Pubblicato il 02/02/2026

N. 00112/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00694/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 694 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Schiano Di Pepe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sarzana, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Cozzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Piermario Gatto, Francesco Massa, Mauro Vallerga e Lorenzo Barabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta del Comune di Sarzana n. -OMISSIS-;

- della nota del Comune di Sarzana in data -OMISSIS- avente per oggetto “ CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME. DETERMINAZIONI DI INDIRIZZO ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sarzana e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2026 il dott. AR ES e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

1) L’-OMISSIS- (d’ora in poi: -OMISSIS-) con il ricorso oggetto del presente giudizio, ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 287/1990 e s.m.i. ha impugnato la Delibera di Giunta Comunale (DGC) di cui in epigrafe con la quale, in asserita applicazione dell’art. 3, commi 1 e 3, della L. n. 118/2022 nel testo vigente dal 27.2.2022 al 27.2.2023 (e, quindi, abrogato dalla L. n. 14/2023 alla data di adozione della DGC impugnata), è stata disposta la proroga dal 31.12.2023 al 31.12.2024, della scadenza di tutte le concessioni demaniali marittime turistico-ricettive in essere nel territorio comunale.

2) Come è noto le sentenze gemelle n. 17 e 18 del 9.11.2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, previa disapplicazione della normativa interna (L. n. 145/2018) in contrasto con i principi e la normativa della UE nella parte in cui aveva previsto la proroga generalizzata fino al 2033 delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico (d’ora in poi, breviter , concessioni demaniali), hanno stabilito il nuovo termine finale del 31.12.2023, imponendo alle amministrazioni di procedere – entro il biennio intercorrente tra la pubblicazione di tali pronunce (9.11.2021) e il nuovo termine finale di efficacia (31.12.2023) – all’assegnazione delle concessioni scadute mediante procedura selettiva pubblica rispettosa dei principi eurounitari di pubblicità, trasparenza e imparzialità.

3) Il Comune resistente, tuttavia, nel citato biennio non ha indetto alcuna selezione pubblica sebbene altre amministrazioni, anche liguri, abbiano proceduto in tal senso e, a pochi giorni dalla scadenza del termine ultimo del 31.12.2023, ha disposto l’ennesima proroga generalizzata della scadenza delle concessioni al 31.12.2024 con la Delibera di Giunta Comunale (DGC) indicata in epigrafe.

In particolare con tale impugnata Delibera il Comune ha motivato la mancata effettuazione della selezione pubblica entro il 31.12.2023 invocando i seguenti asseriti impedimenti: i) la necessità di attendere il decorso del divieto semestrale di emanazione dei “ bandi di assegnazione delle concessioni ” stabilito dall’art. 4-bis della L. n. 118/2022 (peraltro scaduto fin dal 23.2.2023); ii) l’esigenza “ di procedere al monitoraggio sullo stato di assegnazione del demanio marittimo ”; iii) la sussistenza di “ difficoltà applicative correlate al complesso quadro generale ” anche nell’ottica di “ contemperare l’avvio delle procedure per le concessioni degli spazi demaniali marittimi secondo procedure competitive va bilanciata con le altre, ugualmente rilevanti, di garanzia di continuità dei servizi all’utenza ”; iv) la mancanza del Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali ex art. 11-bis LR 13/1999 e s.m.i. che rivestirebbe natura necessaria e prodromica allo svolgimento della selezione pubblica in questione.

Pertanto il Comune, con l’impugnata Delibera ha affermato di essere impossibilitato ad avviare la procedura di evidenza pubblica, quantomeno fino all’approvazione del Progetto di utilizzo delle aree demaniali, disponendo nel frattempo la proroga della scadenza di tutte le concessioni demaniali marittime in essere fino al 31.12.2024.

