Pubblicato il 20/03/2026

N. 00637/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00122/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 122 del 2023, proposto da
Ditta Individuale Trattoria OR da AL di SM Lucia, in persona della legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, Regione del Veneto, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Venezia N. 167 del 28.7.2022, pubblicata in Albo Pretorio del Comune di Venezia dall'1.8.2022 al 16.8.2022, avente ad oggetto “ Revisione dei pianini di PO S. Gallo, PO S. Maria del Giglio, PO S. Maurizio, Zattere (Ponte Molin Ponte Longo), PO SS. Filippo e Giacomo, PO S. Bartolomeo, Riva del Ferro, PO S. Lio, PO S. Canzian, Campiello de la Cason, Strada Nova Est, Strada Nova Ovest, Rio Terà S. Leonardo, Lista di Spagna - Sabioni, Area Realtina, Riva del Vin, PO dei Frari Approvazione Intesa: SABAP, Regione e Comune ai sensi art. 52 D. Lgs. 42/2004 "Codice beni culturali e paesaggio art.10 L.137/2002 ”;

dei Verbali della Conferenza di Servizi, segnatamente, ma non esclusivamente, di quello della seduta del 24.6.2022 (P.G. 380729/2022), nelle parti in cui non hanno concesso l'occupazione di suolo pubblico al Ristorante all'insegna “Trattoria OR da AL” in PO SA MI sestiere di Cannaregio Venezia;

di ogni ulteriore atto o provvedimento annesso, o comunque presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. MA IC;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, che esercita attività di ristorazione in Cannaregio 313 (PO SA MI) Venezia all’insegna “ Trattoria OR da AL ”, ha manifestato in data 31.3.2022 il proprio interesse all’indizione, da parte del Comune di Venezia, di una “ Conferenza di Servizi ex art. 14, c. 2 e 14- ter L. 241/1990 (in via gradata, ex art. 14, cc. 1 e 3 L. 241/1990) volta, d’intesa con i competenti Uffici territoriali del Ministero per i Beni Culturali e la Regione Veneto: 1) all’aggiornamento del Piano di Localizzazione delle Concessioni Suolo Pubblico in funzione dell’aggiornamento delle attività commerciali relative a PO SA MI (Pianino Lista di Spagna) e 2) al rilascio di concessione di occupazione di suolo pubblico permanente (in via subordinata, temporanea) a favore dell’istante relativa al sedime indicato in Tavola 1 allegata sub 2 ”.

In data 24.06.2022 si è svolta la Conferenza di Servizi per la revisione di vari pianini, tra cui quello di Lista di Spagna Sabbioni, ricomprendente anche l’area di PO SA MI, che qui interessa, all’esito della quale, il Comune di Venezia, con Deliberazione del Consiglio Comunale N. 167 del 28.7.2022, ha approvato il nuovo pianino di Lista di Spagna.

Detta Deliberazione richiama Verbale della Conferenza di Servizi del 24.6.2022 il quale, per quanto qui interessa, si è espressa in termini negativi circa l’occupazione di suolo pubblico che la ricorrente vorrebbe che le fosse concessa.

La ricorrente ha impugnato la Deliberazione n.167 del 28.7.2022, congiuntamente al verbale del 24.06.2022, lamentando:

1. l’illegittimità degli atti impugnati per omessa comunicazione di avvio del procedimento, con particolare riferimento all’avvio della Conferenza di servizi del 24.6.2022, ai sensi dell’art. 7 della l. 241/1990;

2. l’illegittimità degli atti impugnati per omessa comunicazione dei motivi ostativi prima di determinarsi, concedendo il termine di cui all’art. 10 bis l. 241/1990;

3. l’illegittimità degli atti impugnati per omessa motivazione;

4. l’illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere consequenziale alla ritenuta contraddittorietà in quanto l’occupazione di suolo pubblico di cui all’istanza del 31.3.2022 sarebbe già stata concessa dal Comune di Venezia “ sullo stesso sedime (e per la stessa area) in accoglimento di istanza PG n. 204278/2021 del 28.4.2021 ”;

5. l’illegittimità degli atti impugnati per disparità di trattamento;

6. l’illegittimità degli atti impugnati in quanto “ la mancata collocazione del plateatico incentiva un uso non consentito dello spazio pubblico trovantesi in area antistante la chiesa di san MI e Lucia, SAtuario di SAta Lucia ”;

7. l’illegittimità degli atti impugnati in quanto le Amministrazioni non avrebbero “ verificato che la richiesta concessione di suolo pubblico è rispettosa delle prescrizioni indicate dalla Deliberazione di Giunta comunale n. 259/2012, così come modificata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario nella competenza di Giunta Comunale n. 237/2015 ”.

Al ricorso accede, inoltre, una richiesta di risarcimento dei danni conseguenziali.

