Pubblicato il 14/03/2022

N. 00407/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00905/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 905 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Scalcione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Porto Cesareo, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pier Luigi Portaluri, Giorgio Portaluri, Lucia Molinari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pierluigi Portaluri in Lecce, via M.R. Imbriani 36;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Porto Cesareo, Settori VII (Urbanistica e SUE) e VIII (SUAP - Ufficio Demanio Marittimo), prot. -OMISSIS- recante in oggetto “ Installazione strutture precarie che costituiscono lo stabilimento balneare -OMISSIS-su area demaniale marittima ed aree -OMISSIS- - Comunicazione inefficacia delle SCIA della SCA presentate tramite la piattaforma telematica “Impresainungiorno.it ”;

- di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, in qualità di titolare dell’omonima ditta, ha agito dinanzi a questo TAR per l’annullamento della nota dirigenziale prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Porto Cesareo ha denegato l’istanza presentata dal ricorrente in data 4.6.2021 ai sensi dell’art. 182, co. 2, del d.l. 19.05.2020 n. 34, ai fini della prosecuzione della propria attività mediante l'uso di beni del demanio marittimo, ed ha quindi ingiunto la cessazione dell’attività dello stabilimento balneare e la rimozione delle strutture.

2. In particolare, parte ricorrente ha riferito che:

- dal 2009 il sig. -OMISSIS- esercita stagionalmente l’attività di gestione di uno stabilimento balneare con insegna “ -OMISSIS- ” sito nel Comune di Porto Cesareo, località “-OMISSIS-”, in virtù del titolo concessorio -OMISSIS-, rinnovato annualmente;

- con istanza del 2 aprile 2019, ha richiesto al Comune di Porto Cesareo il rilascio di un provvedimento ricognitivo che, ravvisata la natura demaniale marittima della concessione, riconoscesse che la stessa – nella parte in cui si riferisce alla p.lla -OMISSIS- del Fg.-OMISSIS-, dunque, ad area demaniale necessaria – “sia efficace dalla data di entrata in vigore della L. 145/2018 (1.1.2019) con una durata di anni 15 dallo stesso termine, e, ove occorra, che l’efficacia della medesima concessione sia stata oggetto di proroga ex lege ai sensi dell’art. 1, comma 18, D.L. 30.12.2009, n. 94 e ss.mm.ii”;

- con nota prot. -OMISSIS- il Comune di Poto Cesareo ha denegato la richiesta del ricorrente, nel presupposto che: - la concessione di titolarità della ditta non rientra “ nella fattispecie delle concessioni demaniali marittime disciplinate dal co. 1, art. 1, D.L. 400 del 1993 ”;

- il Sig. -OMISSIS- ha impugnato il predetto diniego dinanzi a questo TAR che, con ordinanza n. -OMISSIS-, ha accolto l’istanza cautelare, consentendo lo svolgimento dell’attività nel corso della stagione balneare 2019;

- con sentenza -OMISSIS-, questo TAR ha respinto il ricorso, rilevando, in particolare che “ l’area di cui si controverte faceva parte, al momento del rilascio della concessione rep. n. -OMISSIS-, del patrimonio disponibile della Regione Puglia ”;

- avverso tale sentenza l’odierno ricorrente ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato (R.G.-OMISSIS-), che con ordinanza cautelare n.-OMISSIS- ha sospeso l’efficacia della sentenza, ciò che ha consentito lo svolgimento dell’attività dello stabilimento balneare nel corso della stagione 2020;

- con motivi aggiunti proposti nel giudizio di appello, il sig. -OMISSIS- ha denunciato ulteriori profili di illegittimità della sentenza per violazione dell’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, convertito in legge 17.07.2020 n. 77, il quale prevede che “ Fermo restando quanto disposto nei riguardi dei concessionari dall'articolo 1, commi 682 e seguenti, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per le necessità di rilancio del settore turistico e al fine di contenere i danni, diretti e indiretti, causati dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, le amministrazioni competenti non possono avviare o proseguire, a carico dei concessionari che intendono proseguire la propria attività mediante l'uso di beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, i procedimenti amministrativi per la devoluzione delle opere non amovibili, di cui all'articolo 49 del codice della navigazione, per il rilascio o per l'assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L'utilizzo dei beni oggetto dei procedimenti amministrativi di cui al periodo precedente da parte dei concessionari è confermato verso pagamento del canone previsto dall'atto di concessione e impedisce il verificarsi della devoluzione delle opere. Le disposizioni del presente comma non si applicano quando la devoluzione, il rilascio o l'assegnazione a terzi dell'area sono stati disposti in ragione della revoca della concessione oppure della decadenza del titolo per fatto e colpa del concessionario ”;

