Pubblicato il 25/03/2026

N. 00651/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00230/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2023, proposto da
Queenbi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

a) della deliberazione della Giunta Comunale di Venezia 28 luglio 2022 n. 167 avente a oggetto «Revisione dei “pianini” di Campo San Gallo, Campo Santa Maria del Giglio, Campo San Maurizio, Zattere (Ponte Molin – Ponte Longo), Campo SS. Filippo e Giacomo, Campo San Bartolomeo, Riva del Ferro, Campo San Lio, Campo San Canzian, Campiello de la Cason, Strada Nova Est, Strada Nova Ovest, Rio Terà San Leonardo, Lista di Spagna – Sabioni, Area Realtina, Riva del Vin, Campo dei Frari. Approvazione dell’Intesa fra SABAP, Regione e Comune ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137”» ;

b) del presupposto verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi in data 24 giugno 2022;

c) dell’art. 5 del regolamento COSAP – Canone di Occupazione Spazi e Aree Pubbliche approvato con deliberazione del Consiglio Comunale 8 marzo 1999 n. 35 e ss.mm.ii.;

d) del regolamento del Canone Unico Patrimoniale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale 4 marzo 2021 n. 9;

e) del provvedimento comunale in data 21 dicembre 2022 prot. 2022/589501 con il quale è stata respinta la domanda di occupazione di suolo pubblico presentata dalla ricorrente;

f) di ogni altro atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. AN OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente società Queenbi s.r.l. è titolare di un’attività di somministrazione di alimenti e bevande in Venezia, nel sestiere di Cannaregio, in Lista di Spagna 148.

L’esercizio commerciale era privo di plateatico fino a quando, a seguito dell’emergenza sanitaria connessa al Covid-19, il Comune di Venezia ha concesso, in via transitoria e in deroga alla regolamentazione vigente, di occupare l’area pubblica antistante al locale per una superficie di 14,14 mq.

In prossimità della scadenza del titolo concessorio, fissata dopo alcune proroghe al 31 dicembre 2022, la ricorrente con istanza in data 24 aprile 2022, ha chiesto al Comune di Venezia di trasformare la concessione temporanea e straordinaria di suolo pubblico da concessione «emergenziale» a concessione «ordinaria».

In pendenza del procedimento, l’Amministrazione comunale ha avviato la revisione dei c.d. «pianini» che disciplinano i plateatici nella città storica, tra cui quello di «Lista di Spagna».

Nell’ambito del procedimento di revisione, in data 24 giugno 2022 si è tenuta una conferenza di servizi, nell’ambito della quale è stata presa in considerazione la richiesta della ricorrente, si è preso atto che il plateatico era stato richiesto solo nel periodo pandemico e si è deciso di non concederlo in via definitiva «anche perché situato di fonte a un locale storico» , che, nella fattispecie, è la storica Pasticceria dal Mas, presente in loco dal 1906 (docc. 14 e15 del Comune).

Il Comune, con deliberazione giuntale 28 luglio 2022 n. 167, ha approvato la revisione dei «pianini» , senza prevedere il plateatico a favore della società Queenbi.

Successivamente lo stesso Comune, con nota in data 20 ottobre 2022, ha comunicato ai sensi dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990 i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di occupazione del suolo pubblico presentata dalla ricorrente il 24 aprile 2022, perché la richiesta si «riferisce ad un’area non prevista nel pianino di Lista di Spagna – Sabioni» di cui alla deliberazione giuntale n. 167 del 2022.

In data 26 ottobre 2022 la società ha presentato le proprie osservazioni.

Il Comune, con provvedimento in data 21 dicembre 2022, ha negato il rilascio del titolo richiamando quanto già evidenziato nel preavviso di diniego e motivando che le osservazioni della parte «non consentono di superare i motivi ostativi» rappresentati nel medesimo preavviso.

2. Di tale provvedimento, della deliberazione giuntale n. 167 del 2022 nonché degli atti connessi e presupposti, la società Queenbi ha chiesto l’annullamento con ricorso notificato in data 17 febbraio 2022 e depositato in data 24 febbraio 2022, deducendo:

« 1) Violazione degli artt. 7 e 10 bis L. 7.8.90 n. 241. Violazione del principio di trasparenza dell’attività della Pubblica Amministrazione» , perché: A) il procedimento di aggiornamento del «pianino» è da qualificarsi «a istanza di parte» , avendo la società ricorrente presentato una domanda per la stabilizzazione del titolo di occupazione del suolo pubblico, ragion per cui il Comune avrebbe dovuto fare precedere l’adozione del «pianino» medesimo dalla comunicazione ai sensi dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990; B) il preavviso di diniego comunicato in data 20 ottobre 2022 non era utile allo scopo perché successivo alla data di adozione del «pianino» ; C) gli operatori che avevano manifestato l’interesse alla revisione dei «pianini» non sono stati coinvolti nel procedimento di formazione degli stessi;

