Pubblicato il 30/12/2025

N. 02212/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00146/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 146 del 2025, proposto da
AC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Crescenzio Santuori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Soverato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, corso Luigi Fera, n. 23;

per l’annullamento, previa sospensione cautelare,

- dell’atto adottato dal Comune di Soverato, Settore n. 4 Lavori Pubblici e Demanio, prot. n. 15022 del 6.12.2024, notificato in pari data, mediante il quale è stato disposto “ Il non accoglimento dell’istanza della PRATICA SUE 1773 - Ristrutturazione edilizia con ampliamento (ex art.5 comma 2 della L.R. 25/2022), con applicazione dei bonus edilizi da eseguirsi su un immobile distinto catastalmente al foglio 6 part. 276 ”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Soverato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. VI CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La AC S.r.l. (di seguito AC) è proprietaria di un fabbricato con destinazione commerciale nel Comune di Soverato.

2. Nel ricorso indicato in epigrafe, espone in sintesi quanto segue:

- l’immobile di proprietà della AC ricade in zona F12 (servizi e verde privato) del PRG e rientra nel perimetro del centro urbano ed edificato, ai sensi dell'art. 18 della legge n. 865/1971, collocandosi in un’area urbana a carattere prevalentemente residenziale;

- la AC ha richiesto al Comune di Soverato il rilascio di permesso di costruire per la ristrutturazione edilizia dell’immobile, ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge regionale n. 25/2022, istanza acquisita dal Comune al prot. n. 1773 del 9 agosto 2024;

- quanto al profilo paesaggistico dell’area, la Soprintendenza di Catanzaro ha espresso il proprio parere, affermando che l’“ area è esclusa dal regime vincolistico ipso iure poiché, per come si evince dalla documentazione prodotta, è ubicata all’interno del centro edificato perimetrato ai sensi dell’art. 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 già a far fede alla data del 6 settembre 1985 e pertanto, ai sensi dell’art. 142, comma 2, lettera c) del citato D.Lgs. n. 42/2004, l’area in parola è esclusa dalle disposizioni del vincolo legale di cui al combinato disposto ex art. 142 comma 1, lettera a) e lettere ss ed art. 146 del richiamato D.Lgs. n. 42/2004 ”;

- con nota prot. n. 11333 del 23 settembre 2024, il Comune di Soverato ha disposto la sospensione del procedimento amministrativo di rilascio del permesso di costruire, “ in attesa della definizione” di un diverso giudizio amministrativo avente ad oggetto uno precedente studio di fattibilità proposto dalla AC in relazione al medesimo immobile;

- con diffida del 3 ottobre 2024, la AC ha eccepito la natura meramente interlocutoria e dilatoria della sospensione e, più in generale, del comportamento tenuto dall’amministrazione comunale;

- sono seguite ulteriori interlocuzioni con il Comune di Soverato, il quale, infine, con nota del 28 ottobre 2024, ha comunicato alla AC il preavviso di “diniego” al rilascio del permesso di costruire, in quanto: “ l’area ha destinazione agricola ”, ai sensi dell’art. 65 della legge regionale 16 aprile 2002, n. 191 (secondo il quale, fino all’approvazione del PSC, per le aree diverse dalle zone omogenee A) e B) “ è estesa la destinazione agricola ”); “ il numero dei piani dell’edificio è da considerarsi pari a uno. L’intervento proposto è volto alla realizzazione di un edificio a n. 5f.t. Esso contrasta con il disposto dell’art. 5 (interventi di ristrutturazione edilizia con ampliamento) della L.R. 25/2002 ”; “[l] e norme tecniche di attuazione vigenti nel Comune di Soverato prescrivono, per le zone agricole, un’altezza massima pari a 7,20 e numero di piani pari a due ”;

- con memoria partecipativa del 5 novembre 2024, la AC ha preso posizione sui singoli motivi di rigetto comunicati dal Comune di Soverato;

- infine, con l’impugnata nota prot. n. 15022 del 6 dicembre 2024, il Comune ha disposto “[i] l non accoglimento dell’istanza della PRATICA SUE 1773 - Ristrutturazione edilizia con ampliamento (ex art.5 comma 2 della L.R. 25/2022), con applicazione dei bonus edilizi da eseguirsi su un immobile distinto catastalmente al foglio 6 part. 276 ”, per le medesime ragioni esposte nel preavviso di rigetto del 28 ottobre 2024.