4) L’-OMISSIS- con parere precontenzioso ex art. 21-bis, comma 2, L. n. 287/90 ha rilevato l’illegittimità della proroga disposta con la citata DGC perché adottata:

- sulla base di una normativa statale che avrebbe dovuto essere disapplicata per contrasto con il diritto unionale (art. 49 del TFUE, art. 12 Direttiva 2006/123/CE e i principi enucleati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 e dalla successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato), in merito alla necessità di effettuare entro il 2023 l’assegnazione delle concessioni demaniali scadute sulla base di selezioni pubbliche improntate ai principi di imparzialità e trasparenza;

- in ogni caso in applicazione di una norma abrogata (l’art. 3, comma 3, L. n. 118/22 nella sua nella versione “originaria”) e, comunque, in assenza di una selezione pubblica già indetta (presupposto espressamente richiesto dall’art. 3 della L. n. 118/22), senza prevedere alcun termine per l’indizione della gara, con effetti distorsivi della concorrenza derivanti dalla proroga dei titoli degli attuali concessionari.

5) Il Comune con le deduzioni di cui in epigrafe ha respinto gli addebiti dell’Autorità, ritenendo di non doversi conformare a quanto rilevato con il parere precontenzioso.

6) L’-OMISSIS- ha, pertanto, impugnato la citata DGC e le deduzioni comunali, evocando in giudizio ad adundantiam anche taluni concessionari e chiedendo di essere autorizzata – solo ove ritenuto necessario - all’integrazione del contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami nei confronti di eventuali controinteressati.

7) Si sono costituiti in giudizio il Comune e alcuni dei concessionari intimati eccependo l’inammissibilità, l’improcedibilità o, comunque, l’infondatezza nel merito del gravame.

La richiesta di autorizzazione alla notifica ai controinteressati per pubblici proclami è stata motivatamente respinta con decreto presidenziale.

8) Nelle more della fissazione dell’udienza, il Comune ha adottato ulteriori provvedimenti, evitando tuttavia di indire la gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali.

Con DGC n. -OMISSIS- (menzionata nella DGC -OMISSIS-), pur facendo riferimento ad un avvio delle procedure selettive, si è limitato ad effettuare attività meramente prodromiche quali l’approvazione di alcuni indirizzi generali per il calcolo dell’indennizzo da assegnare ai concessionari uscenti e l’attivazione di un “tavolo tecnico” per elaborare i criteri di tale indennizzo.

Con successiva DGC n. -OMISSIS-, oltre al richiamo dei criteri di affidamento già stabiliti dalla L. n. 166/2024, è stato deliberato:

- di disporre un’ulteriore proroga generalizzata della scadenza delle concessioni in essere fino al 30.9.2027, ai sensi di quanto disposto con L. n. 166/2024;

- di rinviare a data da destinarsi l’indizione della gara in attesa: i) dell’approvazione del Progetto di utilizzo delle aree demaniali, ii) della definizione dei criteri di indennizzo dei concessionari uscenti e iii) della definizione in dettaglio dello svolgimento della procedura di gara.

In definitiva non solo non è stata indetta alcuna gara ma è stata disposta l’ulteriore proroga generalizzata delle concessioni demaniali in essere fino al 30.9.2027, in patente contrasto con la normativa e con i principi pro-concorrenziali europei e con la costante giurisprudenza amministrativa.

All’udienza del 23.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9) Il ricorso è fondato.

10) Preliminarmente si devono esaminare le eccezioni pregiudiziali formulate dalle parti resistenti.

10.1) In primo luogo è stato eccepito il difetto dello ius postulandi in quanto l'Autorità ha conferito procura alle liti ad un difensore del libero Foro in violazione del patrocinio obbligatorio dell'Avvocatura dello Stato previsto dall'art. 21 bis L. n. 287/1990 e s.m.i. e senza acquisizione del parere dell’Avvocato Generale dello Stato attestante, ai sensi dell’art. 5 del RD n. 1611/1933, l’esistenza delle “ ragioni assolutamente eccezionali ” per poter derogare al suddetto patrocinio obbligatorio, con conseguente inammissibilità del ricorso per nullità della procura ad litem che, in seguito a quanto statuito dalla pronuncia n. 11 del 2.10.2025 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, non è più sanabile ai sensi dell’art. 182, comma 2, C.p.c..

L’eccezione è infondata.

La questione è stata prospettata nel senso dell’inapplicabilità della sanatoria della procura ad litem ai sensi dell’art. 182, comma 2, C.p.c. dopo la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del 2.10.2025.