«2) Violazione dell’art. 3 L. 7.8.90 n. 241. Eccesso di potere per genericità e perplessità. Eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione» , perché: A) in Lista di Spagna al civico 148 era in precedenza già prevista la possibilità di concedere un plateatico; B) nel periodo emergenziale tale occupazione era stata assentita senza che si fosse poi riscontrata alcuna problematica in ordine alla viabilità ed al transito pedonale nella zona; C) il qui gravato «pianino» nulla motiva al riguardo; D) nella conferenza di servizi è stata valutata come ostativa alla concessione del plateatico la presenza di un locale storico antistante, che tuttavia non si comprende quale esso sia; E) non è stato svolto alcun accertamento né alcun sopralluogo al fine di accertare l’effettiva incidenza dell’occupazione rispetto al territorio circostante; F) le modalità di occupazione proposte dalla ricorrente rispettavano i criteri regolamentari; G) dalla mancata partecipazione al procedimento è derivata la mancata comparazione degli interessi in gioco ed in particolare dell’interesse al mantenimento ed allo sviluppo dell’attività commerciale, da raffrontare in ogni caso con quello generale alla tutela della viabilità e dei monumenti;

«3) Violazione degli artt. 3 e 10 bis L. 7.8.90 n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione» perché il provvedimento in data 21 dicembre 2022 di rigetto della domanda di occupazione del suolo pubblico non prende posizione sulle osservazioni presentate a seguito del preavviso di diniego del 20 ottobre 2022.

3. Il Comune di Venezia si è costituito in giudizio contestando in fatto e in diritto le ragioni della ricorrente.

Il Ministero della Cultura, pur ritualmente notiziato della pendenza del gravame, non si è costituito.

4. Fissata la camera di consiglio dell’8 maggio 2025 ai sensi dell’art 72- bis cod. proc. amm., è stato preso atto della permanenza dell’interesse alla decisione.

5. Nell’approssimarsi dell’udienza pubblica del 12 marzo 2025 le parti si sono scambiate memorie finali insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

Alla detta udienza pubblica la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non può essere accolto.

2. Non è fondato il primo motivo di ricorso, a mezzo del quale la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 7 e 10- bis della legge n. 241 del 1990, perché a suo dire l’Amministrazione non avrebbe garantito la tempestiva partecipazione del privato al procedimento di revisione dei «pianini» .

Infatti i «pianini» sono atti di pianificazione che riguardano la disciplina degli spazi pubblici da assegnare in concessione ai privati ai fini dell’esercizio del commercio e che dettano i criteri localizzativi per l’occupazione di suolo pubblico (in questi termini, Consiglio di Stato n. 6926/2025).

Come più volte già statuito dal Tribunale nel decidere precedenti casi simili, essendo i «pianini» espressione dell’attività della pubblica Amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, ad essi si applica l’art. 13 della legge n. 241 del 1990, che esclude espressamente l’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento (T.A.R. Veneto n. 1766/2025, n. 1762/2025, n. 453/2024, n. 226/2023 e n. 598/2019).

Il Comune di Venezia non era dunque tenuto a notiziare la ricorrente dell’indizione della conferenza dei servizi né del procedimento finalizzato all’approvazione del nuovo atto di pianificazione, che peraltro, secondo la normativa vigente, già vedeva (e ha visto) coinvolte le associazioni di categoria dei commercianti (cfr. Consiglio di Stato n. 8256/2019).

È poi da escludere sia che il «pianino» possa essere assimilato ad un piano urbanistico attuativo.

Il Collegio condivide le conclusioni della pronuncia del Consiglio di Stato n. 6926/2025, che nel confermare la sentenza di questo Tribunale n. 453/2024, intervenuta sulla impugnazione degli stessi provvedimenti qui contestati, ha chiarito che il pianino non può assimilarsi sic et simpliciter ad un atto di pianificazione urbanistica attuativa.

Infatti esso non è volto, semplicemente, a regolamentare l’assetto edificatorio del territorio comunale, ma individua l’area pubblica assentibile mediante concessione di suolo pubblico nella misura in cui tale godimento è funzionale all’interesse pubblico stesso.

Osserva inoltre il Collegio che, per le stesse considerazioni suesposte, il procedimento di revisione dei «pianini» culminato con la deliberazione giuntale n. 167 del 2022 non era un procedimento a istanza di parte, ragion per cui prima dell’adozione di tale medesima deliberazione, il Comune non era tenuto a trasmettere la comunicazione ai sensi dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990 agli operatori economici che avevano manifestato interesse alla revisione dei «pianini» nel senso ad essi più funzionale o che addirittura avevano – come la ricorrente – presentato una vera e propria domanda di plateatico.

