Pubblicato il 20/02/2026

N. 03254/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10186/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10186 del 2024, proposto da Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bernardo Giorgio Mattarella, Cristiano Chiofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituito in giudizio;

nei confronti

Autostrade per L’Italia S.p.A., non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
IG (Associazione delle Imprese di Grande Ristorazione e Servizi Multilocalizzate), Autogrill Italia S.p.A., Chef Express S.p.A., Lagardère Travel Retail Italia S.r.l., Maglione S.r.l., My Chef Ristorazione Commerciale S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Gigliotti, Marco Giustiniani, Antonello Frasca, Alessandro Paccione, con domicilio eletto presso lo studio Marco Giustiniani (Pavia E Ansaldo) in Roma, via Bocca di Leone n. 78;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del Decreto interministeriale n. 181 del 5 luglio 2024 (di seguito, ‘Decreto 181’), protocollo REG_DECRETI.R.0000181.05-07-2024, unitamente agli allegati “II Piano di ristrutturazione delle rete delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali” (di seguito, ‘Piano’) e Documento di Analisi Procedurale (doc. 1), nella parte in cui ai punti nn. 5, 7.5, 7.7, 8 e 11.2 del Piano ha delineato una disciplina contrastante e/o incompatibile con le Misure di cui alle delibere ART n. 130/2022 e 1/2023;

- di tutti gli atti ad esso presupposti, conseguenti e comunque connessi, anche non cogniti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visto l’atto di intervento ad opponendum ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. SE AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. La parte ricorrente (di seguito, ART) ha impugnato il decreto interministeriale n. 181 del 5 luglio 2024, adottato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito, MIT) di concerto con il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, unitamente all’allegato “ Piano di ristrutturazione delle rete delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali ”, nella parte in cui, ai punti nn. 5, 7.5, 7.7, 8 e 11.2 del suddetto Piano, ha introdotto una disciplina contrastante e/o incompatibile con le “Misure” di cui alle delibere ART n. 130/2022 e 1/2023.

A fondamento del ricorso ha articolato due motivi di censura, come di seguito rubricati:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 37, COMMA 2, LETT. G), DEL D.L. 6 DICEMBRE 2011, N. 201, CONVERTITO IN LEGGE DALL’ART. 1, COMMA 1, DELLA L. 22 DICEMBRE 2011, N. 214 E DELL’ART. 11, COMMA 5-TER, DELLA L. 23 DICEMBRE 1992, N. 498. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE DELIBERE DELL’AUTORITÀ DI REGOLAZIONE DEI TRASPORTI N. 130/2022 E N. 1/2023. VIOLAZIONE DEGLI ART. 98 E 117, COMMA 2, LETT. E), COST.. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, CARENZA DI POTERE E/O INCOMPETENZA.

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 37, COMMA 2, LETT. G), DEL D.L. 6 DICEMBRE 2011, N. 201, CONVERTITO IN LEGGE DALL’ART. 1, COMMA 1, DELLA L. 22 DICEMBRE 2011, N. 214 E DELL’ART. 11, COMMA 5-TER, DELLA L. 23 DICEMBRE 1992, N. 498 E DELL’ART. 2, COMMA 6, DELLA L. 14 NOVEMBRE 1995, N. 481. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE DELIBERE DELL’AUTORITÀ DI REGOLAZIONE DEI TRASPORTI N. 130/2022 E N.1/2023. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE E DEGLI ARTT. 5 E 98 COST.. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA .

2. Si è costituito in giudizio il MIT per resistere al ricorso.

Sono intervenuti ad opponendum AIGRIM (Associazione delle Imprese di Grande Ristorazione e servizi Multiloca lizzate), Autogrill Italia S.p.A., Chef Express S.p.A, Lagardère Travel Retail Italia S.r.l., Maglione S.r.l., Chef Ristorazione Commerciale S.p.A..

3. All’udienza del 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente va dichiarato inammissibile per difetto di interesse, come condivisibilmente eccepito da parte ricorrente, l’intervento ad opponendum spiegato nel presente giudizio dai soggetti intervenienti nella dichiarata qualità di “ titolari di situazioni giuridiche soggettive rilevanti nel settore di mercato oggetto delle concorrenti regolazioni dell’ART e del MIT ”, in quanto gli stessi non sono portatori di un interesse differenziato e concreto (nemmeno di fatto), collegato a quello della ricorrente, stante la inidoneità della mera qualità di “ titolari di situazioni giuridiche soggettive nelle differenti regolazioni dell’ART e del MIT ” a costituire un concreto collegamento con l’interesse dedotto nel processo da parte ricorrente e considerato che, anche a seguito dell’eccezione, gli intervenienti hanno omesso di identificare il concreto vantaggio, anche indiretto, che essi potrebbero ritrarre dalla reiezione del ricorso.

5. Sempre in via preliminare va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dal Ministero resistente sul rilievo secondo cui “ con riferimento all’ART, l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201 attribuisce all’Autorità di regolazione dei trasporti il diritto di ricorrere al T.A.R. del Lazio esclusivamente contro i provvedimenti amministrativi lesivi del diritto di mobilità degli utenti con riferimento al servizio di trasporto su taxi. Non con riferimento, dunque, al settore autostradale ”.

L’eccezione non è fondata.

Ai sensi dell’art. l’art. 37, comma 2, lettera n), del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214 (come sostituito dall’art. 36, comma 1, lett. a), D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 marzo 2012, n. 27), l’Autorità di regolazione dei trasporti “ può ricorrere al Tribunale amministrativo regionale del Lazio con riferimento alla disciplina di cui alla lettera m) ”, ossia con riferimento agli atti adottati dagli enti locali relativamente al servizio taxi.