Ebbene, premesso che nel caso in questione, trattandosi di causa proposta prima della pronuncia suddetta, si porrebbe un problema della salvaguardia del diritto di azione in giudizio dell’Autorità in applicazione del cd. prospective overruling o, comunque, della rimessione in termini per errore scusabile (cfr. T.A.R. Lazio-Roma, sez. V-quater, Ord. 14.1.2026 n. 657), tuttavia il Collegio ritiene che la questione possa essere risolta sulla base alle seguenti coordinate ermeneutiche, tracciate dal Consiglio di Stato in situazioni del tutto analoghe a quella in esame.

Il Consiglio di Stato ha precisato in linea generale che “ il patrocinio obbligatorio [dell’Avvocatura dello Stato] non è sempre assoluto o inderogabile ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75; C.d.S., Sez. IV, 9.11.2021, n. 7442).

Quale ipotesi derogatoria è stata richiamata la regola, in più occasioni enunciata dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, “ dell’impossibilità che due parti (o comunque due posizioni processuali opposte) vengano tutelate da uno stesso difensore (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 19 dicembre 2012, n. 23464 e 21 febbraio 1997, n. 1617, che hanno ammesso la possibilità per il C.S.M. di rivolgersi al libero Foro anche al di fuori della procedura ex art. 5 del r.d. n. 1611/1933 e ciò tanto più nei giudizi aventi a oggetto l’impugnativa, da parte dello stesso C.S.M., di atti del Ministero della Giustizia, organo difeso per legge dall’Avvocatura dello Stato, dovendosi evitare che quest’ultima debba rappresentare entrambe le parti; cfr. C.d.S., Sez. IV, 31 gennaio 2007, n. 401) ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75).

Più in dettaglio è stato precisato che “ 5.4.1. … questo Consiglio si è espresso con Parere della Sezione Seconda n. 2903/2013 del 21 giugno 2013, che ha ritenuto legittimo il ricorso al patrocinio del libero Foro (nella fattispecie esaminata: da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano) qualora, sulla base di una verifica in concreto della specifica vicenda processuale, si constati che il patrocinio erariale dell’Ufficio attore potrebbe determinare una situazione di obiettivo e irragionevole conflitto …. 5.4.2. Il predetto Parere ha altresì evidenziato come, in situazioni di tal fatta, non sia ragionevole condizionare il ricorso al libero Foro all’attivazione della procedura di cui all’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 e alla sua favorevole conclusione: infatti, tale procedura (in seno alla quale va acquisito il parere della stessa Avvocatura Generale) si conclude con un atto di conferimento dell’incarico al libero professionista adottato con decreto “del Capo del Governo di concerto col Ministro dal quale dipende l’Amministrazione interessata”, ossia proprio dal soggetto che nella vicenda processuale è portatore delle posizioni antagoniste e contrastanti (nello stesso senso, come visto, si sono espresse le Sezioni Unite della Cassazione nelle pronunce sopra richiamate, in riferimento alla posizione del C.S.M.) ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75).

Il citato parere del Consiglio di Stato n. 2903/20213 ha ulteriormente precisato che “ In via eccezionale, quindi, non può non riconoscersi la facoltà di ricorrere al libero Foro nei casi in cui, diversamente ritenendo, finirebbero per essere rappresentate e tutelare dalla stessa difesa erariale soggetti processuali portatori di posizioni del tutto antagoniste in seno alla vicenda processuale.

Si tratta, del resto, dell'esigenza sottesa all'espressa previsione contenuta nel citato art. 37, L. 11 marzo 1953, n. 87, laddove, con specifico riferimento ai giudizi per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, espressamente esclude che organi diversi dal Governo (sempre rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato) siano pure assoggettati al patrocinio erariale necessario, ammettendo che possano ricorrere al libero Foro. Né, d'altra parte, nelle situazioni indicate, è ragionevole condizionare il ricorso al libero foro all'attivazione ed alla favorevole conclusione della procedura prevista dal citato art. 5, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611. La indicata procedura, invero, in seno alla quale peraltro va acquisito il parere della stessa Avvocatura generale, è destinata a concludersi con un atto di conferimento dell'incarico al libero professionista adottato con decreto del "Capo del Governo di concerto col Ministro dal quale dipende l'Amministrazione interessata", ossia proprio dal soggetto che nella vicenda processuale è portatore di posizioni antagoniste e contrastanti ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, parere 21.6.2013 n. 2903).

