Pubblicato il 09/03/2026

N. 01615/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00028/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 28 del 2025, proposto da NS NO, rappresentato e difeso dall’avv. Giulio EP, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gragnano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. ti Anna Lucia Grivet Fojaja e NS Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa adozione di idonei provvedimenti cautelari, anche ex art. 56 c.p.a.,

“della nota protocollo n. 0042713 data 17/12/2024, notificata a mezzo pec in data 19/12/2024, a firma del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e del Responsabile dell’ufficio Suap del Comune di Gragnano con la quale è stato fatto divieto al ricorrente in qualità di “presunto” intestatario della “S.C.I.A. del 20.06.2023 – ID Pratica [...]-20062023-1657 prot. REP_PROV_NA/NA-SUPRO 56271/20-06-2023” di esercitare l’attività di Commercio in Esercizi di Vicinato – Macelleria ed altri prodotti alimentari, nei locali sito in Via Roma n.173 (piano terra, distinto in catasto al foglio 15 part 444 sub 6) con contestuale ordine di cessazione ad horas dell’attività; nonché di qualsiasi altro provvedimento comunque lesivo degli interessi del ricorrente.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gragnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa OS TE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, depositato in data 2 gennaio 2025, NS NO, titolare dal mese di aprile del 2022 di attività alimentare in Gragnano, nel locale ubicato nello stabile di via Roma n. 173 al piano terra, distinto in catasto al foglio 15 part 444 sub 6), ha chiesto l’annullamento della nota prot. n. 0042713 del 17 dicembre 2024, notificata a mezzo pec in data 19 dicembre 2024, con la quale il Responsabile del Settore Lavori Pubblici e del Responsabile dell’Ufficio Suap del Comune di Gragnano gli aveva fatto divieto, “ in qualità di intestatario della pratica cui in oggetto ” - “ S.C.I.A. presentata il 20.06.2023 – ID Pratica [...]-20062023-1657 prot. REP_PROV_NA/NA-SUPRO 56271/20-06-2023 ” - di esercitare l’attività di Commercio in Esercizi di Vicinato – Macelleria ed altri prodotti alimentari, nel suddetto locale, con contestuale ordine di cessazione ad horas dell’attività.

A sostegno del gravame sono state dedotte le seguenti censure: 1) Violazione della L. n. 241/1990, artt. 19, commi 3 e 21 nonies, violazione e falsa applicazione del giusto procedimento, eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, sviamento, difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria.

Ad avviso di parte ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe affetto da nullità insanabile in quanto il Comune di Gragnano gli aveva imposto la chiusura immediata della propria attività commerciale in riferimento alla “S.C.I.A. del 20.06.2023 – ID Pratica [...]-20062023-1657 prot. REP_PROV_NA/NA-SUPRO 56271/20-06-2023”, sebbene quest’ultima fosse riferita ad altra e differente posizione e non alla SCIA da egli presentata in data 7 maggio 2022.

Infatti, come si evincerebbe dalla relazione descrittiva inoltrata al Comune di Gragnano dalla Segipe Costruzioni s.r.l. in data 4 ottobre 2024, la citata S.C.I.A. richiamata nel provvedimento impugnato sarebbe riferita a un’attività extralberghiera intestata a TO EP, ubicata nello stesso stabile condominiale, in relazione alla quale egli sarebbe completamente estraneo.

Parte ricorrente ha rappresentato che, ove ritenuto superabile tale errore, il provvedimento oggetto della presente impugnativa sarebbe comunque illegittimo per violazione di legge, difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, dopo aver richiamato la disciplina della S.C.I.A., ha lamentato che il Comune di Gragnano gli avrebbe inibito di esercitare la propria attività commerciale dopo ben 30 mesi dall’inizio dell’attività stessa, dopo che tutti gli altri enti interessati avevano rilasciato il proprio nulla osta, ma soprattutto dopo che l’ufficio interessato aveva formulato in data 11 maggio 2022 richiesta di integrazione della documentazione ed in particolare della agibilità dei locali. Ciò a dimostrazione del compiuto esame anche dei documenti attestanti la disponibilità del bene. Tale circostanza risulterebbe altresì confermata dall’inerzia del Comune anche a seguito della richiesta di accesso agli atti formulata dalla SO, comproprietaria al 50% di alcuni diritti immobiliari per complessi millesimi 54,46, che si era affermata comproprietaria anche del locale oggetto dell’attività commerciale del ricorrente. Del resto, la disponibilità del bene sarebbe stata confermata anche per il tramite dell’intervento della comproprietaria di maggioranza del bene che, in data 4 ottobre 2024, aveva trasmesso il contratto di comodato da egli sottoscritto, in data 1 giugno 2022, con la Segipe Costruzioni s.r.l..

