Pubblicato il 05/03/2026

N. 00194/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00726/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 726 del 2015, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Greta Morelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Elena Finotti in Latina, viale Pier Luigi Nervi n.56;

contro

Comune di Terracina, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza n.-OMISSIS-del 24 settembre 2015 di demolizione di opere edilizie realizzate abusivamente;

- del rapporto del Comando di Polizia Locale n.27759/U del 9 giugno 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 la dott.ssa IA AL TA MB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato il 27 novembre 2025 e depositato il 3 dicembre 2015 i ricorrenti impugnano l’ordinanza con cui il Comune di Terracina ha loro ingiunto la demolizione di opere realizzate in difformità dal permesso di costruire 13 giugno 2012 n. 6356, su terreno di loro proprietà.

2. I ricorrenti sono proprietari di un terreno con sovrastante fabbricato per civile abitazione, sito nel Comune di Terracina, Via -OMISSIS- snc e distinto al Catasto al foglio -OMISSIS-, particella 1791. In relazione al predetto fabbricato sono stati rilasciati i seguenti titoli edilizi:

- concessione edilizia in sanatoria n. 730 del 21 gennaio 1998, rilasciata ai sensi della L. 724/1994;

- permesso in sanatoria prot. n. 6404 del 28 aprile 2009, relativo alla realizzazione del porticato in aderenza all’abitazione;

- permesso di costruire 13 giugno 2012 n. 6356, avente ad oggetto la demolizione e successiva ricostruzione del manufatto e dell’antistante portico, con ispessimento delle mura perimetrali ai fini della riqualificazione energetica, realizzazione di una nuova copertura a tetto con sovrastante impianto solare termico e fotovoltaico e sottostante locale tecnico dotato di scala esterna di accesso.

In seguito a sopralluogo effettuato congiuntamente dal Comando di Polizia Locale e relativo rapporto prot. n. 27759/U del 9 giugno 2015 è stata riscontrata l’esecuzione di opere in difformità rispetto a quanto autorizzato con il permesso di costruire n. 6456 del 13 giugno 2012 ed in particolare:

"a) la costruzione al piano terra non è stata interessata dai previsti lavori di demolizione e ricostruzione e, pertanto, la stessa risulta invariata per consistenza, destinazione d'uso e disposizione dei vani interni, rispetto a quella oggetto dell'originarli concessione edilizia in sanatoria n. 730c del 21/01/1998;

b) il portico adiacente l'abitazione al piano terra, è stato effettivamente, demolito e ricostruito, ma diversamente da quello originario delle dimensioni di mt. 8,85 x 3,60 poggiante su n. 3 pilastri, concessionato con permesso in sanatoria n. 6404/c del 28/04/2001 è stato riedificato in difformità risultando ora di mt. 9,10 x 4,00 circa poggiante su n. 6 pilastri in c.a., dei quali n. 3 posti a filo muro";

c) al primo piano, in luogo della semplice realizzazione di nuova copertura a tetto con sovrastante impianto solare termico e fotovoltaico e sottostante locale tecnico (dotato di scala esterna di accesso) della superficie progettuale di mq. 90,06 altezza minima mt. 0,91 e massima mt. 2,19 non computabile ai fini volumetrici, è stata realizzata abusivamente una sopraelevazione in muratura di mt. 10,85 x 9,10 pari ad una superficie coperta di mq. 98,74 altezza minima di 2,25 e massima di mt. 3,20 per una volumetria pari a mc 269,06 avente copertura a tetto a due falde inclinate, composta da piccola e grossa orditura in legno sovrastante tavolato e tegole, completa di canale di gronda e discendenti; l'unità immobiliare così ricavata è destinazione residenziale e composta da n. 3 vani letto, soggiorno e angolo cottura e n. 2 servizi igienici; alla predetta unità immobiliare, si accede tramite scala esterna di mt. 5,60 x 1,20, composta da soletta in c.a. e ringhiera in ferro, priva di rivestimento ai gradini, posta sul lato monte del fabbricato, realizzata in senso inverso a quella di progetto;

d) sempre al primo piano, al di sopra del portico di cui al punto b) ed al livello con l'abitazione descritta al punto c), è stato realizzato un balcone delle dimensioni di mt. 9,10 x 2,50 delimitato da parapetto parte in muratura e parte con ringhiera in ferro".

3. Con ordinanza n. -OMISSIS-del 24 settembre 2015, previa comunicazione dell’avvio del procedimento di demolizione, l’Ente ha ingiunto ai ricorrenti la rimozione e la rimessa in pristino delle opere abusivamente realizzate a propria cura e spese, entro novanta giorni dalla data di notifica del provvedimento, con l'avvertimento che, decorso infruttuosamente il termine suindicato, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, saranno acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune e le opere saranno rimosse a cura del Comune di Terracina ed a spese dei responsabili dell'abuso.