Infine, con riferimento ad ipotesi di conflitto di interesse analoghe a quelle sussistenti nel caso in esame, è stato affermato che “ 5.3.1. Invero l’impossibilità per l’Avvocatura dello Stato di assumere, nella presente causa, il patrocinio dell’-OMISSIS- emerge ictu oculi, ove si consideri che la tesi difensiva portata avanti dalla ridetta Autorità consiste, nel merito, nella deduzione del contrasto tra la normativa interna e la normativa unionale e che, però, all’Avvocatura dello Stato compete istituzionalmente difendere, innanzi alle Corti sovranazionali, la conformità del diritto interno a quello eurounitario: ciò comporta che, nel caso ora in esame, la predetta Avvocatura sarebbe vincolata ad assumere una posizione processuale non coincidente con quella dell’-OMISSIS- ed anzi ad essa opposta. 5.4. Dunque, nella fattispecie per cui è causa sussistono pienamente quelle “ragioni assolutamente eccezionali” che ai sensi dell’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 legittimano le Amministrazioni assoggettate al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato (com’è l’-OMISSIS- ai sensi dell’art. 21-bis, comma 2, della l. n. 287/1990) a richiedere l’assistenza di avvocati del libero Foro, in base alla regola dell’impossibilità che due parti (o comunque due posizioni processuali opposte) vengano tutelate da uno stesso difensore … ” (Cons. Stato n. 75/2026, cit.).

Calando tali coordinate nella vicenda oggetto del presente giudizio, il mandato difensivo conferito dall’-OMISSIS- al difensore del libero Foro risulta corretto.

Ed infatti il provvedimento impugnato è stato censurato per avere applicato una normativa nazionale in contrasto con il diritto eurounitario, talché in caso di contenzioso davanti alle Corti europee sulla conformità di detta norma interna rispetto al diritto unionale, l’Avvocatura dello Stato sarebbe istituzionalmente tenuta a sostenere la conformità del diritto interno, assumendo quindi una posizione processuale diametralmente opposta a quella sostenuta nel presente gravame dall’-OMISSIS-, dando luogo alle “ragioni assolutamente eccezionali” che ai sensi dell’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 legittimano le Amministrazioni assoggettate al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato a richiedere l’assistenza di avvocati del libero Foro in applicazione della regola dell’impossibilità che due parti vengano tutelate da uno stesso difensore.

Si rileva, inoltre, che l’assenza del parere dell’Avvocato generale dello Stato attestante ex art. 5 cit. la sussistenza di tali eccezionali ragioni , non rende di per sé illegittimo il mandato difensivo al difensore del libero Foro, atteso che la legittimità della procura in questione non dipende dal dato formale dell’esistenza di detto parere, ma dalla sussistenza in concreto delle “ ragioni assolutamente eccezionali ” di evitare che due parti vengano tutelate da uno stesso difensore, presupposto che - come precisato dalle pronunce citate – è demandato all’apprezzamento del Giudice procedente (costituisce oggetto di “ verifica in concreto della specifica vicenda processuale ”) che è chiamato a se “ il patrocinio erariale dell'Ufficio giudiziario possa determinare una situazione di obiettivo ed irragionevole conflitto ” (cfr. Cons. Stato, parere 2903/2013 cit.).

Ebbene nel caso in esame sussistono tali eccezionali ragioni , per le argomentazioni sopra illustrate in ordine alle particolari censure dedotte avverso i provvedimenti impugnati relative al contrasto tra la normativa interna e quella eurounitaria, con conseguente conflitto di interessi dell’Avvocatura dello Stato che è istituzionalmente tenuta a difendere la conformità del diritto interno rispetto a quello unionale.

Ne consegue l’infondatezza dell’eccezione.

10.2) E’ infondata anche l’eccezione di improcedibilità derivante dal fatto che il provvedimento impugnato dal 31.12.2024 ha esaurito la sua efficacia, talché il suo annullamento non potrebbe spiegare alcuna utilità per l’Autorità ricorrente.

L’eccezione è infondata.

Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale e del Consiglio di Stato (cfr. ex pluribus T.A.R. Liguria Sez. I, 15.9.2025 n. 998; Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75; Cons. Stato, sez. VII n. 4480/2024) ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, L. n. 287/90, l’interesse dell’-OMISSIS- all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati ex art. 34, comma 3, C.p.a. (ove medio tempore sia cessata la loro efficacia, come nel caso in questione) non è strumentale all’ottenimento del risarcimento del danno ai sensi del citato art. 34, comma 3, C.p.a., ma è finalizzato al conseguimento del “ bene della vita alla corretta applicazione del principio concorrenziale in questa materia ” che può essere leso sia dai provvedimenti impugnati che dalla “ normativa nazionale che reitera il vizio già lamentato dall’Autorità, costretta in aeternum ad impugnare in ripetuti giudizi i nuovi atti applicativi della normativa illegittima sopravvenuta e sempre costretta, in un circolo vizioso, a subire poi all’esito del giudizio la declaratoria di improcedibilità ” (Cons. Stato, sez. VII n. 4480/2024, punto 22.6; ).

Pertanto -OMISSIS- è legittimata ex lege ad agire per la tutela giurisdizionale dell’interesse collettivo alla tutela della concorrenza la cui natura strumentale, a livello processuale, implica che “ l’Antitrust, in simili giudizi, agisce non per sanzionare gli autori ma, piuttosto, per “indirizzarne il comportamento futuro ” (Cons. Stato, sez. VII n. 4030/2024, punto 8.4) sussistendo dunque “ un regime ... peculiare delle condizioni dell’azione e, in particolare, dell’interesse a ricorrere. Interesse questo che può allora compendiarsi, altresì, in una più estesa necessità di orientare l’azione di quelle pubbliche amministrazioni di volta in volta individuate, dalla stessa -OMISSIS-, quali soggetti che avrebbero perpetrato eventuali violazioni del diritto sulla concorrenza ”.

Tale “indirizzo” dell’azione pubblica avviene per mezzo dell’annullamento (o dell’accertamento dell’illegittimità ex art. 34, comma 3, in caso di esaurimento degli effetti) degli atti impugnati al fine di enucleare le coordinate ermeneutiche che possono “ trovare applicazione, in funzione di indirizzo ed anche di correzione ove necessario, in occasione di situazioni analoghe ...” in ossequio al principio di effettività delle pronunce giurisdizionali in un settore in cui la sequenza delle proroghe dei titoli concessori rischia di rendere “ sin troppo facile aggirare il modello impugnatorio previsto in capo alla stessa Autorità Antitrust. Ed infatti la declaratoria di improcedibilità, ove riconosciuta come correttamente adottata, consentirebbe all’amministrazione di reiterare il denunziato vizio mediante un perverso meccanismo di “proroghe a catena” (tutte con termini piuttosto ridotti) nessuna delle quali subirebbe, per i profili evidenziati dal giudice di primo grado, la sanzione dell’annullamento per via dei tempi fisiologicamente annessi alla durata del giudizio amministrativo ” (Cons. Stato, n. 4030/24 cit., punto 8.9).

Applicando tali principi nel caso in esame, si rileva che l’-OMISSIS- conserva l’interesse strumentale sopra tratteggiato finalizzato ad ottenere una pronuncia di accertamento di illegittimità della delibera impugnata relativa alla proroga generalizzata delle concessioni demaniali al 31.12.2024, sebbene con effetti ormai cessati, in forza dell’art. 21-bis L. n. 287/90 interpretato secondo la giurisprudenza sopra menzionata, al fine di ottenere l’accertamento del quadro regolatorio applicabile nella fattispecie e idoneo ad orientare pro futuro l’attività amministrativa in direzione della tutela della concorrenza e del libero mercato.

10.3) Sotto ulteriore profilo è stata eccepita l’improcedibilità del ricorso anche perché il Comune, oltre agli atti gravati, ha adottato atti successivi che, oltre a non essere stati impugnati, avrebbero adempiuto agli obblighi di apertura del mercato, con indizione della procedura selettiva pubblica per l’affidamento delle concessioni demaniali.

Anche tale eccezione è infondata.