Ha pertanto concluso per la illegittimità del provvedimento oggetto di impugnativa in quanto carente dal punto di vista istruttorio e motivazionale, in quanto il Comune resistente non avrebbe potuto procedere alla richiesta di integrazione documentale, essendo decorso il termine massimo previsto dall’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, ed essendo stata trasmessa al Comune la documentazione comprovante la disponibilità del locale sede di svolgimento dell’attività per cui è causa.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies, comma 2 bis, della L. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione della L.R. Campania n. 7/2020, eccesso di potere, difetto di motivazione, contraddittorietà.

In via gradata l’atto impugnato sarebbe nullo e/o illegittimo perché aveva richiamato come presupposto l’applicazione dell’art. 21 nonies, comma 2 bis, della L. n. 241/1990.

Al riguardo ha sostenuto che in primis non vi sarebbe alcuna rappresentazione dei fatti o dichiarazioni sostitutive che potessero ritenersi false, avendo egli ricorrente all’atto della presentazione della S.C.I.A. allegato il contratto preliminare di acquisto dell’immobile, quindi non dichiarazione bensì documentazione afferente la disponibilità dell’immobile; in secondo luogo non vi sarebbe alcuna ipotesi di reato a lui ascrivibile, né denunciata; ed infine, non esisterebbe alcuna sentenza passata in giudicato che avrebbe accertato la mendace o falsa rappresentazione di fatti indicati nella S.C.I.A. stessa.

Peraltro la L.R. n. 7/2020 imporrebbe l’obbligo di autodichiarare, con gli effetti di cui all’art. 76 del d.P.R. n. 445 del 2000 e del codice penale, soltanto la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 7. L’unica dichiarazione contenuta nel modello S.C.I.A. della Regione Campania riguarderebbe i dati catastali dell’immobile nel quale intende il richiedente svolgere l’attività, correttamente individuate, e di tale immobile egli avrebbe dato conferma con la produzione del contratto preliminare di acquisto.

Successivamente, pur non avendo mai obiettato alcunché il Comune, ma per mero spirito collaborativo, in riscontro alla richiesta di integrazione dei documenti dell’11 settembre 2024, la società venditrice, come detto, in data 4 ottobre 2024 aveva consegnato al Comune il contratto di comodato d’uso ed infine, a riscontro della comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento della S.C.I.A. del 26 settembre 2024 e notificata soltanto il 12 novembre 2024, aveva provveduto a trasmettere, in data 17 dicembre 2024, a mezzo pec, la copia registrata del contratto di comodato d’uso. Il successivo 19 dicembre 2024 il Comune aveva notificato l’atto di divieto della prosecuzione dell’attività commerciale.

3) In via subordinata: violazione di legge in materia, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere, travisamento.

Come si evincerebbe dalla richiesta di integrazione documentale dell’11 settembre 2024 e nella successiva comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento della S.C.I.A. del 26 settembre 2024, la motivazione del divieto nascerebbe dall’omessa consegna del titolo di proprietà.

Ad avviso di parte ricorrente la richiesta del titolo di proprietà sarebbe illegittima sia che si riferisca al titolo di provenienza, cioè del soggetto proprietario dell’immobile promesso in vendita e concesso in comodato d’uso, sia che si riferisca al titolo di acquisto da parte del ricorrente. Ciò in quanto ai sensi della normativa sull’apertura delle attività di vicinato, occorre unicamente che il richiedente abbia un tritolo di disponibilità del locale commerciale, che nel caso di specie sarebbe dimostrato dal contratto preliminare di compravendita e dal successivo contratto di comodato d’uso. Inoltre il Comune avrebbe dimostrato di essere a conoscenza, per oltre i due anni e mezzo in cui ha consentito l’esercizio dell’attività commerciale, del titolo legittimante la disponibilità del locale. Peraltro il terzo, che aveva affermato di vantare diritti di comproprietario sull’immobile oggetto dell’attività commerciale, non aveva dato seguito alla richiesta di accesso agli atti dell’11 maggio,2022, né accertando il suo diritto sull’immobile incompatibile con la disponibilità dello stesso da parte del ricorrente, né rivendicando il suo diritto di proprietà ovvero ancora impugnando la S.C.I.A., risultando oramai decaduta da tutte le azioni concesse al terzo dal combinato disposto dell’art. 19, comma 6 ter, della L. n. 241/1990 con l’art. 31, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gragnano che ha eccepito, in via preliminare ed in rito, l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica a SO AL, in quanto ritenuta controinteressata, ha comunque dedotto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto, pertanto, il rigetto.

Parte ricorrente ha prodotto una memoria di replica insistendo per l’accoglimento del ricorso.

