Pubblicato il 29/04/2026

N. 00996/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00093/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 93 del 2026, proposto da
A.R.C. s.r.l., Radiologia Clinica s.r.l., Gruppo Veneto Diagnostica e Riabilitazione s.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche S. Marco s.r.l., Centro Medico San Biagio s.r.l., Laboratorio “Bios” s.r.l., Laboratorio di Analisi A. Sabin s.r.l., Ceam Analisi Mediche s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Antonella Blasi e Alberto Polini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri e Matteo Scarbaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SO – Associazione delle Aziende e Servizi Socio-Farmaceutici, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del decreto n. 152 in data 13 ottobre 2025 - pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Veneto il 24 ottobre 2025 - con cui il Direttore Generale dell’Area Sanità e Sociale ha approvato lo schema di Accordo Integrativo Regionale per l’utilizzo, da parte delle farmacie di comunità, di locali/spazi destinati all’erogazione di servizi sanitari;

- del relativo Allegato A al suddetto decreto, recante lo “Schema di Accordo Regionale Integrativo” ;

- della delibera della Giunta Regionale n. 69 del 29 gennaio 2024, recante indirizzi regionali sull’utilizzo di spazi/locali esterni da parte delle farmacie.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. AN De OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. Le società ricorrenti - strutture sanitarie private autorizzate ad operare nel territorio della Regione Veneto e accreditate istituzionalmente con il Servizio sanitario regionale, ai sensi della l.r. Veneto n. 22/2002 e del d.lgs. n. 502/1992 - hanno impugnato il decreto indicato in epigrafe, recante l’approvazione dello schema di Accordo Integrativo Regionale per l’utilizzo, da parte delle farmacie di comunità, di locali e spazi destinati all’erogazione dei servizi sanitari di cui al d.lgs. n. 153/2009, l’Allegato A al decreto medesimo, nonché la delibera della Giunta Regionale del Veneto (di seguito D.G.R.) n. 69 del 29 gennaio 2024, «ove intesa quale atto presupposto lesivo» .

2. In fatto, le società ricorrenti espongono che:

- l’avversato decreto n. 152/2025 richiama espressamente la D.G.R. n. 69/2024 e chiarisce che, in applicazione dell’Accordo OLlettivo Nazionale (di seguito A.C.N.) del 6 marzo 2025, viene approvato lo schema di accordo regionale volto a disciplinare l’utilizzo, da parte delle farmacie di comunità, di spazi e locali, anche esterni, destinati all’erogazione dei servizi sanitari rientranti nella c.d . “farmacia dei servizi” ;

- il decreto stesso dà atto che la D.G.R. n. 69/2024 aveva già introdotto indirizzi regionali in materia, prevedendo l’utilizzo di locali anche distaccati dalla sede farmaceutica e che il nuovo accordo si innesta su tale quadro, integrandolo alla luce della disciplina sopravvenuta;

- la D.G.R. n. 69/2024, mediante l’Allegato A, ha disciplinato l’utilizzo dei locali esterni distaccati dalla farmacia - stabilendo che essi costituiscono ampliamento della sede farmaceutica, devono ricadere nella relativa sede territoriale e sono soggetti ad autorizzazione dell’Azienda ULSS competente, previa istanza e verifica dei requisiti - ed ha dettato disposizioni in ordine ai requisiti strutturali dei locali, alle modalità operative, ai controlli e al divieto di utilizzo per attività diverse dai servizi sanitari consentiti;

- con il decreto n. 152/2025 è stato approvato lo schema di Accordo Integrativo Regionale (di seguito A.I.R.), il cui Allegato A prevede che, ai fini dell’utilizzo degli spazi e dei locali da parte delle farmacie, trovino applicazione congiunta la D.G.R. n. 69/2024, l’A.C.N. del 6 marzo 2025 - con particolare riferimento agli artt. 20, comma 5, e 21, comma 7, nonché all’Allegato 4, artt. 5 e 6 - i regolamenti edilizi comunali e gli ulteriori requisiti tecnici ivi indicati, rilevando altresì che il predetto A.C.N. ha introdotto il requisito della distanza minima di 200 metri per i locali esterni distaccati.