Oltre al fatto che l’Autorità vanta il suddetto interesse strumentale, resta il fatto che il Comune con gli ulteriori provvedimenti adottati nelle more del giudizio non ha indetto alcuna gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali (essendosi limitato ad effettuare attività meramente prodromiche) e, anzi, ha disposto l’ulteriore proroga generalizzata della scadenza delle concessioni in essere fino al 30.9.2027 ed ha espressamente differito a data da destinarsi l’indizione della gara in attesa: i) dell’approvazione del Progetto di utilizzo delle aree demaniali, ii) della definizione dei criteri di indennizzo dei concessionari uscenti e iii) della definizione in dettaglio dello svolgimento della procedura di gara.

Ne consegue che permane l’interesse dell’Autorità ricorrente ad ottenere una pronuncia dichiarativa dell’illegittimità della delibera impugnata di cui in epigrafe ai fini della pronuncia di “indirizzo” dell’attività amministrativa di cui si è detto.

11) Respinte le eccezioni pregiudiziali, si può passare all’esame del merito del giudizio.

Con il ricorso è stata impugnata la delibera di Giunta di cui in epigrafe, portante la proroga generalizzata al 31.12.2024 del termine di scadenza delle concessioni demaniali.

Sono state dedotte le seguenti censure:

a) violazione dell’art. 3, comma 1, della L. n. 118/2022 nella sua formulazione originaria, atteso che tale norma è stata abrogata dalla L. n. 14/2023 e, comunque, perché l’applicazione del testo abrogato di tale disposizione è strumentale all’adozione dell’ennesima proroga generalizzata;

b) violazione dell'art. 3, comma 3, della medesima L. n. 118/22 e dei principi e norme europee in materia di concorrenza e libertà di circolazione e stabilimento (art. 49 del TFUE e art. 12 Direttiva 2006/123/CE) come precisate dalla Corte di Giustizia, nonché dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 e dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato e di questo Tribunale, in merito alla necessità di effettuare entro il 31.12.2023 l’assegnazione delle concessioni demaniali scadute sulla base di selezioni pubbliche improntate ai principi di imparzialità e trasparenza, con possibilità di disporre la proroga di tale termine unicamente fino al 31.12.2024 nel solo caso di proroghe “tecniche”, ossia disposte in presenza di una selezione pubblica già indetta e unicamente al fine di consentirne la conclusione.

11.1) Preliminarmente si conferma che non sussiste la necessità di integrazione del contraddittorio per le ragioni già delibate dal Decreto presidenziale che ha respinto la richiesta del ricorrente di integrazione – solo se ritenuta necessaria - del contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami.

Infatti, dall’esame dei provvedimenti impugnati, emerge l’assenza di controinteressati in senso tecnico, ossia di soggetti che ricavino un beneficio immediato e diretto dagli atti impugnati (elemento sostanziale) e che siano in detti atti nominativamente indicati o almeno agevolmente individuabili (elemento formale), ai quali il ricorso debba essere notificato.

11.2) Nel merito le censure sono fondate.

11.2.1) La censura a) è fondata.

Il Comune con l'atto impugnato, in dichiarata applicazione della " versione originaria " dell'art. 3, comma 1, della L. n. 118/2022 che prevedeva la possibilità di disporre proroghe "tecniche" delle concessioni scadute fino al 31.12.2024, ha prorogato la scadenza delle concessioni demaniali a tale data.

Senonché tale disposizione è stata modificata con L. n. 14/2023 fin dal 24.2.2023 con previsione, in luogo del termine di proroga tecnica del 31.12.2024, di quello del 31.12.2025, con conseguente abrogazione della norma precedente. Pertanto al momento dell'adozione degli atti impugnati (14.12.2023) la "versione originaria" della norma in questione era già stata abrogata, con conseguente fondatezza della censura ed illegittimità degli atti gravati.

In ogni caso l’applicazione della versione abrogata di tale disposizione è illegittima perché è avvenuta al fine di adottare l’ennesima proroga generalizzata delle concessioni in parola, in violazione del divieto disposto dalla normativa eurounitaria, come meglio si preciserà al punto successivo.

11.2.2) È fondata anche la censura b).

L’atto impugnato non ha disposto una proroga “tecnica” dell’efficacia delle concessioni demaniali consentita dalla norma, ma ha stabilito la proroga generalizzata al 31.12.2024 che, invece, è vietata.