Entrambe le parti hanno prodotto documentazione.

Con ordinanza n. 250 del 3 febbraio 2025 questa Sezione, “ Ritenuto che non sia configurabile una posizione di controinteresse in capo al terzo denunciante; Ritenuto che la vicenda necessiti di approfondimenti propri della fase di merito; Ritenuto opportuno, nel bilanciamento degli opposti interessi, garantire, nelle more della trattazione del merito della controversia, la continuità dell’attività commerciale in questione (cfr. in termini Cons. di Stato sez. V, ordinanza n. 1474 del 19.4.2024), stante il suo avvio fin dal 2022; Ritenuto che, all’uopo, debba sospendersi nell’efficacia il provvedimento inibitorio protocollo n. 0042713 data 17/12/2024, a firma del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e del Responsabile dell’ufficio Suap del Comune di Gragnano, oggetto di gravame in questa sede; ”, ha accolto l’istanza cautelare e, per l’effetto, ha sospeso nell’efficacia il provvedimento inibitorio prot. n. 0042713 del 17 dicembre 2024, a firma del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e del Responsabile dell’Ufficio Suap del Comune di Gragnano, ed ha fissato per la trattazione del merito del ricorso l’udienza pubblica del 17 dicembre 2025.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

Il Collegio deve esaminare innanzitutto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal Comune di Gragnano, per omessa notifica a SO AL, in quanto ritenuta controinteressata.

L’eccezione è infondata.

Ed invero la giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che “ Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si basa sulla contemporanea sussistenza dell'elemento formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione, e l'elemento sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria ” ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 gennaio 2026, n. 264 e 4 agosto 2023, n.7544).

Ebbene nel caso di specie difetta l’elemento formale in quanto SO AL non risulta contemplata nominativamente nel provvedimento impugnato e, di conseguenza, non può ritenersi controinteressata e quindi parte necessaria del processo ai sensi dell’art. 41 c.p.a..

Il ricorso oltre ad essere ammissibile è fondato e va, pertanto, accolto.

Il Collegio ritiene di dover innanzitutto qualificare il provvedimento impugnato.

Ed invero il giudice, in base al principio iura novit curia , ha il potere di qualificare giuridicamente l'azione e di attribuire il provvedimento dedotto in giudizio un nomen iuris diverso da quello indicato dalle parti: da ciò discende il potere del giudice amministrativo di valutare gli atti sottoposti al suo giudizio sulla base di elementi sostanziali a prescindere dal relativo nomen iuris ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 23 luglio 2025, n. 6538 e Sezione VI, 19 maggio 2023, n. 4987).

In applicazione del sopra richiamato condivisibile consolidato orientamento giurisprudenziale, il Collegio deve rilevare che nella fattispecie oggetto di gravame, nonostante il richiamo all’art. 21 nonies, comma 2 bis, della L. n. 241/1990 nel provvedimento impugnato, quest’ultimo non possa essere qualificato quale atto di annullamento d’ufficio, con conseguente inapplicabilità della suddetta disposizione normativa, né è assimilabile ad altre ipotesi di atti di ritiro, in quanto rientra nella categoria delle c.d. “decadenze accertative”, trattandosi di un provvedimento di revoca decadenza accertativa, per avere il Comune di Gragnano ritenuto l’insussistenza del presupposto rappresentato dalla disponibilità dell’immobile.

Al riguardo, alla luce della condivisibile giurisprudenza anche della Sezione, si osserva che le decadenze accertative, quale quella in esame, si collocano, infatti, all’interno di una potestà pubblicistica di carattere sanzionatorio/ripristinatorio, riconosciuta alla P.A. allo scopo di salvaguardare il medesimo interesse pubblico di settore protetto; potestà correlata all’accertamento della inosservanza di obblighi che il soggetto si era impegnato a osservare. Detto altrimenti, nella specie è stato compiuto non un riesame dell’atto, alla stregua della legittimità od opportunità, quanto invece un apprezzamento del comportamento tenuto dal destinatario dell’atto durante lo svolgimento del rapporto (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 29 dicembre 2025, n. 8485 e 4 gennaio 2024, n. 98).

Nel merito colgono nel segno le censure del terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento per violazione della legge in materia, eccesso di potere, travisamento.

Premesso che, come rappresentato da parte ricorrente, con la richiesta di integrazione documentale dell’11 settembre 2024 il Comune di Gragnano gli aveva chiesto “ di inviare la documentazione riguardante l’atto di proprietà dei locali in oggetto ” - negozio “ sito in Gragnano (Na) alla via Roma n. 173, identificato al NCEU fg. 15 part. 444 sub 6 ”, e nella successiva comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della S.C.I.A. del 26 settembre 2024, atti entrambi prodotti in giudizio, aveva dato atto della mancata integrazione documentale da parte dell’odierno ricorrente, deve ritenersi che illegittimamente l’ente locale resistente avesse richiesto il titolo di proprietà.

