Pubblicato il 11/12/2025

N. 04134/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01882/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1882 del 2022, proposto da Autoguidovie S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Pelizzo, Maurizio Piero Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia del Trasporto Pubblico Locale del Bacino della Città Metropolitana di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella, Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Movibus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ernesto Stajano, Enrico Campagnano, con domicilio eletto presso lo studio Ernesto Stajano in Milano, via Dogana, n. 3;

per l'annullamento

della Determinazione Dirigenziale n. 13/2022; nonché la Determinazioni Dirigenziale n. 15/2020 limitatamente alla parte in cui non prevede misure compensative del riparto stabilito con la precedente determinazione n. 13/2022 e laddove rimanda la definizione del riparto delle ulteriori risorse disponibili ai futuri atti di gara che l'Agenzia dovrà esperire per l'affidamento dei servizi di bacino; e ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia del Trasporto Pubblico Locale del Bacino della Città Metropolitana di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia e di Movibus S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 il dott. CA IE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Autoguidovie s.p.a. è un operatore del settore del trasporto pubblico locale che svolge servizi di trasporto extraurbano, interurbano e urbano, affidate dalla Provincia di Milano, dalla Provincia di Monza e Brianza e dalla Provincia di Pavia.

Dal 2017 l’Agenzia per il TPL di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia (Agenzia) è titolare dei servizi esercitati dall’affidataria Autoguidovie s.p.a. In particolare, si occupa della ripartizione dei fondi tra i gestori operanti nel relativo ambito territoriale, secondo criteri definiti a livello regionale, tradizionalmente basati sulle percorrenze chilometriche dei servizi affidati.

Tuttavia, discostandosi dai criteri adottati precedentemente, l’Agenzia, in data 24 febbraio 2022 con la Determinazione n. 13/2022, ha assegnato integralmente le risorse alla Società Movibus, odierna controinteressata.

In particolare, la società Autoguidovie S.p.a. impugnava la determinazione dirigenziale n. 13/2022 del 24 febbraio 2022 con cui è stato definito il riparto delle risorse assegnate da Regione Lombardia all’Agenzia per il TPL di bacino per il rinnovo del parco rotabile, adibito a servizi di TPL, a valere sul programma istituito con DM MIT n. 223/2020 e DGR n. XI/3852/2020 – annualità 2022-2024, nonché la determinazione dirigenziale n. 15/2022 con cui è stato stabilito il riparto delle risorse, nella misura in cui non prevede misure compensative rispetto a quanto già assegnato con precedente determinazione.

La ricorrente lamenta che con gli atti impugnati, anziché seguire il “criterio storico” della percorrenza chilometrica, le risorse siano state assegnate unicamente sulla base del numero degli autobus con classe ambientale Euro III ancora in servizio, da sostituire.

Secondo la ricorrente, il criterio adottato sarebbe gravemente distorsivo della concorrenza e finirebbe per penalizzare i gestori che hanno già provveduto, a proprie spese, al rinnovo dei mezzi, in vista del divieto di utilizzo, dal 1° gennaio 2024, degli autobus Euro III, premiando, invece, i gestori meno diligenti.

Parte ricorrente affida il gravame a quattro motivi di doglianza.

Con il primo motivo, la società ricorrente contesta la scelta dell’Agenzia di aver disatteso la finalità dell’assegnazione regionale delle risorse, ed in particolare, il criterio della percorrenza chilometrica, avendo in tal modo violato l’articolo 19 della L.R. 6/2012 nella parte in cui riserva alla Regione la funzione di assegnazione delle risorse.

Ad avviso di parte ricorrente, la scelta operata nel gravato provvedimento sarebbe comunque da censurare in quanto fondata su un parametro arbitrario, determinante gravi distorsioni della concorrenza tra operatori, visto che la sostituzione dei mezzi Euro III sarebbe comunque imposta all’operatore per disposizione legislativa. Inoltre, la destinazione prioritaria delle risorse ai gestori che non hanno adempiuto a tale obbligo di sostituzione dei mezzi finirebbe per premiare soggetti meno diligenti di altri.