- con sentenza n. -OMISSIS-, il Consiglio di Stato ha “ confermato la sentenza di primo grado con altra motivazione ”;

- in particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che “ pur avendo il provvedimento concessorio rilasciato dalla Regione al Sig. -OMISSIS- il 30 luglio 2009, natura di concessione demaniale marittima per finalità turistico - ricreative, questi non possa beneficiare dell’estensione temporale poiché, alla data di entrata in vigore della L. n. 145 del 2018, non era ormai più titolare di alcuna concessione ”; ha altresì ritenuto inammissibile il motivo riguardante la violazione dell’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, stante l’impossibilità di ampliare il thema decidendum ;

- nelle more della pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato, con SCIA -OMISSIS-, il ricorrente ha segnalato al Comune di Porto Cesareo la realizzazione dei lavori di montaggio dello stabilimento balneare;

- successivamente, in data 4.6.2021 il ricorrente ha comunicato ai competenti uffici comunali l’intenzione di avvalersi del disposto dell’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020;

- con SCIA commerciale dell’8.6.2021 il ricorrente ha quindi segnalato al Comune di Porto Cesareo l’avvio dell’attività;

- con la nota impugnata con l’odierno ricorso il Comune di Porto Cesareo: - ha ritenuto non applicabile al caso in esame l’art. 182, co. 2, d.l. n. 34/2020 “ considerato che alla data di entrata in vigore della legge di conversione del Decreto rilancio l’area demaniale sulla quale il Sig. -OMISSIS- intende proseguire la propria attività non era oggetto di alcuna concessione a suo favore in quanto, come asserito nella Sentenza n. -OMISSIS-del CDS, gli effetti dell’ultimo provvedimento rilasciatogli sono venuti meno al 31 dicembre 2018 ”, ed ha comunicato che “ la richiesta presentata in data 4.6.2021 prot. -OMISSIS-, con la quale il Sig. -OMISSIS- ha manifestato la volontà di proseguire con la propria attività sull’area demaniale marittima, non può essere accolta in quanto la concessione a suo favore per l’utilizzo dei beni demaniali di che trattasi risulta formalmente scaduta il 31.12.2018 e pertanto non ricorrono i presupposti affinché il Sig. -OMISSIS- benefici dell’art. 182, comma 2, del D.L. 34/2020 (Decreto Rilancio) ”;

- conseguentemente, con la medesima nota l’Amministrazione comunale ha ritenuto accertata “ la carenza dei requisiti previsti e dei presupposti richiesti dalle leggi in materia di edilizia, urbanistica e demanio marittimo in quanto il Sig. -OMISSIS- non è titolare di alcun titolo giuridico che legittimi l’occupazione dell’area demaniale marittima di che trattasi e l’installazione delle strutture precarie che costituiscono lo stabilimento balneare -OMISSIS- ” e quindi ha ordinato al ricorrente di “ non proseguire l’attività ” nonché di “ rimuovere gli eventuali effetti dannosi ”.

3. Ciò premesso, parte ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- la tesi sostenuta dal Comune è priva di fondamento, dal momento che l’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020 “intende eccezionalmente concedere a coloro che non hanno goduto della proroga prevista dalla L. 145/2018 l’utilizzo di aree demaniali che siano state oggetto di concessione e, dunque, di utilizzo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto e non, come vorrebbe sostenere il Comune, a quelle che lo fossero ancora al momento della stessa entrata in vigore”;

- peraltro, parte ricorrente “alla data di entrata in vigore della Legge di conversione del d.l. 34/2020, esercitava la propria attività di stabilimento balneare sull’area demaniale in esame” in forza “dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n.-OMISSIS-”, sicché “i presupposti per l’operatività dell’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, per come convertito in Legge, risulterebbero comunque integrati”.

4. In data 14.06.2021 la società -OMISSIS-ha presentato atto di intervento ad opponendum , quale soggetto interessato al “rilascio di una concessione demaniale marittima per realizzare uno stabilimento balneare su di un’area che ricomprende, tra l’altro, anche quella distinta in catasto -OMISSIS-”.