In riferimento alla necessaria disponibilità del locale ove svolgere l’attività commerciale la Sezione si è già espressa affermando quanto segue: “ parte della giurisprudenza amministrativa, richiamata anche da parte ricorrente, ritiene che il Legislatore, richiedendo la "disponibilità" dei locali necessari ad esercire l’attività autorizzata, abbia voluto indicare che la stessa non possa svolgersi in condizioni di obiettiva precarietà, ma che sia invece necessario verificare l’esistenza di una situazione tale da consentire una stabile disponibilità dei locali stessi; e ciò indipendentemente dal titolo, reale o obbligatorio, in base al quale l’immobile sia materialmente detenuto (cfr. T.R.G.A., Trentino Alto Adige, Trento, 13 maggio 2010 n. 135). La disponibilità del locale in cui svolgere l’attività che costituisce elemento indispensabile per ottenere l’autorizzazione all’apertura di un pubblico esercizio, ed il cui venir e meno giustifica, quindi, il ritiro della licenza commerciale, non va intesa come disponibilità giuridica, ma nel senso di detenzione materiale dell’immobile (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 luglio 1994, n. 771). Altra parte della giurisprudenza amministrativa di contro "interpreta gli artt. 3, comma 7, della legge 25 agosto 1991, n. 287 e 64 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 nel senso di ritenere che: il legittimo esercizio di un’attività commerciale, soprattutto laddove comporti la somministrazione di alimenti e bevande, deve essere ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l’intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica, oltre che alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere" (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 agosto 2024, n. 7125, che richiama Sez. V, 31 ottobre 2023, n. 9385 e Sez. VII, 5 febbraio 2024, n. 1190). Tale secondo orientamento peraltro è stato già fatto proprio da questa Sezione che ha chiarito in termini più generali, riferiti a qualsivoglia attività commerciale, che "Il legittimo esercizio di un’attività commerciale è ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l’intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere"( T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 aprile 2013, n. 1770 e 8 giugno 2010, n.13015) (sentenza 28 aprile 2025, n. 3402). Tale interpretazione pare al Collegio più fedele – oltre che alla lettera – alla ratio della legislazione vigente nella materia, la quale esige che l’attività venga svolta nel rispetto di tutti i profili normativi coinvolti (urbanistico, edilizio, sanitario, commerciale) e che sia assistita da tutti i titoli necessari. Inoltre, dare accesso alla nozione di “effettiva disponibilità materiale” aprirebbe il campo alla necessità di dare corpo a una condizione di mero fatto, definendone i contorni (quanto alla durata, alla modalità di acquisizione etc.) pur in mancanza di sicuri parametri normativi. ” (T.A.R. Napoli, Sez. III, 15 dicembre 2025, n. 8140).

Passando ad esaminare la fattispecie oggetto di gravame alla luce sopra richiamata giurisprudenza deve rilevarsi che, contrariamente a quanto rappresentato nel provvedimento impugnato, c’è stata l’integrazione documentale da parte della società Segipe Costruzioni s.r.l. che in data 4 ottobre 2024 aveva inoltrato a mezzo PEC all’Ufficio Suap del Comune resistente una nota con allegato il contratto di comodato d’uso del 1° giugno 2022, depositato in giudizio, avente a oggetto il suddetto locale, identificato al NCEU fg. 15 part. 444 sub 6, adibito ad attività commerciale.

Tale contratto deve ritenersi titolo idoneo a provare la disponibilità giuridica del locale e, pertanto, deve ritenersi che parte ricorrente avesse dimostrato di possedere il titolo idoneo per la prosecuzione dell’attività per cui è causa.

Conclusivamente il Collegio ritiene che i su illustrati profili di illegittimità abbiano valenza assorbente rispetto agli altri motivi di gravame, sicché la loro fondatezza comporta l’accoglimento dell’odierno ricorso e, conseguentemente, l’annullamento del provvedimento prot. n. 0042713 del 17 dicembre 2024 del Comune di Gragnano.

Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico del Comune di Gragnano in favore di parte ricorrente, nell’importo liquidato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. n. 0042713 del 17 dicembre 2024 del Comune di Gragnano.

Condanna il Comune di Gragnano al pagamento di complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) in favore di parte ricorrente, a titolo spese, diritti e onorari di causa, oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato, nella misura effettivamente versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR L'LI, Presidente FF

OS TE, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS TE	AR L'LI

IL SEGRETARIO