Costituisce jus receptum quello per cui:

- il diritto unionale (segnatamente gli artt. 49 e 56 del TFUE e l’art. 12 della Direttiva servizi n. 2006/123/CE), come costantemente interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, del Consiglio di Stato (AP n. 17 e 18/2021 e giurisprudenza successiva) e di questo Tribunale ( ex pluribus : TAR Liguria, Sez. I, n. 998/2025; ID. n. 199/2025; ID. n. 183/2025; ID. n. 869/2024) non consente di disporre proroghe generalizzate delle concessioni scadute, ma impone di riassegnare le relative aree demaniali mediante procedure selettive aperte alla concorrenza;

- la normativa interna in contrasto con tali disposizioni eurounitarie, in base ai noti principi, deve essere disapplicata sia dalla PA che dal Giudice nazionale e i provvedimenti amministrativi adottati in contrasto con tale normativa sono illegittimi.

Ne consegue che non sono ammesse proroghe generalizzate delle concessioni in questione, essendo ammissibili unicamente le proroghe “tecniche” dei rapporti scaduti, ossia quelle finalizzate a consentire l’espletamento e la conclusione delle procedure di gara già iniziate che, per motivi non prevedibili al momento della loro indizione, non possano essere concluse nel termine biennale assegnato dall’Adunanza del Consiglio di Stato con le sentenze gemelle 17 e 18/2021 (dal novembre 2021 al dicembre 2023).

Coerentemente con tali premesse, l’art. 3, comma 3, della L. n. 118/2022 (nella versione applicata dal Comune) consente unicamente di disporre proroghe “tecniche” dei rapporti scaduti, stabilendo in particolare che “ In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 …. ”.

Dalla piana esegesi letterale della disposizione emerge che essa ammette il ricorso alla proroga “tecnica” delle concessioni scadute unicamente in presenza di una selezione pubblica che sia stata effettivamente iniziata o, quantomeno, già formalmente indetta, non essendo sufficiente il mero proposito di indirla in futuro.

Tale previsione, oltre che inequivoca, è anche conforme ai principi comunitari e perfettamente razionale in quanto funzionale ad evitare il protrarsi dell’inerzia delle amministrazioni in ordine all’indizione delle gare.

Anche il Consiglio di Stato ha precisato che la proroga tecnica di cui alla citata disposizione è ammissibile solo se sia stata adottata “ nel limite in cui, una volta bandita la gara, il Comune avesse incontrato difficoltà oggettive nel suo espletamento o avesse dovuto affrontare vicende contenziose ” (Cons. Stato, sez. VII, VII, 11/02/2025, n.1129, punto 11.e; ID. n. 10131/2024 e 10132/2024 per entrambe ancora al punto 11.e).

In particolare la sentenza n. 4481/2024 ha ammesso la proroga tecnica solo quando il Comune abbia “ già indetto la procedura selettiva o, comunque, [abbia] deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso ” (Cons. Stato, sez. VII, n. 4481/2024 punti 55 e seguenti).

Invero l’impugnata Delibera che ha disposto la proroga non è annoverabile tra i citati “atti di indirizzo” cui si riferisce il Consiglio di Stato in quanto questi ultimi presuppongono che sia già stata indetta la gara e che, solo successivamente, sia emersa l’impossibilità - non prevedibile in origine - di concludere tale procedura entro il 31.12.2023, mentre la proroga in contestazione è stata disposta in assenza di una selezione già indetta.

Il Comune, infatti, non ha indetto alcuna gara:

- né nel citato periodo ultra-biennale assegnato dalle pronunce gemelle 17 e 18/2021 dell’Adunanza plenaria (dal novembre 2021 al dicembre 2023);

- né successivamente, a differenza di altri plurimi Comuni (anche liguri) che hanno tempestivamente iniziato tali gare e le hanno anche concluse con l’assegnazione delle aree ai nuovi concessionari.

Pertanto gli atti di proroga impugnati non sono stati adottati al fine di fronteggiare l’oggettiva impossibilità di concludere la procedura già avviata, ma al solo dichiarato fine di prorogare il termine di indizione della gara ad un momento futuro e incerto (tanto che ad oggi nessuna gara è stata ancora “bandita”), con conseguente fondatezza della censura ed illegittimità degli atti impugnati.