3. Dei suddetti provvedimenti le società ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, deducendo le seguenti censure.

3.1. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e della l.r. Veneto n. 22/2022; eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti; violazione del principio di autorizzazione unica .

Il decreto impugnato consente di aprire locali esterni alle farmacie destinati all’erogazione di prestazioni sanitarie con una mera comunicazione o comunque in assenza del titolo autorizzatorio richiesto per le strutture sanitarie, così eludendo la disciplina che subordina l’esercizio di attività sanitarie a verifica preventiva dei requisiti igienico-sanitari, strutturali e organizzativi. I locali distaccati delle farmacie sarebbero, quindi, autorizzati ad operare come veri e propri poliambulatori o centri diagnostici, ma senza essere soggetti al regime autorizzatorio proprio delle strutture accreditate.

3.2. Violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione; eccesso di potere per disparità di trattamento e alterazione della concorrenza; violazione dei principi di imparzialità e buon andamento.

Il decreto impugnato favorisce le farmacie, alle quali è consentito operare in locali con standard strutturali, igienici, impiantistici e di privacy inferiori rispetto a quelli prescritti alle strutture accreditate, con conseguente vantaggio competitivo indebito a danno di queste ultime.

3.3. Violazione dell’articolo 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 in materia di programmazione sanitaria e del fabbisogno; violazione dell’art. 81 Cost..

Il decreto impugnato introduce un ampliamento - non regolamentato - dell’offerta di prestazioni sanitarie, senza alcun preventivo vaglio di compatibilità con la programmazione regionale, con i tetti di spesa e con il fabbisogno territoriale, alterando l’equilibrio del sistema e consentendo alle farmacie di entrare in settori prestazionali già rigidamente regolati per gli altri operatori.

3.4. Violazione della normativa regionale sul fascicolo sanitario elettronico (D.G.R. n. 679/2023) e sul modello organizzativo di telemedicina (D.G.R. n. 775/2023); mancata conformità tecnica e violazione degli standard di interoperabilità “sanità km zero” .

Il decreto impugnato si pone in contrasto con normativa regionale che disciplina il Fascicolo sanitario elettronico (FSE) e il modello organizzativo di telemedicina di cui alle D.G.R. n. 679/2023 e n. 775/2023. Inoltre, a detta delle società ricorrenti, si configura la violazione degli standard di interoperabilità “Sanità km zero” e il modello di telemedicina, di cui al decreto impugnato, si fonda su dispositivi e flussi informativi non pienamente integrati con l’infrastruttura regionale, con il rischio di produzione di referti non strutturati, mancata corretta alimentazione del FSE e compromissione della continuità assistenziale.

3.5. Violazione della legge n. 24/2017; frammentazione della responsabilità sanitaria .

Il decreto impugnato si pone in contrasto anche con l. n. 24/2017, in tema di sicurezza delle cure e responsabilità sanitaria, in quanto il modello delineato dalla Regione determina una frammentazione della catena delle responsabilità tra farmacia, provider esterni e professionisti coinvolti, con riduzione delle garanzie per il paziente, rispetto al modello tipico delle strutture sanitarie accreditate.