Con la seconda censura, la società deduce l’illegittimità della determinazione n. 13/2022, la quale non solo non adotta i criteri ordinari di riparto, né dispone alcunché in ordine alla preannunciata compensazione, ma, per di più, avrebbe aggravato la posizione di Autoguidovie s.p.a., riducendone ulteriormente le risorse e applicando criteri arbitrari e tali da alterare la concorrenza.

Con la terza censura, la società deduce l’illegittimità della Determinazione n. 15/2022, per non aver disposto la preannunciata compensazione di cui alla Determinazione n. 13/2022.

Infine, con la quarta censura, la società ricorrente lamenta che i provvedimenti impugnati avrebbero illegittimamente demandato il riparto delle risorse assegnate all’adozione degli atti di gara che l’Agenzia dovrà predisporre per l’affidamento dei servizi nell’ambito dei bacini di competenza, in quanto, in virtù di tale meccanismo, risulterebbero penalizzate le gestioni di TPL per le quali l’indizione della gara non sia imminente, ovvero quelle per cui la gara non verrà espletata entro le annualità cui si riferiscono le risorse stanziate dalla Regione.

Si sono costituite l’Agenzia e Movibus s.r.l. sollevando plurime eccezioni.

L’Agenzia resistente, con memoria depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a., ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per acquiescenza, assumendo che tale effetto si sarebbe prodotto in quanto la società ricorrente, in occasione dei successivi riparti di fondi di competenza dell’Agenzia, avrebbe beneficiato delle risorse senza sollevare alcuna riserva in ordine ai meccanismi di compensazione applicati.

Ha, altresì, formulato eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che le risorse risultino già utilizzate dai beneficiari e che, pertanto, dall’eventuale annullamento degli atti impugnati, la società ricorrente non potrebbe, comunque, ricavare alcuna utilità.

L’Agenzia resistente deduce l’infondatezza del primo e del secondo motivo di ricorso, osservando che la D.D. n. 10/2021 e la D.D. n. 42/2021 - richiamate dalla controparte in maniera imprecisa - prevedrebbero la possibilità per l’Agenzia di discostarsi dai criteri ordinari di riparto. Tali decreti, infatti, non hanno introdotto criteri rigidi e vincolanti, ma unicamente indicazioni operative suscettibili di essere sostituite da criteri speciali qualora lo richiedano specifiche esigenze. Analogamente, le DGR n. XI/3853/2020 e n. XI/5359/2021 confermerebbero il ruolo programmatorio e la discrezionalità riconosciuti alle Agenzie nella distribuzione delle risorse.

Ad avviso dell’Agenzia anche il terzo motivo sarebbe infondato, in quanto la D.D. 13/2022 e la D.D. 15/2022, adottate nello stesso giorno e tra loro coordinate, perseguirebbero congiuntamente l’obiettivo di evitare l’interruzione del servizio in seguito al divieto di circolazione degli autobus Euro III. Orbene, tale obiettivo sarebbe stato raggiunto attraverso l’uso integrato delle risorse, e non tramite l’impiego delle sole risorse ripartite con la D.D. n. 13/2022.

Anche la quarta censura sarebbe infondata, in quanto l’Agenzia ha ripartito la totalità delle risorse entro il termine di scadenza dei contratti di servizio. Mentre, le restanti risorse non potevano essere destinate agli attuali affidatari di contratti di servizio in scadenza.

All’udienza del 5 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Va innanzitutto esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso per acquiescenza, sollevata dall’Agenzia TPL.