3. Con il primo motivo di ricorso, la AC lamenta, in particolare, l’illegittimità del comportamento tenuto dal Comune di Soverato, segnato da un atteggiamento dilatorio, dall’elusione delle garanzie procedimentali e di contraddittorio, nonché dall’assenza di motivazione rispetto alla memoria partecipativa presentata, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990.

Evidenzia, inoltre, la violazione del comma 3 dell’art. 20 DPR n. 380/2001, secondo il quale “[e] ntro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto. Qualora sia necessario acquisire ulteriori atti di assenso, comunque denominati, resi da amministrazioni diverse, si procede ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

4. Con il secondo motivo, la ricorrente contesta le motivazioni addotte dall'amministrazione comunale per giustificare il rigetto dell'istanza di permesso di costruire; in particolare:

- quanto alla “ destinazione agricola ” dell’area, sostiene che la legge regionale n. 25/2022 non individuerebbe nella destinazione agricola dell’area un limite alla ristrutturazione di un fabbricato già edificato e che, in ogni caso, l’art. 65, comma 2, lett. a, della legge regionale n. 19/2002 è applicabile alle aree inedificate e non già agli immobili già legittimamente edificati, come quello oggetto di intervento in esame;

- quanto al “ numero dei piani ”, sostiene che il fabbricato della AC può essere demolito e ricostruito, nel rispetto della volumetria originaria, delle distanze legittime e dell'altezza massima preesistente, facendo salva la facoltà, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della legge regionale n. 25/2022, di realizzare un piano aggiuntivo oltre la quota massima originaria;

- quanto all’“ altezza massima ”, sostiene che l’art. 5, comma 7, della legge regionale n. 25/2022 consente di superare i limiti fissati dall’art. 8 del DM n. 1444/1968 e dagli strumenti di pianificazione territoriale.

5. Si è costituito il Comune di Soverato, il quale ha contestato le censure contenute nel ricorso.

6. Alla camera di consiglio del 26 febbraio 2025, fissata per la discussione della domanda cautelare, dopo una breve discussione e su istanza di parte, il Collegio ha rinviato la trattazione della causa all’ udienza pubblica del 12 novembre 2025.

7. Con memoria depositata in data 8 ottobre 2025, il Comune di Soverato ha, preliminarmente, chiesto la riunione con il ricorso NRG 200/2024, che ha ad oggetto un precedente diniego a un’istanza di permesso a costruire presentata dalla ricorrente per il medesimo immobile; quindi, ha integrato quanto già esposto nella memoria di costituzione, precisando, in particolare, che:

- l’amministrazione avrebbe garantito il diritto di partecipazione della ricorrente, alla quale è stato correttamente comunicato il preavviso di rigetto;

- ai sensi dell’art. 65 della legge regionale n. 19/2002, l’area ricade in zona agricola, non essendo ancora stato approvato il PSC;

- non è applicabile al caso di specie l’art. 5, comma 9, della legge regionale n. 25/2022, che consente la modifica della destinazione d’uso in zona agricola solo a precise condizioni (disponibilità di sottoservizi pubblici e l’adiacenza a infrastrutture primarie), che, nel caso di specie, non ricorrerebbero;

- la qualificazione catastale dell’immobile non modifica, né sostituisce, gli strumenti urbanistici vigenti, che rimangono l’unico parametro inderogabile per la valutazione della legittimità dell’intervento edilizio;

- il progetto di un edificio di cinque piani fuori terra contrasterebbe con l’art. 5, comma 7, della legge regionale n. 25/2022, il quale consente di realizzare un solo piano aggiuntivo, nel rispetto delle specifiche condizioni urbanistiche;

- poiché l'edificio ricade in zona agricola, l'intervento violerebbe il DM n. 1444/1968, il quale demanda agli strumenti urbanistici comunali la definizione delle altezze massime; nello specifico, le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Comune di Soverato impongono per le zone agricole un limite di 7,20 metri d'altezza e un massimo di due piani fuori terra.