4. La Regione Veneto, costituitasi in giudizio, con memoria del 4 febbraio 2026 - oltre a chiedere il rigetto del ricorso - ha prospettato la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti di Federfarma, quale associazione maggiormente rappresentativa dei farmacisti, ed ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione dell’atto presupposto, cioè della D.G.R. n. 69 del 29 gennaio 2024, pubblicata nel BUR del Veneto n. 18 del 6 febbraio 2024. Secondo la Regione, il decreto n. 152/2025 ha contenuto meramente attuativo e integrativo della predetta D.G.R. n. 69/2024, che ha introdotto la disciplina fondamentale della materia, stabilendo: A) la possibilità per le farmacie di utilizzare locali esterni distaccati; B) che tali locali costituiscono un ampliamento della farmacia; C) che il loro utilizzo è subordinato ad una specifica autorizzazione dell’ULSS; D) i requisiti e le regole di funzionamento dei locali stessi; E) la competenza del Direttore Generale dell’Area Sanità e Sociale a modificare il documento allegato, qualora fossero intervenute nuove determinazioni statali. Dunque, sempre a detta della Regione la lesione lamentata dalle società ricorrenti non deriva dal decreto n. 152/2025, bensì dalla già avvenuta approvazione degli indirizzi regionali contenuti nella menzionata D.G.R. n. 69/2024. Difatti il successivo decreto del 2025, approvando lo schema di A.I.R. - peraltro non ancora perfezionato con la sottoscrizione di tutte le parti - si sarebbe limitato a recepire il sopravvenuto A.C.N. del 6 marzo 2025 e ad aggiungere alcuni profili tecnici e requisiti ulteriori, senza innovare il nucleo essenziale della disciplina già fissata dalla delibera regionale presupposta, che costituisce oggetto delle censure dedotte dalle società ricorrenti.

Nel merito la Regione - premesso che le ricorrenti operano nel settore delle strutture sanitarie accreditate, mentre l’accordo oggetto di causa riguarda il diverso ambito dei rapporti convenzionali con le farmacie disciplinati dall’A.C.N. del 6 marzo 2025 e dalla normativa sulla farmacia dei servizi, ha replicato al primo motivo, osservando che l’assunto secondo cui l’impugnato decreto consente l’utilizzo di locali esterni con mera comunicazione è smentito dalla D.G.R. n. 69/2024, la quale prevede che i locali distaccati siano soggetti ad autorizzazione dell’Azienda ULSS, previa domanda corredata da documentazione tecnica e verifica di idoneità. Del resto, l’accordo del 2025, lungi dal derogare a tale disciplina, la richiamerebbe espressamente.

In replica al secondo motivo, la Regione ha negato la dedotta irragionevole disparità di trattamento, osservando che le farmacie e le strutture accreditate sono assoggettate a normative differenti: le prime operano nell’ambito della c.d. “farmacia dei servizi” , come presidi di prossimità inseriti nel quadro normativo delineato dal d.lgs. n. 153/2009, dall’A.C.N .del 2025 e dalla legislazione in materia di bilancio, mentre le seconde sono soggette a diverso regime autorizzatorio e di accreditamento. La non omogeneità delle situazioni comparate esclude, secondo la Regione, la dedotta violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.

Quanto al terzo motivo, la Regione ha negato che l’avversato decreto incida sulla programmazione sanitaria o sui tetti di spesa propri delle strutture accreditate, osservando che esso si limita a disciplinare requisiti logistico-strutturali per l’utilizzo di spazi e locali da parte delle farmacie nell’ambito di servizi già previsti dall’ordinamento, senza introdurre un autonomo sistema di accreditamento o di remunerazione in concorrenza con quello delle strutture ricorrenti.

Riguardo al quarto motivo, la Regione ha negato che l’avversato decreto introduca una disciplina di telemedicina incompatibile con il sistema regionale, evidenziando che tale decreto ha ad oggetto soltanto l’utilizzo dei locali da parte delle farmacie e non ridisegna l’assetto tecnico complessivo del fascicolo sanitario elettronico o dell’infrastruttura regionale di telemedicina.

Infine, quanto al quinto motivo, la Regione ha escluso che vi sia una frammentazione della responsabilità sanitaria, rilevando che le ricorrenti confondono il piano organizzativo dei servizi erogabili in farmacia con quello della disciplina generale della responsabilità professionale e sanitaria, che resta regolata dalle fonti di settore.

5. In vista del merito, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

6. All’udienza pubblica del 22 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

TO

1. La presente controversia attiene alla legittimità della disciplina regionale in materia di utilizzo, da parte delle farmacie di comunità, di locali anche esterni e distaccati per l’erogazione dei servizi sanitari rientranti nella c.d. “farmacia dei servizi” .

