Pubblicato il 12/05/2026

N. 08787/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10814/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10814 del 2025, proposto da Italiana Petroli s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ferdinando Carabba Tettamanti e Gaetano Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autostrade per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato FR Lazzini, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Gentile in Roma, via Sebino, 29, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Autorità di Regolazione dei Trasporti, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della sollecitazione alla domanda di partecipazione alla procedura competitiva per l'affidamento del Servizio di distribuzione carbolubrificanti e attività accessorie (“Oil”) da svolgersi all'interno delle Aree di Servizio Foglia Ovest, Irpinia Sud, Marengo Nord e S. Pelagio Est pubblicata da Autostrade per l’Italia s.p.a. in data 18 giugno 2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Autostrade per l’Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa IA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TT

1. Con il presente ricorso Italiana Petroli s.p.a. ha impugnato la sollecitazione alla partecipazione alla procedura competitiva per l’affidamento del servizio di distribuzione carbolubrificanti e attività accessorie (“oil”) da svolgersi all’interno delle aree di servizio (Foglia Ovest, Irpinia Sud, Marengo Nord e S. Pelagio Est) pubblicata da Autostrade per l’Italia s.p.a. (di seguito anche solo SP) in data 18 giugno 2025.

A fondamento del gravame ha fatto valere cinque motivi di ricorso, con i quali deduce che l’atto di sollecitazione è illegittimo nella parte in cui recepisce le disposizioni del decreto prot. n. 181 del 5 luglio 2024, pubblicato in data 8 luglio 2024, con il quale il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, ha approvato il “ Piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali, da affidare mediante procedure concorsuali ” (di seguito solo Piano o Decreto).

1.1. Con il primo motivo, la ricorrente contesta le disposizioni del Piano (articoli 4 e 7.5) che consentono l’accorpamento, all’interno del medesimo lotto, di aree di servizio profittevoli e non profittevoli, nonché la qualificazione come meramente “eccezionale” dell’affidamento unitario dei servizi oil e non oil.

La ricorrente deduce, inoltre, una manifesta contraddittorietà rispetto al Piano del 2015, che individuava proprio nell’affidamento unitario oil/non oil lo strumento privilegiato per garantire la sostenibilità economica delle aree minori. L’impostazione adottata nel Piano aggiornato, oltre a comprimere l’autonomia imprenditoriale degli operatori, si porrebbe dunque in contrasto con la stessa ratio degli interventi di riordino del settore.

1.2. Con il secondo motivo parte ricorrente contesta la previsione di cui all’articolo 8.1, lett. a) del Piano, che collega la durata delle subconcessioni alla vita utile degli impianti e agli investimenti, senza tuttavia stabilire una durata minima del rapporto.

1.3. Con il terzo motivo, parte ricorrente censura l’articolo 8.1, lett. b) del Piano, contenente il criterio di valutazione dell’offerta tecnica che impone di tenere conto dei prezzi praticati all’utenza e dell’eventuale differenziale negativo rispetto ai prezzi medi regionali praticati sulla viabilità ordinaria.

1.4. Con il quarto motivo, parte ricorrente fa valere l’illegittimità delle previsioni di cui all’articolo 8.1, lett. g), h) e j), del Piano che attribuiscono al concessionario autostradale il potere di rimodulare orari e modalità di erogazione dei servizi, nonché di valutare il ricorso a forme di automazione, su richiesta del subconcessionario.

1.5. Con il quinto motivo, la ricorrente censura la previsione di cui all’articolo 11.1 del Piano che dispone l’automatico adeguamento della durata dei contratti di affidamento a terzi dei servizi oggetto di subconcessione alle eventuali proroghe delle convenzioni principali. Secondo Italiana Petroli s.p.a., tale automatismo non terrebbe conto dei limiti inderogabili previsti dalla normativa di settore a tutela dei gestori degli impianti.

2. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito anche solo MIT) e SP si sono costituiti per resistere al ricorso articolando difese in rito e nel merito.

3. All’udienza pubblica del 29 aprile 2026, parte ricorrente, come da dichiarazione a verbale:

- ha replicato in ordine all’eccezione di tardività del ricorso formulata dall’Amministrazione resistente, chiedendo, ad ogni modo, la rimessione in termini per errore scusabile;

- ha dedotto in ordine alla questione relativa all'annullamento di alcune norme del d.m. n. 181 del 5 luglio 2024, da parte della sentenza n. 3254 del 2026 di questa Sezione, e sui relativi riflessi sugli atti consequenziali. La causa è stata infine trattenuta in decisione.