In particolare, parte resistente evidenzia che Autoguidovie s.p.a. avrebbe beneficiato del meccanismo di compensazione previsto dai provvedimenti impugnati, avendo ricevuto risorse maggiori rispetto a quelle spettanti secondo l'ordinario criterio di riparto. L’Agenzia sostiene che, avendo la parte ricorrente accettato senza alcuna riserva le maggiori risorse assegnatele, essa avrebbe, di fatto, manifestato acquiescenza ai provvedimenti impugnati.

Tale eccezione deve ritenersi infondata.

L’istituto dell’acquiescenza ricorre laddove, nel comportamento del ricorrente, siano rinvenibili obiettivi elementi che si pongano in contraddizione, o comunque in rapporto di non coerenza, con la proposizione del gravame.

In presenza di tale circostanza, il gravame diventa improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse atteso che il comportamento concludente del ricorrente, volto a mantenere il beneficio derivante da un provvedimento in precedenza gravato siccome pregiudizievole, sarebbe incompatibile con la proposizione del gravame volto a contestare lo stesso provvedimento da cui deriva il beneficio (TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 9 ottobre 2024, n. 2595; TAR Lazio, Roma, sez. II, 12 novembre 2024, n. 20114).

Come si è affermato nel richiamato precedente della Sezione, una simile “condotta si risolve in un comportamento fattuale che priva la ricorrente dell’interesse alla decisione contro un atto che lei stessa ha, in seguito, ritenuto giusto, avendolo spontaneamente attuato. L’eventuale accoglimento del ricorso infatti non darebbe alla ricorrente alcuna utilità, poiché, tramite lo spontaneo comportamento concludente, si è inteso non mettere più in discussione la decisione amministrativa”.

Nel caso di specie, non ricorre una fattispecie di acquiescenza per una serie di autonome ragioni.

In primo luogo, va osservato che dalla D.D. 55/2024 non emerge che la maggiore contribuzione ricevuta da Autoguidovie s.p.a. nel 2024 sia volta a compensare il minor importo attribuito con i provvedimenti impugnati.

La D.D. 55/2024 si limita infatti a preannunciare futuri riparti compensativi, sicché l’accettazione delle risorse ivi assegnate (nel 2024) non può essere interpretata come univoca adesione, sia pur per implicito, ai provvedimenti impugnati.

In altri termini, le somme assegnate con la D.D. n. 55/2024 non danno attuazione ai provvedimenti impugnati, per cui difetta in radice la possibilità di ammettere un comportamento concludente che possa essere interpretato come adesione agli atti contestati.

Né del resto era necessario esprimere da parte del ricorrente una riserva di impugnazione nei confronti della d.d. n. 55/2024 al fine di escludere l’acquiescenza verso gli atti pregressi impugnati, atteso che la d.d. n. 55/2024 si fonda su presupposti giuridici e fattuali distinti rispetto a quelli posti a base degli atti gravati, di cui non costituisce attuazione.

Da qui la non configurabilità dell’acquiescenza in capo alla ricorrente.

Va del pari respinta l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

Dall’eventuale accoglimento del gravame discenderebbe l’obbligo per l’amministrazione resistente di riassegnare le risorse destinate al servizio di trasporto pubblico locale nel rispetto della disciplina di settore.

A tanto non è di ostacolo l’avvenuto riparto delle predette somme secondo gli attuali criteri di assegnazione, ben potendo l’amministrazione resistente provvedere, in sede di riesercizio del potere, al corretto riparto delle stesse somme previo recupero nei confronti degli attuali beneficiari o tramite compensazione delle somme dovute a titolo di indebito con quello di futura assegnazione.

Ciò stabilito si può passare all’esame del merito.

I primi due motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente attesa la loro stretta connessione.

Parte ricorrente deduce l’illegittimità della determinazione n. 13/2022 assumendo che l’Agenzia avrebbe indebitamente derogato al criterio delle percorrenze chilometriche previsto per l’assegnazione dei fondi.

Ritiene il Collegio che queste censure siano infondate per le ragioni di seguito esposte.