2. La Regione ha eccepito, in via preliminare, che il nucleo essenziale della disciplina censurata era già contenuto nella D.G.R. n. 69 del 29 gennaio 2024, la quale aveva previsto l’utilizzabilità dei locali distaccati, la loro riconduzione all’ampliamento della farmacia, il necessario titolo autorizzatorio dell’ULSS e i principali requisiti di esercizio. Pertanto, secondo la Regione, il presente ricorso - proposto soltanto dopo l’adozione del decreto n. 152/2025 - sarebbe inammissibile (o comunque irricevibile) per tardiva impugnazione dell’atto presupposto lesivo, non potendo il successivo atto attuativo riaprire termini ormai spirati.

3. L’eccezione è fondata, ragion per cui si può prescindere dall’esame della domanda della Regione di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti di Federfarma.

Innanzitutto, l’immediata lesività di un atto generale non è esclusa dalla sua natura regolatoria o dalla mancata individuazione nominativa dei singoli destinatari, allorché esso introduca una disciplina idonea a incidere direttamente sull’assetto degli interessi dei soggetti operanti in un determinato settore, com’è, per l’appunto, avvenuto nella fattispecie in esame, avendo la D.G.R. n. 69/2024 inciso direttamente sulla conformazione del sistema dei servizi sanitari territoriali.

La predetta delibera, richiamata nel corpo del provvedimento impugnato, ha introdotto il nucleo essenziale e immediatamente lesivo della disciplina oggetto di censura, approvando l’Allegato A recante «Indirizzi per l’utilizzo di locali da parte delle Farmacie di comunità della Regione del Veneto per l’erogazione dei servizi sanitari rientranti nella ‘Farmacia dei servizi» .

In particolare, come si evince dal dispositivo della suddetta delibera (punti n. 3 e n. 4), la Giunta regionale: A) ha approvato l’Allegato A, quale parte integrante del provvedimento, rendendolo immediatamente efficace e operativo; B) ha autorizzato il Direttore Generale dell’Area Sanità e Sociale a modificarne il contenuto in caso di sopravvenienze normative statali, così confermando la natura applicativa della disciplina approvata.

A sua volta, l’Allegato A, aveva disciplinato in modo puntuale: A) l’utilizzo di locali anche esterni e distaccati dalla sede della farmacia; B) la qualificazione dei locali stessi come articolazioni funzionali della farmacia; C) il relativo regime autorizzatorio e i requisiti di esercizio; D) le modalità di erogazione dei servizi sanitari nell’ambito della farmacia dei servizi.

Risulta, quindi, fondata l’eccezione processuale sollevata dalla Regione, secondo la quale la lesione della sfera giuridica dalle società ricorrenti è stata determinata direttamente e integralmente dalla D.G.R. n. 69/2024, pubblicata in data 29 gennaio 2024.

L’avversato decreto n. 152/2025 - con cui è stato approvato lo schema di A.I.R. - si colloca, invece, a valle, ossia in un rapporto di mera attuazione e specificazione del quadro già delineato dalla predetta D.G.R. n. 69/2024, limitandosi a recepire l’A.C.N. del 6 marzo 2025 e ad integrare alcuni profili tecnici.

4. Tale conclusione, d’altronde, discende dalla stessa struttura della D.G.R. n. 69/2024, che approva direttamente l’Allegato A quale parte integrante del provvedimento, senza subordinarne l’efficacia alla successiva stipulazione dell’accordo regionale. Quest’ultimo, pertanto, non assume funzione costitutiva della disciplina, ma si limita a darvi attuazione e integrazione, senza essere idoneo a determinare una nuova e autonoma lesione alla sfera giuridica delle strutture sanitarie interessate.

5. Non può dunque condividersi l’assunto delle ricorrenti secondo le quali la D.G.R. n. 69/2024 avrebbe natura meramente programmatica e non precettiva, anche perché: A) il fatto che la predetta D.G.R. non individui nominativamente le singole farmacie autorizzate, né le singole prestazioni non vale a escluderne la portata lesiva, giacché ciò che rileva è l’introduzione della regola di sistema reputata illegittima, e non già la sua successiva applicazione ai casi concreti; B) la medesima D.G.R. contiene prescrizioni vincolanti per i terzi, atteso che proprio l’approvazione dell’Allegato A ha determinato la fissazione di criteri, condizioni e modalità per l’utilizzo dei locali da parte delle farmacie, così conformando immediatamente l’azione amministrativa futura; C) l’avversato decreto n. 152/2025 non può essere qualificato quale primo atto concretamente lesivo sol perché reca una disciplina più dettagliata, proprio perché la maggiore specificazione attuativa non muta la natura del rapporto tra i due atti.