8. È seguito il deposito di memorie e di repliche, ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

9. All'udienza pubblica del 12 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente, va respinta la richiesta di riunione del presente ricorso con quello iscritto al NRG 200/2024, che riguarda un’altra ipotesi progettuale, superata da quella oggetto del presente giudizio.

11. Nel merito, il Collegio ritiene che il ricorso vada accolto per le seguenti ragioni.

12. È, innanzitutto fondato il primo motivo di ricorso, nella parte in cui lamenta la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

Come dedotto da parte ricorrente, il provvedimento di diniego non esplicita le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni depositate dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, limitandosi a confermare il diniego, senza chiarire l'iter logico-giuridico seguito.

Al riguardo, la giurisprudenza, (cfr. inter alia , Consiglio di Stato, sez. VI, 26 settembre 2023, n. 8535) ha affermato i seguenti principi:

- in linea generale, ai sensi della legge n. 241/1990, deve sempre essere garantita all’interessato la piena ed effettiva partecipazione procedimentale mediante la produzione di memorie od osservazioni scritte (artt. 10 e 10-bis), che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare, dando espressa, puntuale e adeguata ragione nella motivazione del provvedimento finale (artt. 3 e 10-bis) dell’eventuale mancato accoglimento delle stesse;

- quanto all’onere di valutazione, la motivazione del provvedimento amministrativo è intesa a consentire all’interessato la ricostruzione del percorso logico e giuridico mediante il quale l’amministrazione si è determinata ad adottare un dato provvedimento, controllando il corretto esercizio del potere a esso conferito dalla legge, sicché è illegittimo il provvedimento amministrativo nel quale non si dia conto delle motivazioni in risposta alle argomentate osservazioni proposte dal privato;

- se è vero che nell’adottare un provvedimento l’amministrazione non è tenuta a riportare nelle premesse e nella motivazione il testo integrale delle controdeduzioni del destinatario del provvedimento, essendo sufficiente una loro valutazione nel loro complesso o per questioni omogenee, senza necessità di disattenderle in maniera analitica, è altresì vero che l’amministrazione deve valutare dette controdeduzioni senza poterle respingerle con una mera formula di stile.

Disattendendo i richiamati principi, nel caso all’esame, l’impugnato provvedimento è stato adottato senza la previa doverosa valutazione della memoria presentata dalla ricorrente.

Conseguentemente, deve ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato, poiché in esso non sono esternate le ragioni che hanno indotto l’amministrazione ad adottare l’impugnato provvedimento, pur in presenza di controdeduzioni formalizzate dalla ricorrente, né, d’altro canto, può ritenersi che dal corredo motivazionale di tale provvedimento risulti che l’intimata amministrazione abbia, comunque, preso in considerazione la menzionata memoria, prodotta dal ricorrente in sede procedimentale.

13. È fondato anche il secondo motivo, con il quale la società ricorrente contesta partitamente le ragioni addotte dall’amministrazione per rigettare la richiesta di permesso di costruire presentata dalla AC.

14. L’intervento di ristrutturazione edilizia in esame è stato proposto, ai sensi della legge regionale n. 25 del 7 luglio 2022.

Quindi, al fine di valutare la legittimità del diniego opposto dall'amministrazione, è opportuno richiamare il quadro normativo di riferimento invocato dalla stessa AC nel proprio ricorso.

In particolare, l’art. 5 della citata legge (Interventi di ristrutturazione edilizia con ampliamento) prevede:

- al comma 2, che “ Per i gruppi di edifici, edifici o parti di essi, che all’atto della presentazione della domanda di intervento siano in stato legittimo ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera n), a destinazione totalmente o in parte commerciale, produttiva o direzionale, previste dallo strumento urbanistico comunale vigente sono consentiti interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del d.p.r. 380/2001 con un incremento massimo del 20 per cento della superficie coperta esistente o dell'indice di edificabilità fondiaria esistente, calcolata secondo quanto previsto dal regolamento edilizio o dallo strumento urbanistico vigente nel comune, fino ad un incremento massimo di 500 metri quadrati netti. Tali interventi garantiscono il passaggio di almeno due classi di rischio ai sensi del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 28 febbraio 2017, n. 58 e sono coerenti con le eventuali prescrizioni degli strumenti urbanistici di conservazione e salvaguardia dei caratteri insediativi, architettonici di valore storico-artistico, paesaggistico o documentario. Sono esclusi gli edifici o parti di essi per i quali lo strumento urbanistico generale ammette il solo intervento di restauro. Nel caso di edifici a destinazione mista, i suddetti incrementi percentuali si applicano alle superfici delle singole porzioni a differente destinazione ”;