Da qui la complessiva infondatezza delle doglianze.

3. Vanno disattesi anche il secondo e il terzo motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente riflettendo entrambi contestazioni in tema di difetto di motivazione.

Premette il Collegio che gli atti di pianificazione e programmazione sono esclusi dall’obbligo di motivazione, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge n. 241 del 1990, e sono soggetti a norme particolari in materia.

Tale previsione trova la sua ragione nella circostanza che l’atto amministrativo generale non decide in concreto dell’assetto degli interessi proprio perché ha portata generale, ma solo identifica regole suscettibili di successive applicazioni, non essendo tendenzialmente idoneo a incidere a titolo particolare sulla posizione degli interessati (Consiglio di Stato sez. V, 17 novembre 2016, n. 4794).

In particolare, le ragioni delle scelte compiute dall’Amministrazione, connotate da ampia discrezionalità, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Consiglio di Stato, sez. V, 2 dicembre 2019, n. 8256), ipotesi qui insussistenti.

3.1. Fatta questa premessa, non giova alla ricorrente dedurre, rispetto alla deliberazione giuntale n. 167 del 2022, il difetto di motivazione relativamente al fatto che il Comune non avrebbe tenuto conto che la precedente pianificazione prevedeva il plateatico da essa richiesto.

Infatti, l’Amministrazione ha chiarito che il precedente pianino, approvato con la delibera consiliare di Consiglio Comunale n. 3 del 2017, non prevedeva alcuna possibilità di occupare l’area antistante il locale de quo .

In effetti, il verbale della conferenza di servizi del 24 giugno 2022, per quanto riguarda l’area di Lista di Spagna, conclude con l’affermazione secondo cui «si conferma lo stato di progetto, pianino invariato» rispetto al precedente (doc 3 del Comune, pagina 16).

Inoltre, dallo stesso verbale si evince chiaramente che non è la richiesta di plateatico ad essere già esistente, bensì il locale al civico 148 che, appunto, «non aveva mai richiesto plateatico, lo ha fatto solo nel periodo pandemico» (doc 3 del Comune, pagina 11).

Va disattesa anche la doglianza che fa leva sulla concessione per occupare gli stessi spazi pubblici, ora negati alla ricorrente, rilasciata durante il periodo pandemico.

Osserva al riguardo il Collegio che, cessata l’emergenza sanitaria da Covid 19, sono venute meno le ragioni che avevano giustificato l’ampliamento spaziale delle concessioni del suolo pubblico per contemperare la necessità del distanziamento sociale con il diritto di iniziativa economica.

Vale a dire che le eccezionali condizioni per l’occupazione del suolo pubblico vigenti durante il periodo pandemico non possono essere considerate come metro di giudizio della legittimità del «pianino» approvato con la deliberazione giuntale n. 167 del 2022.

Rileva inoltre il Collegio che, avuto riguardo alla conoscenza della ricorrente circa lo stato dei luoghi, è da ritenersi assolutamente identificabile «il locale storico» antistante, la cui presenza - evidenziata nella motivazione del verbale della conferenza di servizi - ha influito nella decisione dell’Amministrazione.

Nemmeno da questo punto di vista è riscontrabile alcun un difetto di motivazione nella deliberazione giuntale n. 167 del 2022 di revisione dei «pianini» .

3.2. Rispetto al provvedimento di diniego in data 21 dicembre 2022, va disattesa la censura di violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 per la mancata considerazione delle osservazioni presentate dalla parte in data 26 ottobre 2022 atteso che: A) il provvedimento adottato a conclusione del procedimento non richiede un’analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dal privato, essendo sufficiente una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso (cfr. in questo senso T.A.R. Veneto, n. 1745/2022, che richiama Consiglio di Stato, Sez. II, 20 febbraio 2020, n. 1306; Sez. V, 25 luglio 2018, n. 4523 e Sez. IV, 22 febbraio 2019, n. 1225); B) il diniego era vincolato da quanto definito a monte in sede di pianificazione dalla deliberazione giuntale n. 167 del 2022, ragion per cui troverebbe comunque applicazione l’art. 21- octies , comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990 a mente del quale “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.”

Tanto comporta l’infondatezza pure del secondo e terzo motivo di ricorso.

4. In conclusione il ricorso va rigettato.

Tra la società ricorrente e il Comune di Venezia le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo

Non vi è invece luogo a pronuncia sulle spese nei confronti del Ministero della Cultura che non si è costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società Queenbi s.r.l. al pagamento, in favore del Comune di Venezia, delle spese di lite, che liquida in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge (spese generali nella misura del 15% ed oneri riflessi).

Non luogo a provvedere sulle spese del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ida IO, Presidente

Massimo Zampicinini, Primo Referendario

AN OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OR	Ida IO

IL SEGRETARIO