilità dell'Amministrazione per il ritardo e, più in generale, per la cattiva gestione del procedimento, il danneggiato provi:

i. la violazione dei termini procedimentali;

ii. il dolo o la colpa dell'Amministrazione procedente;

iii. il danno ingiusto, inteso come lesione dell'interesse legittimo al rispetto dei predetti termini;

iv. il nesso di causalità materiale o strutturale;

v. sul piano delle conseguenze, poi, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso di causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.

2.3. Nel caso in esame, non v'è dubbio che il procedimento abbia superato i tempi fissati dalla legge per la sua conclusione; il mancato rispetto dei tempi del procedimento è però solo uno degli elementi costitutivi della responsabilità in esame.

2.4. Sennonché, nel caso di specie, deve escludersi che possa essere liquidato il danno da ritardo, in quanto difetta la prova degli ulteriori elementi costitutivi necessari per la sussistenza di tale danno.

In particolare, premesso che la ricorrente vanta un interesse pretensivo, occorre che questa dimostri la sussistenza del requisito della spettanza del bene della vita.

Sul punto, la giurisprudenza ha affermato i seguenti principi:

- « Il riconoscimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l'ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell'adozione del provvedimento » (Cons. Stato, sez. VII, 21 luglio 2025, n. 6437);

- « Il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e quindi alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene della vita collegato a tale interesse » (Cons. Stato, sez. IV, 17 agosto 2023, n. 7797);

- « Il risarcimento del danno da ritardo è inteso come strumento di reintegro in quanto consente al privato di ottenere il ripristino della situazione economica che avrebbe raggiunto se non si fosse verificata la dilazione del termine procedimentale, per cui il pregiudizio non risiede nel fatto in sé dell'attesa ma nell'ostacolo nel godimento medio tempore del bene della vita » (Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2025, n. 3568);

- « Il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è legato al mero ritardo ma è subordinato alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e quindi alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene della vita collegato a tale interesse » (Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2025, n. 5444; conf. Cons. Stato sez. IV, 20 agosto 2024, n. 7180; Cons. Stato, sez. VII, 30 luglio 2024, n. 6854; Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2024, n. 6129; Cons. Stato, sez. III, 15 gennaio 2024, n. 514).

Orbene, nella fattispecie concreta in esame difetta il presupposto rappresentato dalla comprovata spettanza del bene della vita. Infatti in primo luogo nel presente giudizio la ricorrente, a fronte della discrezionalità che connota il potere che l’Amministrazione non avrebbe tempestivamente esercitato, non ha fornito convincenti elementi probatori per dimostrare che il procedimento avrebbe conseguito un esito favorevole, neppure in termini di chance ; in secondo luogo, a fortiori, l’istanza autorizzatoria su cui l’Amministrazione avrebbe tardato a provvedere nella pendenza del presente giudizio è stata respinta, con determinazione n. 949 del 4.8.2021 della Provincia di Taranto e con successiva nota prot. n. 9387 del 31.5.2023 di archiviazione da parte della Regione Puglia dell’istanza di AU presentata per il progetto (tale sopravvenuto diniego del PAUR è stato poi impugnato dalla ricorrente dinanzi a questo TAR nel giudizio rubricato R.g.n. 159/2022). Quindi a seguito del diniego espresso alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico da parte della Provincia, non sussistano allo stato i presupposti per l’azione di risarcimento danni avanzata dalla Colangelo srl, mancando proprio la spettanza del bene della vita.

Tale considerazione è già sufficiente al rigetto del primo motivo di ricorso.

Ad abundantiam , manca anche la prova della colpa dell’Amministrazione.

L’illegittimità dell’azione amministrativa o la violazione delle regole che la disciplinano non comportano automaticamente la responsabilità dell’amministrazione. È infatti necessario verificare se l’adozione, la mancata adozione o il ritardo nell’emanazione di un provvedimento dannoso siano il risultato di una grave violazione dei principi di imparzialità, correttezza e buona fede, che devono sempre guidare l’attività amministrativa. Occorre inoltre accertare se tale comportamento sia avvenuto in un contesto di fatto e normativo tale da evidenziare negligenza o incompetenza degli uffici o degli organi amministrativi, oppure se, al contrario, la violazione sia riconducibile a un errore scusabile, dovuto a contrasti giurisprudenziali, incertezza normativa o complessità della situazione concreta.

Nel caso in esame, non è stata fornita dalla ricorrente alcuna prova in tal senso nei confronti delle Amministrazioni resistenti, né sono state indicate circostanze concrete che possano dimostrare una condotta negligente o imperita, ossia un agire intenzionale o contrario ai principi di correttezza, imparzialità e buona fede da parte dell’autorità procedente.

Al contrario, la resistente Regione Puglia ha allegato (non specificamente contestata sul punto dalla ricorrente) l’esistenza di numerosi contenziosi volti a chiarire la competenza sul PAUR tra Regione e Provincia, evidenziando l’esistenza anche di precedenti di questo TAR che hanno ritenuto corretto l’operato della Regione Puglia, nonché il continuo mutamento della normativa ambientale, in particolare in materia di fonti di energia rinnovabile, a dimostrazione che l’azione amministrativa si è svolta in un contesto normativo incerto e complesso. Per tali ragioni, non è dimostrata la colpa in capo alle Amministrazioni resistenti.