Si è costituito il Comune di Venezia il quale, oltre ad opporsi all’accoglimento del ricorso, ha eccepito in rito la inammissibilità della censura n. 7 alla luce della genericità della stessa.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 18.09.2025, all’esito della quale il Collegio ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune di Venezia, ordinando il deposito di una documentata relazione volta ad accertare se fosse stato adottato un provvedimento espresso in risposta all’istanza del 31.3.2022, P.G. N. 143301/2022, nella parte relativa al rilascio di concessione di occupazione di suolo pubblico. Il Comune di Venezia ha adempiuto all’ordinanza con nota PG/2025/0531376 dell’8.10.2025.

La causa è stata quindi rinviata all’udienza pubblica del 12.03.2026, in seno alla quale il Comune di Venezia ha eccepito la inammissibilità della memoria di replica da ultimo depositata dalla ricorrente atteso che l’Amministrazione, nella sua prima memoria ex art. 73 c.p.a., non ha svolto alcuna difesa, ragion per cui difetterebbe l’oggetto della replica; nelle medesime circostanze la causa è stata trattenuta in decisione.

Quanto all’eccezione in rito da ultimo evidenziata risulta possibile soprassedere dallo scrutinio della stessa alla luce della ritenuta infondatezza del ricorso, come risulta dagli elementi emersi dall’istruttoria disposta con ordinanza n. 1633/2025, i quali confermano la legittimità dell’operato dell’Amministrazione.

Tutti i motivi del ricorso presuppongono, infatti, la qualificazione in termini di istanza della sollecitazione promossa dalla ricorrente in data 31.3.2022, il che non può sostenersi né sul piano formale né su quello sostanziale. Sul piano formale, la richiesta è stata trasmessa via PEC anziché tramite il portale telematico impresainungiorno.gov.it come prescritto dall’art. 7 del Regolamento per la gestione dei procedimenti dello Sportello Unico per le Attività Produttive, sicché non possedeva i caratteri formali per essere qualificata come istanza di concessione di suolo pubblico idonea ad avviare un procedimento amministrativo da concludersi con provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2, comma 1, della l. 241/90. Sul piano sostanziale, la richiesta si inserisce nel procedimento pianificatorio generale relativo al “Pianino” di Lista di Spagna, rispetto al quale nessun privato vanta un diritto soggettivo o un interesse legittimo pretensivo azionabile tramite istanza individuale: la pianificazione delle aree pubbliche assentibili agli usi commerciali è attività di carattere generale, volta a regolamentare un’area del territorio e non la singola attività del ricorrente. La richiesta è stata pertanto correttamente qualificata come mera manifestazione di interesse alla pianificazione e, in quanto tale, valutata in sede di Conferenza di Servizi del 24.6.2022, che costituisce la sede deputata a ponderare gli interessi particolari e privati delle singole imprese.

I motivi in esame, alla luce degli elementi emersi dall’istruttoria, sono pertanto infondati e vanno rigettati.

Quanto al primo motivo, l’Amministrazione non aveva l’obbligo di comunicare alla parte ricorrente l’indizione della Conferenza dei Servizi e l’avvio del procedimento finalizzato all’approvazione del nuovo atto di pianificazione. L’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento è, infatti, espressamente escluso per i regolamenti e gli atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione (art. 13 L. 241/1990), tra i quali rientrano i cc.dd. Pianini: l’essere tali atti rivolti ad una generalità di soggetti rende impraticabile la comunicazione d’avvio a tutti i destinatari dell’atto.

Questo Tribunale ha infatti chiarito in più occasioni che i cc.dd. “pianini” sono atti di pianificazione che riguardano la disciplina degli spazi pubblici da assegnare in concessione ai privati ai fini dell’esercizio del commercio e con i quali si esprimono i criteri localizzativi per l’occupazione di suolo pubblico. Essi, pertanto, sono espressione dell’attività della Pubblica Amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali opera l’espressa esclusione, sancita dall’art. 13 della L. n. 241/1990, dell’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento (v., tra le altre, T.A.R. Veneto n. 453/2024, n. 226/202, n.598/2019). Il Comune di Venezia non era dunque tenuto, a fronte della presentazione di una mera manifestazione di interesse, a notiziare la ricorrente dell’indizione della conferenza dei servizi e del procedimento finalizzato all’approvazione del nuovo atto di pianificazione, che peraltro, secondo la normativa vigente, già vedeva coinvolte le Associazioni di categoria dei commercianti.

Va comunque evidenziato che, come già affermato da questo Tribunale in relazione agli stessi provvedimenti di pianificazione qui impugnati (T.A.R. Veneto n. 79/2026), il procedimento per l’approvazione dei pianini già vedeva coinvolte le Associazioni di categoria dei commercianti, con la conseguenza che non sussisteva alcun obbligo di convocazione individuale dei singoli operatori. Il regolamento comunale COSAP prevede espressamente che in sede di Conferenza di Servizi vengano “sentite le rappresentanze locali delle Associazioni di categoria”, e tale meccanismo, congruente con la natura generale e pianificatoria dell'atto, garantisce la partecipazione degli interessi economici collettivi del settore senza che si imponga la convocazione individuale dei singoli operatori.