4. In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dal Ministero resistente sul rilievo che il presente ricorso risulta notificato oltre il termine di 30 giorni previsto dall’articolo 120 cod. proc.amm. In proposito, il Collegio ritiene che:

- alla presente fattispecie trovi applicazione il rito ex art. 120 cod.proc.amm. per i motivi indicati nell’ordinanza di questa Sezione del 25 settembre 2025, n. 16611 - che il Collegio richiama ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), cod.proc.amm. -, i quali appaiono ulteriormente confortati dalla previsione contenuta nell’art. 186, comma 1, del vigente codice dei contratti (“ Agli appalti affidati dai concessionari che siano stazioni appaltanti si applicano le disposizioni del codice in materia di appalti ”);

- sussistano i presupposti di obiettiva incertezza sulla tipologia di rito utilizzabile che giustificano l’accoglimento dell’istanza di remissione in termini, tenuto conto dei cambiamenti intervenuti sul piano normativo negli ultimi anni in materia, del non agevole coordinamento delle disposizioni applicabili, del mancato consolidamento di un orientamento sulla specifica questione e del comportamento della stazione appaltante, idoneo ad ingenerare un errore non imputabile (nella misura in cui, come evidenziato dal ricorrente, “ in nessuna previsione degli atti della procedura in esame è stata richiamata la disciplina del codice dei contratti pubblici, né è stato indicato il termine dimidiato di impugnazione previsto dall’art. 120 cod.proc.amm .”).

5. Si impone a questo punto l’esame della questione, logicamente prioritaria e assorbente rispetto alle altre, relativa all’efficacia dell’annullamento operato dalla sentenza n. 3254/2026 di questo Tribunale su alcune disposizioni del decreto ministeriale impugnate anche in questa sede.

Il Collegio ritiene che l’annullamento delle disposizioni di cui ai punti 7.5 e 8, lettere a), b), g), h) e j) del d.m. 181/2024, ad opera della richiamata sentenza, renda improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il presente ricorso, in quanto esclusivamente volto all’annullamento di disposizioni del Piano già annullate.

Vale infatti ricordare che, ai sensi dell’art. 33, comma 2, cod. proc. amm., le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive. Ne consegue che le disposizioni annullate sono state espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc , facendo venir meno l’oggetto stesso dell’odierna impugnativa.

La validità delle presenti conclusioni non può essere messa in discussione dai rilievi:

- di SP, secondo cui detta sentenza non sarebbe suscettibile di determinare conseguenze sull’efficacia della documentazione di gara, la quale avrebbe “valenza autonoma rispetto al Decreto interministeriale ”;

- del MIT, secondo cui la stessa avrebbe riguardato esclusivamente la competenza del Ministero a disciplinare determinati profili, senza estendersi alla valutazione della legittimità sostanziale delle misure stesse.

Ed invero, quanto al profilo sollevato da SP, va osservato che con il presente gravame parte ricorrente non censura le scelte discrezionali e autonome compiute dalla stazione appaltante nella redazione della Sollecitazione, bensì esclusivamente il richiamo operato nelle premesse della Sollecitazione al d.m. 181/2024. Ne deriva che SP, limitatamente ai profili investiti dai motivi di ricorso, non ha esercitato alcuna discrezionalità amministrativa, essendosi limitata a richiamare una fonte all’epoca vigente.

Una volta caducate le prescrizioni del d.m., l'effetto dell'annullamento si estende alla Sollecitazione "in parte qua", ovvero limitatamente al richiamo che essa opera verso le disposizioni del d.m. già annullate. Si configura, per tale parte, un rapporto di presupposizione necessaria che determina un’invalidità ad effetto caducante: venuta meno la norma richiamata nelle premesse, cade automaticamente la validità del richiamo stesso e delle regole da esso derivate. Le restanti previsioni della Sollecitazione, frutto di valutazioni autonome di SP e non censurate dal ricorrente, rimangono estranee alla presente decisione, la quale deve limitarsi a prendere atto che l’oggetto specifico del contendere è ormai espunto dall'ordinamento.