Insomma la società ricorrente non ha comprovato l'elemento soggettivo della colpa tenuto conto: a) della complessità tecnica del progetto e dell'impegno, materiale e temporale, richiesto per il suo esame dal parte dell’Amministrazione; b) delle carenze iniziali del progetto, tanto che la stessa ricorrente ha presentato una espressa richiesta in data 29 marzo 2021 per chiedere la sospensione del procedimento per 120 giorni al fine di rivedere il progetto; c) che il settore specifico in esame è stato oggetto di evoluzione normativa e interpretativa, tanto da ingenerare comprensibili difficoltà in capo all’Amministrazione.

Il primo motivo di ricorso è pertanto respinto.

2.5. Con il secondo motivo parte ricorrente ha lamentato il cd. danno da mero ritardo, a prescindere dalla spettanza del bene della vita, a fronte della mera lesione dell’affidamento; il danno consisterebbe nelle scelte negoziali che la ricorrente non avrebbe compiuto se avesse tempestivamente ricevuto, con l’adozione del provvedimento nel termine previsto, la risposta dell’amministrazione. Insomma la ricorrente ha prospettato la lesione del proprio interesse a veder concluso entro i termini di legge il procedimento amministrativo avviato, al fine di poter, in caso di esito negativo, diversamente impiegare le proprie risorse.

Il Collegio ritiene che il motivo sia infondato.

Senza entrare nel merito della valutazione della questione dibattuta della risarcibilità del danno da mero ritardo a prescindere dalla spettanza del bene della vita, va evidenziato, in primo luogo, che per i motivi sopra illustrati difetta la colpa dell’Amministrazione, cioè un elemento costitutivo della responsabilità invocata.

In secondo luogo la ricorrente non ha fornito una prova adeguata di affidamento meritevole in ordine alla durata del procedimento. La resistente Provincia di Taranto ha allegato (senza specifica contestazione della ricorrente sul punto) in primo luogo che la stessa ricorrente, con la sua condotta in sede procedimentale, ha causato l’allungamento dei tempi procedimentali, avendo presentato una espressa richiesta in data 29 marzo 2021 per chiedere la sospensione del procedimento per 120 giorni al fine di rivedere il progetto, con la conseguenza che, in mancanza di tale sospensione richiesta dalla ricorrente, l’amministrazione provinciale avrebbe potuto concludere il procedimento di PAUR il 2 aprile 2021, data fissata per la conferenza di servizi decisoria finale, nel rispetto dei termini previsti dall’art. 27 bis del D.Lgs. 152/2006 e successive modifiche, che stabiliscono un limite di 120 giorni dalla convocazione della prima conferenza di servizi; in secondo luogo la Provincia di Taranto ha evidenziato che la società ricorrente ha scelto di investire nel territorio pugliese proponendo la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra su suolo agricolo, optando quindi per una soluzione che non risulta conforme alle Linee Guida del PPTR della Regione Puglia ( Linee Guida sulla progettazione e localizzazione di impianti di energie rinnovabili -Elaborato 4.4.1 del PPTR parte I- ), ciò determinando non solo incertezza sull’esito del procedimento, ma anche un prevedibile allungamento dei tempi procedimentali.

In terzo luogo difetta anche la prova dei danni patiti e l’eventuale nesso eziologico tra ritardo e asseriti danni. Sul punto la ricorrente ha allegato il seguente danno: « l’esposizione della società alla necessità di dover rinegoziare i termini dei contratti preliminari stipulati per assicurarsi la disponibilità delle aree posto che, nelle more del procedimento autorizzativo ovviato con grande ritardo (ed allorquando il progetto avrebbe già dovuto vedere rilasciato il proprio titolo autorizzativo), i contratti preliminari già stipulati a tal fine hanno una data di scadenza entro cui stipulare i contratti definitivi compatibile con una durata preventivabile del procedimento autorizzativo conforme al termine normativamente imposto: il dato potrebbe comportare la necessità di sostenere dei costi ulteriori rispetto a quanto originariamente programmato nel business plan dell’iniziativa ». A parte il rilievo che la pattuizione di termini non prudenziali nei contratti preliminari, senza tener conto del possibile sforamento dei tempi procedimentali (poi determinatosi anche per la condotta della ricorrente, come evidenziato sopra) ricade nel rischio di impresa e non è giustificata da una valutazione prudenziale tale da giustificare un affidamento meritevole, va evidenziato che la ricorrente, significativamente impiegando il verbo al condizionale, ha testualmente affermato che la scadenza dei termini per la stipula dei contratti definitivi « potrebbe comportare la necessità di sostenere dei costi ulteriori rispetto a quanto originariamente programmato »; ne deriva che è prospettato un danno meramente ipotetico, non attuale, e comunque non dimostrato nell’ an e nel quantum .

Inoltre la ricorrente ha allegato un danno derivante da « l’aggravio delle attività della società (sia progettuali che di managment) che si sono accavallate con altre iniziative ». Tale danno è però allegato in modo eccessivamente generico, sia nella sua individuazione specifica, sia nel collegamento eziologico con il ritardo, e in ogni caso l’asserito danno non risulta supportato da adeguati documenti giustificativi.

Quindi il secondo motivo è privo di pregio.

3. Alla luce dei rilievi esposti, il ricorso è respinto.

4. In ragione della particolarità della vicenda sussistono gravi motivi che giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 svolta da remoto tramite Microsoft Teams con l'intervento dei magistrati:

AN SC, Presidente

AB Di RE, Primo Referendario, Estensore

Danilo Carrozzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB Di RE	AN SC

IL SEGRETARIO