La L.R. 4 aprile 2012, n. 6 stabilisce che "la Regione assegna risorse volte a sostenere gli investimenti per la realizzazione di opere ed interventi relativi all'ampliamento, all'ammodernamento, alla riqualificazione ed al completamento delle infrastrutture funzionali al servizio di trasporto pubblico locale" (articolo 19).

Il precedente art. 7, comma 3, della l.r. cit., prevede che “In ciascuno dei bacini territoriali di cui al comma 1è istituita una agenzia per il trasporto pubblico locale, quale strumento per l'esercizio associato delle funzioni degli enti locali in materia di programmazione, organizzazione, monitoraggio, controllo e promozione dei servizi di trasporto pubblico locale; l'agenzia è costituita con risorse umane, strumentali, finanziarie e patrimoniali messe a disposizione dagli enti partecipanti e con oneri a carico del sistema. Le disposizioni di cui al presente articolo sono attuate nell'ambito delle risorse umane, strumentali, finanziarie e patrimoniali previste a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico del sistema”.

Sulla base del quadro normativo su descritto, la Regione Lombardia, con le delibere n. XI/3853/2020 e n. XI/5359/2021, ha attribuito alle varie Agenzie per il TPL le risorse per il rinnovo del parco autobus adibiti esclusivamente a servizi di trasporto pubblico locale per le finalità di cui al richiamato art. 19 della l.r. 4 aprile 2012, n. 6.

Le suddette delibere stabiliscono, a loro volta, che il riparto tra le varie Agenzie avvenga secondo il criterio chilometrico, senza, tuttavia, imporre alle stesse Agenzie l’obbligo di applicare un criterio analogo (chilometrico) nella successiva ridistribuzione dei fondi tra i gestori del servizio di trasporto pubblico locale.

A sua volta l’Agenzia con le d.d. n. 10/2021 e 42/2021 ha dato atto dell’assegnazione in proprio favore delle somme, oggetto dei fondi pubblici destinati al TPL, secondo il criterio chilometrico dei gestori dei servizi dei bacini di competenza (storicizzato al 2018).

In definitiva, nessuna norma di legge impone l'adozione del solo criterio chilometrico ai fini della ridistribuzione dei fondi pubblici stanziati per il rinnovo del parco rotabile da parte delle Aziende che sovrintendono la gestione del servizio di trasporto pubblico locale.

Nel caso di specie, l’Agenzia, nell’esercizio dei poteri programmatori e discrezionali conferito dall’art. 7, comma 3, della l.r. n. 6/2012, ha adottato la Determinazione dirigenziale n. 13/2022, oggetto del presente gravame, con cui ha proceduto al riparto delle risorse assegnate dalla Regione, decidendo di destinare in via prioritaria le risorse assegnate alla sostituzione degli Autobus con classe ambientale Euro III oggetto di dismissione ex lege entro il termine del 1.1.2024 al fine di garantire continuità nel servizio di trasporto.

L’Agenzia non ha quindi ritenuto di distribuire le somme previste per il rinnovo del parco autobus in modo indiscriminato sulla base del criterio chilometrico, decidendo ragionevolmente di assegnare le somme in favore delle imprese tenute per legge a provvedere, in quel periodo, alla sostituzione dei mezzi Euro III ancora in servizio, evitando così, l’interruzione del servizio di trasporto pubblico in alcuni ambiti territoriali.

La scelta allocativa di sostituire progressivamente i mezzi di classe ecologica precedente all’Euro IV, si apprezza altresì in quanto contribuisce obiettivamente alla prevenzione e alla riduzione delle emissioni in atmosfera a tutela della salute e dell’ambiente.

Ne consegue che l'Agenzia ha operato nei limiti dei poteri a essa attribuiti e nel rispetto delle disposizioni regionali, non sussistendo per la stessa alcun obbligo di conformarsi al criterio chilometrico in base al quale le risorse, assegnate dalla Regione alla Agenzia, vengono da questa poi allocate in favore dei gestori.