4. Avverso il superiore provvedimento i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso fondato su un unico articolato motivo di censura. In sintesi, i ricorrenti sostengono che l’Ente non avrebbe potuto emettere l’ordinanza di demolizione impugnata in quanto: i) alcune delle opere ritenute abusive (portico, scala, balconi) rientrerebbero tra quelle soggette a SCIA ai sensi dell’art. 22 Tue, per le quali l'art. 37 del dpr 380/2001 prevede, in caso di abuso, esclusivamente l'applicazione della sanzione pecuniaria; ii) altre costituirebbero ai sensi dell'art. 17.3 del Regolamento Edilizio del Comune di Terracina (doc. 5 produzione ricorrente), “superfici accessorie” non rientranti tra le variazioni essenziali di cui all'art. 32 del dpr n. 380/2001 e, in quanto tali, non soggette a demolizione (ciò con riferimento all’incremento di superficie derivante dalla demolizione e successiva ricostruzione di un preesistente portico aperto su tre lati, della costruzione del balcone, della scala esterna di collegamento del piano terra con il primo piano); iii) con riferimento alle opere di cui ai punti b) e c) dell’ordinanza di demolizione, si sostiene che dette opere rientrerebbero tra gli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui all’art 33 Tued, per i quali la predetta norma prevede, in luogo della demolizione, l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, per il caso che dette opere non possano essere rimosse senza arrecare pregiudizio alla parte dell’immobile regolarmente assentita. A sostegno delle proprie tesi difensive i ricorrenti hanno prodotto perizia giurata.

5. Il Comune di Terracina, nonostante la regolarità della notificazione, non si è costituito in giudizio.

6. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 27 febbraio 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato.

7.1. In primo luogo, il Collegio osserva che ricorrenti, al fine di circoscrivere l’entità degli abusi, ne eseguono una descrizione “puntiforme”, onde ricondurre agli interventi eseguiti un minor impatto edilizio. A tal proposito giova richiamare il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui “la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell’abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell’intervento medesimo finalizzata all’elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria (Cons. Stato, sez. VI, n. 4919 del 30.6.2021) o dell’assentibilità ex ante , come nel caso di specie (Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 15 novembre 2023, n. 9814). In ultima analisi, non è dato scomporre l’intervento in parti, neanche in senso diacronico, al solo fine di elidere le reciproche interazioni delle opere e di negare l’assoggettabilità dell’insieme a una determinata sanzione demolitoria” (Tar Napoli, 13 giugno 2025 n. 4469).

Inoltre, sempre secondo giurisprudenza, “nel verificare l’unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, non può tenersi conto del solo profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico (Cons. Stato, Sez. VI, 8.2.2022, n. 883; Sez. VI, 8.9.2021, n. 6235; Sez. VI, 1.3.2019, n.1434)”.

Calando la superiore ricostruzione giurisprudenziale al caso in esame, risulta evidente che tutti gli interventi descritti nell’ordinanza di demolizione impugnata hanno un unico contestuale impatto edilizio, in quanto sono funzionali all’ampliamento di un unico immobile e alla modifica delle sue caratteristiche costruttive rispetto a quelle progettuali assentite dal permesso di costruire n. 6536/2012.

7.2. Sotto ulteriore profilo, va ribadito il principio secondo cui quand’anche vi fossero pregiudizi alla parte di fabbricato legittimamente realizzato, la valutazione di procedere o meno alla demolizione può aversi nella fase esecutiva del provvedimento, giammai nella fase di adozione del provvedimento (cfr .Consiglio di Staro 12 luglio 2021, n. 5264). In altri termini, la verifica ai sensi dell’art. 33, c. 2, D.P.R. n. 380/2001, va compiuta su segnalazione del privato durante la fase esecutiva e non dall'Amministrazione procedente all'atto dell'adozione del provvedimento sanzionatorio (di recente, sul punto Cons. St. 13 maggio 2024, n. 4283, secondo la quale «in materia di abusi edilizi, con riguardo alle sanzioni, la valutazione circa la possibilità di dare corso all' applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, conseguendone che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell'incidenza della demolizione sulle opere legittimamente realizzate»). Quanto alla mancata valutazione circa la possibilità di fiscalizzare l’abuso, ossia di far pagare una sanzione pecuniaria in luogo della materiale demolizione, si evidenzia che per giurisprudenza costante (ex multis: Cons. Stato, sez. VII, 14 aprile 2025, n. 3168) la mancata applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria non rileva ai fini della legittimità dell'ordinanza di demolizione. Più in particolare è stato affermato che il potere di disporre la fiscalizzazione degli abusi, disciplinato dal l'art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all'amministrazione procedente di dover valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se la sanzione pecuniaria possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme (ex multis, TAR Napoli, sezione terza, 6 marzo 2024 n. 1500, 7 novembre 2023 n. 6089) . Pertanto, la possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria ex art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001 non determina l'illegittimità dell'ordine demolitorio, avendo come presupposto proprio la validità e l'efficacia della sanzione ripristinatoria, atteso che soltanto durante la sua materiale esecuzione è effettivamente possibile verificare se l'ordine di demolizione (comunque legittimamente assunto) sia eseguibile - stante la possibilità di procedere al materiale ripristino dello status quo anteriore all'abuso - ovvero se, alla luce delle emergenze proprie della fase esecutiva, si renda necessario fare luogo all'applicazione della sanzione pecuniaria (cfr., TAR Lazio, Sezione seconda Quater, 15 aprile 2025 n. 7411).

8. In definitiva il ricorso va respinto, poichè infondato sulla base di quanto in precedenza illustrato.

9. Nulla sulle spese, non essendosi il Comune di Terracina costituito in giudizio, sebbene ritualmente intimato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Primo Referendario

IA AL TA MB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AL TA MB	Nicola Durante

IL SEGRETARIO