- al comma 4, che “ L'intervento può configurare una struttura edilizia in parte diversa dalla precedente ed è finalizzato alla riqualificazione strutturale, impiantistica, energetica, estetica o igienico-funzionale dell'edificio ”;

- al comma 6, che “ L'ampliamento di cui al comma 2 è realizzato in soluzione unitaria con l'unità immobiliare principale o come autonomo organismo edilizio all’interno dell’ambito di pertinenza aziendale.

Con l'ampliamento possono essere soppalcati i fabbricati esistenti, per un aumento massimo del 20 per cento della superficie esistente netta dell’unità immobiliare ”;

- al comma 7, che “ Esclusivamente per la realizzazione delle premialità e degli incrementi previsti dai commi 1 e 2, sono consentite, secondo quanto previsto dall'articolo 2-bis del d.p.r. 380/2001, indici di copertura e densità edilizie superiori a quelle stabilite dall'articolo 7 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968 e a quelle previste dallo strumento urbanistico comunale vigente e la ricostruzione può superare l'altezza massima consentita dall’articolo 8 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968 e dagli strumenti urbanistici per sopraelevare al massimo di un piano ”;

- al comma 8, che “ In applicazione dell'articolo 2-bis del d.p.r. 380/2001, le distanze per la ricostruzione dei fabbricati, individuati ai sensi del presente articolo, anche realizzati con ampliamenti fuori sagoma, qualora inferiori a quelle ammesse dall'articolo 9 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968, non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra le sagome edificate preesistenti ”;

- al comma 9, che “ Sono consentite, altresì, la variazione del numero delle unità immobiliari e la variazione della destinazione d’uso, anche rispetto allo strumento urbanistico vigente ovvero all’articolo 57 della l.r. 19/2002, tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttive e direzionale, commerciale, attraverso i titoli abilitativi di cui al Titolo II, Capo III, del d.p.r. 380/2001, previa verifica del reperimento degli standard urbanistici derivanti dal mutamento d’uso tra diverse categorie funzionali, ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968. In particolar modo, la modifica delle destinazioni d’uso di cui al comma 3 dell'articolo 14 del d.p.r. n. 380/2001 trova applicazione anche in zona agricola, qualora già sussista la disponibilità dei sottoservizi pubblici e la condizione di adiacenza alle infrastrutture stradali principali; il rilascio del relativo permesso di costruire è subordinato alla verifica del reperimento degli standard urbanistici nella relativa area pertinenziale ”.

In sintesi, dalle citate disposizioni si può desumere, per quanto di interesse, che:

- il sistema di benefici premiali previsto dalla legge regionale n. 25 del 7 luglio 2022 si applica a tutti gli edifici esistenti, compresi quelli presenti in “zona agricola”, ed è, tendenzialmente, disancorato dalla zonizzazione urbanistica;

- conseguentemente, la destinazione agricola dell’area non può essere opposta come limite ad interventi di interventi di ristrutturazione edilizia, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR n. 380/2001 (comma 2);

- inoltre, la destinazione di zona non incide sulla possibilità di applicare premi volumetrici, i quali seguono il fabbricato e non la classificazione urbanistica dell’area (comma 2);

- infine, la destinazione di zona non esclude la possibilità di effettuare cambi di destinazione d’uso (comma 9).

15. Orbene, quanto al caso di specie, l’edificio oggetto dell’intervento edilizio prospettato dalla AC è censito nella sezione fabbricati del catasto comunale al foglio n. 6, particella n. 276, categoria D8, (Fabbricati costruiti o adattati per le speciali esigenze di un’attività commerciale e non suscettibili di destinazione diversa senza radicali trasformazioni).

Sebbene l'area dove sorge sia classificata come zona F12 (servizi e verde privato) dal PRG comunale, essa ha assunto destinazione agricola, ai sensi dell'art. 65, comma 1, lett. a) della legge regionale n. 19/2002.

Al riguardo, l’amministrazione comunale sostiene che la “destinazione agricola” dell’area l’edificio impedirebbe la realizzazione dell’intervento.