5. Con memoria in data 22.01.2022 parte ricorrente ha riferito che:

- “in data 10 agosto 2021 il Comando di Polizia Municipale del Comune di Porto Cesareo ha eseguito un sequestro preventivo su delega della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lecce”;

- “il sequestro era stato disposto con provvedimento del G.I.P. del 5.8.2021 su richiesta del PM del 23.7.2021 ... si contestava al deducente di aver occupato il “demanio marittimo senza essere provvisto della prescritta autorizzazione”, rilevando che “l’occupazione continuava anche dopo che veniva giudizialmente accertata in via definitiva la caducazione della concessione regionale originariamente rilasciata dalla Regione Puglia il 30 luglio 2009, i cui effetti cessano il 31 dicembre 2018””;

- in data 13.8.2021 il ricorrente “ha presentato istanza di riesame ex art. 324 c.p.p. avverso il decreto di sequestro”;

- il Tribunale di Lecce, Sezione Riesame, “con provvedimento depositato in data 19.10.2021 ha integralmente accolto il ricorso proposto nell’interesse del Sig. -OMISSIS- e, per l’effetto, ha annullato il decreto di sequestro disponendo la “restituzione all’avente diritto della particella catastale n. -OMISSIS-”.

6. Nella pubblica udienza del 23.02.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

7.1. Il Tribunale di Lecce, Sezione Riesame, con provvedimento depositato in data 19.10.2021, ha accolto il ricorso dal sig. -OMISSIS- e ha quindi annullato il decreto di sequestro della particella catastale -OMISSIS-sulla scorta delle seguenti motivazioni:

“ Introducendo la norma in esame, il Legislatore, al dichiarato scopo di favorire l'immediato rilancio del settore turistico e di contenere i danni causati dall'emergenza epidemiologica da Covid-19, ha inteso dettare una regola, evidentemente eccezionale e di particolare favore, proprio nei confronti di coloro, beneficiari in passato di titolo concessorio e ancora nella disponibilità materiale del bene demaniale loro affidato, almeno astrattamente suscettibili di subire i provvedimenti negativi che la legge intende neutralizzare: la devoluzione delle opere non amovibili; il rilascio o l'assegnazione (ad altri) del bene, con procedure di evidenza pubblica.

Che la norma in esame debba trovare applicazione nei confronti dei "non più concessionari" emerge con chiarezza dalla statuizione contenuta nell'ultimo periodo del medesimo art. 182 comma 2 D.L. 34/2020 (conv. in L. 77/2020), secondo cui: "Le disposizioni del presente comma non si applicano quando la devoluzione, il rilascio o l'assegnazione a terzi dell'area sono stati disposti in ragione della revoca della concessione oppure della decadenza del titolo per fatto e colpa del concessionario" … (omissis) … Il Legislatore ha, in tal modo, inteso escludere dagli effetti favorevoli della disposizione in esame due specifiche categorie di "non più" concessionari, cioè coloro nei cui confronti il provvedimento di concessione abbia smesso di produrre effetti per revoca o decadenza dovuta a colpa del medesimo concessionario.

La legge esclude così due precise species di "già" concessionari, confermando a contrario che il comma in questione trova, invece, "in linea di principio" attuazione nei confronti del genus "ex" concessionari.

Se il Legislatore avesse inteso escludere tout court i "non più" concessionari dalla predetta norma di favore, l'intero ultimo periodo del comma in commento non avrebbe alcun senso, dandosi così luogo ad un classico caso di interpretatio abrogans.

La disposizione produce, dunque, certamente i suoi effetti nei confronti di coloro che hanno cessato di essere "concessionari", non per revoca o decadenza dovuta a colpa, ma semplicemente per scadenza naturale della concessione, dovendo anzi ritenersi che proprio questa sia l'ipotesi cardine cui la norma fa riferimento e quella statisticamente più ricorrente di applicazione della statuizione in esame.

La previsione secondo la quale la norma si applica alle "aree oggetto di concessione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto" (primo periodo del medesimo comma 2) va intesa, pertanto, nel senso che sono escluse dall'ambito di applicazione della disposizione le aree sottoposte a concessione dopo l'entrata in vigore della legge di conversione del decreto: limitazione del tutto ragionevole e tesa ad impedire che una norma eccezionale e temporanea possa trovare applicazione a concessioni postume rispetto alla pandemia da Covid-19, i cui effetti deleteri per l'economia il Legislatore ha inteso mitigare con la statuizione in esame. Essa, quindi, non impone che la concessione sia in essere, valida ed efficace, alla data di entrata in vigore della legge.

D'altro canto, la disposizione intende intervenire proprio nella fase patologica di "fibrillazione" del rapporto concessorio, con le amministrazioni competenti che hanno già avviato o intendono avviare a breve le procedure per la devoluzione delle opere non amovibili, per il rilascio o per l'assegnazione a terzi del bene demaniale.

Si è al di fuori, quindi, dell'ipotesi di concessione valida ed efficace, pacificamente in corso di esecuzione: leggere la norma in senso contrario equivarrebbe ad azzerarne la portata, giungendo ancora una volta ad un'interpretazione abrogatrice della stessa.