6. Trova allora applicazione nel caso in esame la regola iuris per cui, qualora sussista un rapporto di presupposizione tra atti, l’omessa o tardiva impugnazione dell’atto presupposto rende inammissibile il ricorso proposto contro l’atto consequenziale, laddove non vengano dedotti vizi propri di tale atto ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2732; T.A.R. Veneto, Sez. III, 14 maggio 2025, n.734).

7. Fermo restando quanto precede, per completezza il OLlegio osserva che il ricorso sarebbe comunque infondato.

Il quadro normativo di riferimento - ben ricostruito dalla giurisprudenza richiamata in atti dalla Regione (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. V, 23 dicembre 2025 n. 4247) - configura la farmacia quale presidio sanitario territoriale, legittimato all’erogazione di servizi sanitari nell’ambito del SSN, secondo un modello distinto da quello delle strutture accreditate disciplinate dagli artt. 8- bis e ss. del d.lgs. n. 502/1992.

Altra condivisibile giurisprudenza (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 22 aprile 2025, n. 882) ha chiarito che tale modello non implica alcuna assimilazione tra farmacia e ambulatorio, evidenziando la diversità dei rispettivi regimi giuridici e organizzativi. Risulta, quindi, smentita la tesi delle società ricorrenti secondo cui l’erogazione di servizi sanitari da parte delle farmacie imporrebbe l’applicazione del regime autorizzatorio di cui all’art. 8- ter del d.lgs. n. 502/1992.

8. Parimenti infondate sono le censure relative all’utilizzo di locali esterni.

Diversamente da quanto ritenuto da altra giurisprudenza (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 14 novembre 2024, n. 6225), tale profilo non può essere risolto sulla base di una lettura meramente letterale dell’espressione “presso la farmacia” . Nel contesto normativo attuale, infatti, il modello della farmacia dei servizi è stato progressivamente ampliato dal legislatore: la disciplina pattizia nazionale (A.C.N. del 2025) contempla espressamente l’utilizzo di locali esterni, purché funzionalmente collegati alla sede farmaceutica, mentre la disciplina regionale si limita a dare attuazione a tale assetto, prevedendo requisiti, limiti e controlli.

9. La dedotta violazione dei principi di concorrenza e parità di trattamento non sussiste, atteso che le farmacie e le strutture accreditate operano in ambiti ordinamentali differenti, con funzioni e discipline non omogenee. Né miglior sorte meritano le doglianze attinenti alla programmazione sanitaria, poiché il sistema della “farmacia dei servizi” opera, per espressa previsione dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 153/2009, “nel rispetto di quanto previsto dai Piani socio-sanitari regionali” e previa adesione del titolare della farmacia.

10. Anche il quarto motivo è infondato, atteso che le censure in tema di telemedicina e integrazione con il FSE, riguardando profili estranei all’oggetto del provvedimento impugnato che si limita a disciplinare l’utilizzo dei locali da parte delle farmacie, senza incidere sull’assetto tecnico-infrastrutturale del sistema informativo sanitario regionale.

11. Né miglior sorte merita il quinto motivo, giacché la dedotta violazione della l. n. 24/2017 si fonda su un’erronea ricostruzione del modello organizzativo, non emergendo alcuna indebita frammentazione delle responsabilità sanitarie, che restano regolate dalle ordinarie disposizioni di settore.

12. In definitiva, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna le società ricorrenti al pagamento, in favore della Regione Veneto, delle spese del presente giudizio che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Carlo RI, Presidente

AN De OL, Consigliere, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
AN De OL	Carlo RI

IL SEGRETARIO