Quanto al secondo motivo, relativo alla mancata comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis l. 241/1990, esso è parimenti infondato allorché si consideri che gli atti di pianificazione, come consolidata giurisprudenza anche di codesto Tribunale insegna, rientrano in un’ampia ed estesa discrezionalità dell’Ente, per cui sono insindacabili nel merito, se non per illogicità manifesta o travisamento dei fatti, insussistenti nel caso di specie (così, ex multis, Tar Veneto, Sentenza n. 598 del 2019).

Tanto vale anche a confutare la censura in punto di carenza di motivazione (terzo motivo di ricorso), atteso che, come le predette sentenze del TAR Veneto hanno espressamente ribadito, i c.d. “Pianini” rientrano tra “ gli atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione ”, con tutto quanto ne consegue in termini di esclusione dall’obbligo di motivazione ex art. 3 L. 241/1990 e di partecipazione al procedimento, ex art. 13 L. 241/90. In ogni caso, nel verbale della Conferenza di Servizi del 24.06.2022 si precisa che “ analogamente per quella in centro al PO SA MI da parte del locale al civico 313 (come si vedrà dal progetto non viene accettata anche per la distanza dall’esercizio) ”; ciò è sufficiente a integrare una congrua motivazione dell’atto.

Quanto al quarto motivo, relativo alla contraddittorietà con il contrarius actus , la censura è smentita per tabulas . L’area de qua è stata concessa solo ed esclusivamente per il periodo pandemico, data l’emergenza sanitaria, come espressamente specificato dal Comune di Venezia nella Nota pg. 2021/10244521 del 24/05/2021, dove si precisa che “ l’occupazione di cui al presente atto dovrà essere rimossa dal momento in cui sarà possibile, senza limitazioni, la somministrazione di alimenti e bevande all’interno dei locali dei pubblici esercizi, e comunque non oltre il termine dell’emergenza sanitaria fissato al 31/12/2021. Non è in alcun caso costituito diritto ai fini del mantenimento e/o della concessione dell’occupazione ”. Va aggiunto che tale concessione era stata accordata in deroga ai criteri regolamentari vigenti – ivi incluso il criterio della tracciatura dell’ambito d’esercizio di cui alla Delibera di Giunta comunale n. 237/2015 – e in deroga a quanto previsto dalla Delibera di Giunta Comunale n. 135/2020, attesa l’eccezionalità del periodo pandemico: essa non rifletteva dunque alcuna valutazione positiva di compatibilità pianificatoria, ma costituiva una misura temporanea di sostegno straordinario. Sul punto, merita richiamo la sentenza del Consiglio di Stato n. 2614 del 2025 secondo cui “ la pretesa della società (omissis) a di continuare ad occupare il medesimo lotto oggetto di autorizzazione ‘emergenziale’ (perciò soltanto insufficiente a generare uno stato di legittimo affidamento circa il suo rinnovo alle stesse condizioni), a maggior ragione è da reputarsi recessiva rispetto all’interesse pubblico ad una regolamentazione definitiva a valere ‘a regime’ ”. La ricorrente non è mai stata titolare della occupazione di suolo pubblico richiesta al centro del campo S. MI, se non per il limitato ed eccezionale periodo pandemico: non vi è dunque alcun legittimo affidamento tutelabile.

Il quinto motivo, relativo alla disparità di trattamento in quanto la ricorrente sarebbe l’unico dei quattro esercizi che si affacciano su campo SA MI a non avere plateatico sul campo stesso, è parimenti infondato. Come insegna la costante e granitica giurisprudenza, per ipotizzare una disparità di trattamento vi deve essere identità assoluta tra le situazioni messe a confronto (così Cons. Stato n. 6269/2025 secondo cui il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento “ si può configurare solo sul presupposto, di cui l’interessato deve dare prova rigorosa, dell’identità assoluta della situazione considerata ”), ipotesi che non ricorre nel caso in esame. Gli altri esercizi, infatti, come quello de quo, hanno tutti il plateatico esattamente sul fronte del loro esercizio, e non al centro del campo S. MI. In ogni caso, appare del tutto logico che un plateatico non possa essere concesso a notevole distanza dall’ingresso del locale di somministrazione, per di più al centro di un campo (quale quello di SA MI) qualificato come area ad alto flusso pedonale.

Il sesto motivo, secondo cui la mancata collocazione del plateatico incentiverebbe un uso non consentito dello spazio pubblico antistante la chiesa di SA MI, è destituito di fondamento. L’affermazione risulta infatti del tutto sfornita di evidenza probatoria.

Il settimo motivo è inammissibile per genericità, non avendo la ricorrente specificato in qual modo la richiesta concessione di suolo pubblico sarebbe rispettosa delle prescrizioni della Delibera di Giunta comunale n. 259/2012, come modificata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario n. 237/2015.

Alla luce di quanto esposto, il ricorso, comprensivo della consequenziale istanza risarcitoria, va integralmente respinto.

Le spese di giudizio vanno eccezionalmente compensate, attesa la peculiarità della vicenda trattata e la difficoltà della qualificazione della manifestazione di interesse del 31.3.2022, alla quale è stato possibile dare risposta solamente all’esito dell’istruttoria disposta dal Collegio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida RA, Presidente

MA IC, Primo Referendario, Estensore

Andrea AN, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA IC	Ida RA

IL SEGRETARIO