11.3) Il Collegio precisa altresì che il difetto del presupposto della previa indizione della gara ha carattere decisivo ed assorbente nel senso che, da solo, è sufficiente a determinare l’illegittimità degli atti gravati, rendendo irrilevante l’esistenza di altre ragioni addotte dal Comune per giustificare l’asserita legittimità degli atti gravati.

In ogni caso anche le ulteriori ragioni asseritamente ostative all’indizione della gara sono illegittime.

11.3.1) L’approvazione del Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime ai sensi dell’art 11-bis della LR n. 13/1999 e s.m.i. (in attuazione del Piano regionale di Utilizzo Demaniale) non impedisce l’indizione delle gare (Cons. Stato, sez. VII, ord. 24.10.2025 n. 3862).

In particolare la citata norma regionale, nel testo vigente al momento dell’adozione dell’atto impugnato, impediva unicamente di rilasciare nuove concessioni (ossia di concessioni aggiuntive a quelle esistenti e riguardanti aree libere) nei casi in cui nel litorale comunale vi fossero aree balneabili “libere” (non affidate in concessione) in percentuale inferiore al 40% del totale, ma non precludeva in alcun modo l’indizione di una gara per la riassegnazione delle concessioni già esistenti in seguito alla scadenza delle proroghe generalizzate che si sono susseguite negli ultimi 20 anni.

In ogni caso il Comune avrebbe potuto prevedere una durata più breve delle concessioni demaniali assegnate nelle more della predisposizione del suddetto Progetto di utilizzo delle aree demaniali al fine di potere effettuare, una volta approvato tale Progetto, una nuova selezione delle aree demaniali debitamente conformate alle previsioni di tale strumento pianificatorio.

11.3.2) Neppure la previa determinazione dei criteri per la determinazione dell’ an e del quantum dell’indennizzo eventualmente spettante al gestore uscente costituisce presupposto della nuova gara e, pertanto, non può giustificarne il rinvio dell’indizione (Cons. Stato, sez. VII, 4.4.2025 n. 2907, punto 9.7.3; Id. ord. 24.10.2025 n. 3862).

11.3.3) Infine le ulteriori ragioni asseritamente ostative all’indizione della gara costituite dalla necessità di effettuare un monitoraggio dello stato di assegnazione del demanio marittimo e dal ritardo nella definizione in dettaglio dello svolgimento della procedura di gara, lungi dal costituire legittime giustificazioni del rinvio sine die dell’indizione della selezione pubblica, dimostrano che l’inerzia in questione è imputabile al Comune.

In ogni caso non costituisce ragione legittimamente ostativa all’indizione della gara la sussistenza di difficoltà applicative atteso che la disciplina applicabile alle selezioni pubbliche in parola, in seguito alla pubblicazione delle sentenze gemelle n. 17 e 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, era sufficientemente chiara, tanto che plurimi Comuni liguri hanno iniziato e terminato le gare in questione.

12) Conclusivamente il ricorso deve essere accolto e, pertanto, nella sopra tratteggiata prospettiva di “indirizzo” per l’azione amministrativa, i provvedimenti impugnati devono essere dichiarati illegittimi ai sensi degli artt. 34, comma 3. C.p.a. in combinato con l’art. 21-bis L. n. 287/90, con la previsione delle seguenti coordinate conformative ex art. 34, comma 1, lett. c) ed e), C.p.a., in forza delle quali il Comune è tenuto:

- ad indire al più presto la gara pubblica per l’assegnazione delle aree in concessione;

- a concluderla entro maggio-giugno 2026 al fine di consentire l’assegnazione delle concessioni ai nuovi assegnatari in tempo per la stagione turistica del 2026, anche perché le concessioni in essere, in quanto oggetto di proroga generalizzata, sono divenute inefficaci e non legittimano l’ulteriore permanenza dei rispettivi titolari sulle aree demaniali (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 15.1.2026, n. 29).

13) Sussistono le giuste ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, sia per la particolarità della controversia che per la novità di talune questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di quanto precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso a Genova nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

US US, Presidente

AR ES, Primo Referendario, Estensore

Nicola Pistilli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR ES	US US

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.