Il Collegio ritiene errata la prospettiva da cui muove il Comune di Soverato poiché, come correttamente evidenziato da parte ricorrente, la “decadenza” del piano regolatore non annulla la categoria catastale e funzionale del fabbricato già edificato, né impedisce di beneficiare delle “premialità” volumetriche, previste dalla legge regionale n. 25/2022 per finalità di rigenerazione urbana.

In particolare, nel caso di specie, non ci sono ragioni per escludere l’applicabilità dell’art. 5, comma 2, della legge regionale n. 25/2022, che, espressamente, consente – per “ i gruppi di edifici, edifici o parti di essi, che all’atto della presentazione della domanda di intervento siano in stato legittimo ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera n), a destinazione totalmente o in parte commerciale, produttiva o direzionale, previste dallo strumento urbanistico comunale vigente ” – la realizzazione di “ interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del d.p.r. 380/2001 ” e, conseguentemente, di beneficiare delle “premialità” previste da tale disposizione.

Inoltre, il successivo comma 9 del citato art. 5 consente, altresì, il mutamento di destinazione d'uso dell’immobile, “ anche in zona agricola ”.

Al riguardo, la difesa del Comune eccepisce che tale facoltà sia subordinata a rigorose condizioni, quali la disponibilità di sottoservizi e l’adiacenza a infrastrutture primarie, la cui mancanza sarebbe stata accertata in sede istruttoria.

Tuttavia, dalla documentazione prodotta in atti non risulta che l'amministrazione abbia effettivamente verificato l'assenza di sottoservizi o infrastrutture. Al contrario, la relazione tecnica del ricorrente dimostra che l’area, inserita nel centro abitato, è pienamente urbanizzata e dotata di collegamenti viari (strade residenziali, statali e provinciali), reti tecnologiche (idrica, fognaria, elettrica, telefonica), illuminazione pubblica, parcheggi e verde attrezzato.

Sotto altro profilo, l'eccepita carenza di opere di urbanizzazione non è indicata nel provvedimento di diniego impugnato. Quindi, trattandosi di un'integrazione delle ragioni dell'atto effettuata solo in corso di giudizio, deve ritenersi inammissibile, in conformità al consolidato orientamento giurisprudenziale.

16. Quanto alla “ numero dei piani ”, il Comune sostiene l'illegittimità dell'intervento proposto, in quanto la trasformazione di un edificio di un solo piano in uno di cinque si porrebbe in contrasto con il comma 7 dell’art. 5 della legge regionale n. 25/2022, secondo il quale “ la ricostruzione può superare l'altezza massima consentita dall’articolo 8 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968 e dagli strumenti urbanistici per sopraelevare al massimo di un piano ”.

Anche in questo, il Collegio condivide l'interpretazione della ricorrente, secondo la quale la disposizione non esclude la possibilità di una modifica del numero dei piani, limitandosi a porre un vincolo di altezza massima, fissato in “ un piano ”, fermo restando il rispetto degli ulteriori limiti volumetrici.

17. Quanto all’altezza massima realizzabile, il già citato art. 5, comma 7, consente esplicitamente di “ superare l'altezza massima consentita dall’articolo 8 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1444/1968 e dagli strumenti urbanistici ”, sicché il richiamo all’art. 8 del DM n. 1444/1968 e alle NTA adottate dal Comune di Soverato non è idoneo a giustificare il rigetto.

18. In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con annullamento del provvedimento impugnato, salva la possibilità per il Comune di riesaminare la proposta progettuale, avviando gli opportuni approfondimenti, in modo conforme al contenuto di accertamento della presente sentenza e in dialogo con la società ricorrente, tenuto conto della rilevanza dell’opera nel contesto urbano.

19. La peculiarità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di lite, salvo il contributo unificato che viene posto a carico dell’amministrazione in favore della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salva la possibilità per il Comune di riesaminare la proposta progettuale, avviando gli opportuni approfondimenti, in modo conforme al contenuto di accertamento della presente sentenza e in dialogo con la società ricorrente.

Spese compensate, salvo il contributo unificato che viene posto a carico dell’amministrazione in favore della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IV AL, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

VI CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI CH	IV AL

IL SEGRETARIO