Peraltro, come affermato da questo Tribunale con la sentenza della Sez. III, 02/05/2019, n. 989, confermata in appello con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2533/2024, “L'attività di programmazione dei servizi di trasporto pubblico locale demandata per legge regionale (n. 6 del 2012) all'Agenzia di bacino si connota in termini discrezionali, così come la restante attività ad essa demandata, volta al perseguimento dell'interesse pubblico di cui essa è portatrice, salva la funzione d'indirizzo politico espressa a monte dalla Regione. Nel dispiegarsi di tale discrezionalità, la programmazione demandata all'Agenzia, che si esprime anche attraverso l'assegnazione dei contributi pubblici, è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto laddove se ne dimostri l'illegittimità e non anche quando, sotto l'apparente critica d'illegittimità, si contesti la valutazione di opportunità sottesa alla scelta della misura amministrativa più idonea a soddisfare l'interesse pubblico primario. In tale ultima evenienza, infatti, la scelta pertiene l'ambito del merito amministrativo, oggetto di riserva in favore della p.a., impermeabile al controllo del giudice."

Posta l'insindacabilità del merito della scelta contestata, il criterio adottato nella Determinazione impugnata n. 13/2022 risulta coerente con la finalità del finanziamento, volta al rinnovo del parco rotabile adibito ai servizi di trasporto pubblico locale, in ragione dell'interesse pubblico al contenimento dell'inquinamento.

Va del pari respinta la terza censura rivolta nei confronti della deliberazione n. 15/2022.

La contestazione sull’illegittimità della deliberazione, contenuta nel terzo motivo, non si risolve in un vizio di illegittimità del provvedimento impugnato in quanto la ricorrente lamenta semplicemente che l’Agenzia non ha provveduto a compensare, con quest’atto, le somme che le sarebbero state illegittimamente sottratte in occasione dell’adozione della deliberazione n. 13/2022 che non ha fatto applicazione del criterio chilometrico.

Ne deriva che, in virtù del principio del tempus regit actum, il provvedimento gravato non appare viziato, al momento della sua adozione, da alcun vizio di illegittimità.

La ricorrente semmai avrebbe potuto compulsare l’amministrazione a dare attuazione alla riserva sulla compensazione espressa nella deliberazione n. 13/2022 tramite gli ordinari strumenti messi a disposizione dall’ordinamento ricorrendone i presupposti (silenzio-inadempimento).

In mancanza, non può ora dolersi dell’illegittimità dell’atto adducendo come parametro di giudizio un comportamento che l’amministrazione avrebbe omesso di tenere dopo la sua adozione.

Il quarto motivo di ricorso è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Con la Determinazione Dirigenziale n. 55/2024 l’Agenzia ha effettuato il riparto delle risorse assegnate da Regione Lombardia “per il rinnovo del parco rotabile adibito ai servizi di TPL, a valere sul Piano Strategico Nazionale della Mobilità Sostenibile – D.P.C.M. del 17/04/2019 e D.D. del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili n. 134 del 27/05/2021. DGR n. XI/5359 del 11/10/2021” in relazione alle “annualità 2021-2023”.

Ne deriva che la censura della ricorrente, che si sostanzia nella contestazione dell’illegittima ripartizione delle risorse previste per le annualità 2021-2023 nella parte in cui viene collegata all’indizione dei “futuri atti di gara”, risulta di fatto destituita di fondamento in quanto con la d.d. n. 55/2024 l’Agenzia ha allocato le predette risorse in favore degli operatori del settore, tra cui la ricorrente, in base peraltro al criterio chilometrico, senza attendere quindi l’indizione di nuove gare.

In conclusione, il ricorso non è fondato e va pertanto respinto.

In considerazione della peculiarità della controversia e della natura delle questioni giuridiche trattate sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO PL, Presidente

CA IE, Primo Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA IE	CO PL

IL SEGRETARIO