In tal senso depone la clausola di salvezza posta dal Legislatore in apertura della disposizione in esame ("Fermo restando quanto disposto nei riguardi dei concessionari dall'articolo 1, commi 682 e seguenti, della legge 30 dicembre 2018, n. 145"), che fa salva la proroga di 15 anni disposta con la L. 145/2018, fino al 31/12/2033, in attesa del riordino della disciplina dell'intera materia concessoria … (omissis) … alla luce della norma di carattere eccezionale in commento, pur in assenza di una concessione valida ed efficace o di una proroga della stessa, la condotta dell'ex concessionario che continui ad occupare il bene demaniale già oggetto (in passato) di concessione nei suoi confronti non può certamente dirsi "antigiuridica", essendo legittimata direttamente dal disposto dell'art. 182 comma 2 D.L. 34/2020, è da ritenersi, fino alla durata dello stato di emergenza determinato dalla pandemia da Covid-19.

Se così è, il sequestro penale della struttura in esame vanifica esattamente la volontà espressa dal Legislatore con la disposizione in commento, non consentendo al "già" concessionario di continuare ad "utilizzare" il bene demaniale in precedenza assegnatogli e determinando puntualmente gli stessi identici effetti che la legge è tesa ad impedire (rectius sospendere temporaneamente e in via del tutto eccezionale) ”.

7.2. Ciò premesso, questo Collegio ritiene di aderire alla predetta lettura dell’art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77 del 17.07.2020, con le seguenti puntualizzazioni.

7.2.1. Innanzi tutto, si osserva che la formulazione testuale della norma in esame non è univoca, sicché lo sforzo interpretativo non può appiattirsi all’esame della lettera dell’art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020.

In tal senso occorre rilevare che se da un lato la norma si riferisce espressamente alle “ aree oggetto di concessione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ” (ossia al 18.07.2020), d’altro lato la stessa norma stabilisce che alle amministrazioni competenti è precluso non soltanto “ avviare ”, ma anche “ proseguire, a carico dei concessionari … i procedimenti amministrativi per la devoluzione delle opere non amovibili, di cui all'articolo 49 del codice della navigazione, per il rilascio o per l'assegnazione, con procedure di evidenza pubblica ”.

Ora, è ben evidente che, nel caso in cui gli effetti della norma fossero da limitare alle concessioni non ancora scadute alla data di entrata in vigore della legge di conversione, non avrebbe alcun senso la previsione del divieto di “ proseguire ” procedure di devoluzione, rilascio o riassegnazione, dal momento che tali procedure presuppongono necessariamente l’intervenuta scadenza del titolo concessorio, e quindi non è possibile ipotizzare la relativa pendenza con riferimento a concessioni ancora valide ed efficaci.

7.2.2. Per non incorrere nella anzidetta contraddizione occorre dunque indagare la ratio della norma che è volta a fronteggiare una situazione emergenziale e quindi ad evitare l’avvicendamento nella gestione delle concessioni e lo smontaggio delle strutture in un momento storico caratterizzato da oggettive criticità dal punto di vista della tutela della salute e dell’ordine pubblico.

In tale ottica deve ritenersi che il riferimento alle “ aree oggetto di concessione ” deve essere correlato (non soltanto alle aree assistite da idoneo titolo concessorio, ma anche) alle aree già oggetto di concessione e non ancora sgomberate, né tantomeno riassegnate in via definitiva, a patto che le stesse aree non fossero interessate, al momento della entrata in vigore della legge di conversione, da un provvedimento (amministrativo o giurisdizionale) di rilascio valido ed efficace, altrimenti venendosi a consolidare l’accertamento di un comportamento antigiuridico del gestore uscente, che come tale non può essere oggetto di tutela.

7.2.3. Non è quest’ultima però l’ipotesi in esame, dal momento che, se pure è vero che l’Amministrazione comunale, con la nota del 3.5.2019, aveva denegato l’accertamento della proroga della concessione, è però parimenti vero che gli effetti di tale provvedimento erano stati sospesi dal Consiglio di Stato con l’ordinanza -OMISSIS-.

Non è in contestazione il fatto che la sentenza di rigetto del ricorso in appello abbia privato di effetti ex tunc l’ordinanza cautelare, e però ciò non toglie che al momento della entrata in vigore della legge di conversione il comportamento del ricorrente non poteva reputarsi connotato, in ragione di quel dictum pur successivamente rimosso, da alcuna antigiuridicità, ciò che consente di apprestare tutela alla sua posizione ai sensi dell’art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020.

7.2.4. In conclusione, il ricorso deve essere accolto con il conseguente annullamento della nota dirigenziale prot. -OMISSIS-.

8. La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la nota dirigenziale prot. -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Ettore Manca, Presidente FF

Silvio Giancaspro, Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Ettore Manca

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.