Né può escludersi l’improcedibilità del ricorso per il fatto che le predette prescrizioni del d.m. siano state annullate per un vizio di incompetenza. Secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria (sentenza n. 5 del 27 aprile 2015), il vizio di incompetenza riveste carattere prioritario e assorbente. L'accertamento del difetto di potere in capo all’organo che ha emanato l’atto preclude al giudice ogni valutazione sulla legittimità sostanziale del provvedimento, poiché le misure risultano adottate in carenza di legittimazione; una pronuncia di merito, pertanto, incorrerebbe nel divieto per il giudice amministrativo, ex art. 34, comma 2, cod.proc.amm., di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

Giova precisare che la questione degli effetti derivanti dalla richiamata sentenza n. 3254/2026 sul presente contenzioso è stata oggetto del confronto tra le parti, sia negli scritti difensivi che in sede di discussione orale. Risulta, pertanto, acquisito al materiale del decidere il tema della sopravvenuta caducazione delle prescrizioni impugnate, essendo la questione già transitata nel contraddittorio e tenuto conto che il Ministero, regolarmente costituito in giudizio, non ha allegato di aver appellato la predetta pronuncia.

Alla luce di quanto precede, vanno dichiarati improcedibili i motivi di ricorso rivolti avverso parti già annullate del Decreto. Segnatamente:

- il primo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 7.5;

- il secondo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 8.1, lett. a);

- il terzo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 8.1, lett. b);

- il quarto motivo, nella parte in cui censura l’articolo 8.1, lett. g), h) e j).

6. Analogamente, la disposizione censurata con il quinto motivo di ricorso è già stata annullata dalle sentenze di questa Sezione n. 5503 del 17 marzo 2025, n. 5520 del 18 marzo 2025 e n. 6961 del 7 aprile 2025, tutte passate in giudicato. Ne consegue l'improcedibilità del motivo per sopravvenuta carenza di interesse.

A tale riguardo, il Collegio non ritiene necessario procedere all'avviso di cui all’art. 73, comma 3, cod.proc.amm. Sebbene le parti non abbiano richiamato specificamente tali pronunce, il tema dell'effetto derivante dall'annullamento di parti del d.m. — seppur riferito alla diversa sentenza n. 3254 del 2026 — è stato oggetto di pieno contraddittorio sul piano generale, sia negli scritti difensivi che in sede di discussione orale.

A fini di completezza, e per garantire la piena stabilità della decisione, il Collegio rileva nel merito che la censura è comunque fondata. La previsione dell'automatismo della proroga, infatti, è già stata ritenuta illegittima da questa Sezione con le sentenze sopra citate con argomenti pienamente applicabili al caso di specie, in quanto contrastante con i limiti inderogabili posti dalla normativa di settore a tutela della libertà imprenditoriale e dei gestori degli impianti.

7. Residua l’esame del primo profilo del primo motivo di censura, rivolto avverso l’articolo 4, comma 4, del Piano (non formalmente annullato da precedenti pronunce), ove si stabilisce che: “ Al fine di favorire la capillare presenza e la continuità dei servizi all’utenza sull’intero territorio, è possibile valutare un modello di funzionamento congiunto delle aree profittevoli con aree non profittevoli purché sia assicurata la complessiva sostenibilità della gestione ovvero la possibilità di affidare la gestione diretta di alcuni servizi essenziali erogati nelle aree di servizio da parte dei concessionari ai sensi dell’articolo 7, punto 5 ”.

La censura è improcedibile.

Il citato articolo 4, comma 4, infatti, non contiene una disciplina autosufficiente, ma rimanda a quanto previsto dall'articolo 7.5. Considerato che l’articolo 7.5 è stato annullato da una precedente sentenza di questa Sezione, il citato articolo 4, comma 4 è rimasto una norma incompleta, priva della sua necessaria parte operativa.

In sostanza, poiché il richiamo contenuto nell'articolo 4 punta a una disposizione ormai annullata, la norma non ha più alcuna possibilità di trovare applicazione pratica, facendo così venire meno l'interesse a una decisione nel merito. A fini di completezza, occorre osservare che la censura presenta profili di inammissibilità anche per difetto di immediata lesività. La disposizione impugnata riveste infatti natura meramente programmatica, configurando l'accorpamento delle aree come una semplice facoltà (“è possibile valutare...”, “il gestore stradale potrà proporre...”). Trattandosi di una previsione che riserva ampi margini di discrezionalità alla stazione appaltante, una concreta lesione della sfera giuridica della ricorrente potrebbe configurarsi solo in via eventuale e differita, ovvero nel momento in cui il bando di gara dovesse effettivamente tradurre tale possibilità in una specifica prescrizione di gara; ciò che, nel caso di specie, non è stato allegato.

8. Alla luce di quanto precede, il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con assorbimento di ogni altra questione.

9. La complessità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite nei confronti di tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

FR LE, Presidente

IA LI, Primo Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ES	IL PRESIDENTE
IA LI	FR LE

IL SEGRETARIO