La norma riconosce all’ART una legittimazione “straordinaria” finalizzata eccezionalmente a tutelare, tramite l’esercizio dell’azione, non un interesse personale proprio del soggetto che agisce ma interessi di carattere generale (cft., con riferimento alla legittimazione dell’ANAC, Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Il riconoscimento di una siffatta legittimazione di stampo pubblicistico non esclude – diversamente da quanto sostenuto dalla parte resistente – tuttavia la titolarità, in capo all’Autorità, della “ordinaria” legittimazione ad agire a tutela di situazioni giuridiche soggettive di carattere individuale di cui sia titolare, a difesa di un interesse differenziato e particolare di cui essa sia portatrice, come avviene nel presente giudizio, nel quale l’Autorità deduce la violazione del riparto di competenze tra il MIT e l’ART per avere il primo travalicato le proprie attribuzioni invadendo l’ambito delle competenze riconosciute dalla legge alla ricorrente.

6. Nel merito si osserva quanto segue.

7. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente censura che il decreto impugnato è viziato da incompetenza nella parte in cui detta una disciplina delle sub-concessioni autostradali contrastante e/o incompatibile con quella contenuta negli atti di regolazione adottati dall’ART nell’esercizio delle competenze attribuitele in materia dall’art. 37, comma 2, lettere a) e g), del D.L. n. 201/2011.

L’avversato decreto si porrebbe, sotto diversi profili, in antinomia rispetto alla disciplina contenuta nelle delibere n. 130/2022 e n. 1/2023, con le quali l’Autorità ha definito gli schemi dei bandi relativi all’affidamento dei servizi oil e non oil - compresi i servizi di ricarica elettrica - nelle aree di servizio e nelle aree di parcheggio della rete autostradale.

7.1. Ai fini dello scrutinio della censura va premesso che è pacifico, in quanto riconosciuto anche dal Ministero resistente, che il legislatore, con l’art. 37, comma 2, lettere a) e g), del del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214), ha attribuito all’ART la competenza ad adottare atti di regolazione aventi ad oggetto la disciplina dei rapporti tra i concessionari autostradali e i sub-concessionari esercenti attività oil e non oil (cft. Cons. Stato, Sez. VI, 10/12/2025, n. 9699).

Tale disposizione prevede infatti:

- al comma 2, lettera a), che l’Autorità provvede " a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie […] alle reti autostradali […] nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano ";

- al comma 2, lettera g), dello stesso articolo (come modificato dall’articolo 16, comma 1, lett. a), del D.L. 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla L. 16 novembre 2018, n. 130 e dall’art. 16, comma 3, lett. a), L. 16 dicembre 2024, n. 193) che l’Autorità, con riferimento al settore autostradale, provvede, tra l’altro, " a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali ".

7.2. Tanto premesso, la questione controversa attiene alla configurabilità, nella materia in questione, di una concorrente competenza in capo al Ministero resistente.

Secondo la prospettazione della difesa erariale la competenza ministeriale a disciplinare i rapporti di sub-concessione autostradale si radicherebbe in base al “ combinato disposto ”:

- “ dell’articolo 11, comma 5, del decreto legge n. 216 del 29 dicembre 2011, convertito dalla Legge n. 14 del 24 febbraio 2012, e dell’articolo 36, comma 4, del decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011, convertito con modificazioni dalla Legge n. 111 del 15 luglio 2011 ”, in virtù dei quali il MIT è subentrato ad ANAS S.p.A. nelle funzioni di concedente per le convenzioni di concessione, costruzione e gestione delle autostrade;

- e del “ l’art. 11, comma 5 ter della legge n. 498 del 23 dicembre 1992 … che prevede una peculiare disciplina … in materia di sub concessioni autostradali relative alla distribuzione dei carburanti. Disciplina che è di competenza dell’ente concedente, cioè del MIT ”.

7.3. La tesi non risulta persuasiva.

L’appena citato art. 11 della L. n. 498/1992, dopo aver previsto, al comma 5, che “ Le società concessionarie autostradali sono soggette ai seguenti obblighi: … ”, al comma 5-ter, richiamato dalla difesa erariale, stabilisce che “ L’affidamento dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali, in deroga rispetto a quanto previsto nelle lettere c) ed f) del comma 5, avviene secondo i seguenti principi: … c) modelli contrattuali idonei ad assicurare la competitività dell’offerta in termini di qualità e disponibilità dei servizi nonché dei prezzi dei prodotti oil e non oil ”.

Quest’ultima disposizione, che è indirizzata ai concessionari autostradali, non stabilisce, diversamente da quanto sostenuto dal Ministero resistente, alcuna “ competenza dell’ente concedente ” con riguardo alla definizione dei “ modelli contrattuali ” destinati a regolare i rapporti tra concessionari e sub-concessionari.

La disposizione, infatti, si limita a richiedere che i concessionari adottino, nell’affidamento delle sub-concessioni, “ modelli contrattuali ” idonei a garantire competitività dell’offerta e dei prezzi dei prodotti relativi al rifornimento dei carburanti (prodotti c.d. oil) e alle attività commerciali e ristorative (prodotti c.d. non oil), senza individuare il soggetto competente alla elaborazione dei suddetti schemi contrattuali.

Del resto tale disposizione è stata richiamata nella menzionata sentenza del Consiglio di Stato (n. 9699/2025) proprio al fine di ricostruire l’ampiezza del potere regolatorio assegnato all’ART dal citato art. 37, comma 2 del D.L. 201/2011, da questa esercitato con l’adozione della citata delibera 1/2023 (recante " Approvazione delle misure per la definizione degli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per gli affidamenti dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti, di gas naturale compresso e di gas naturale liquefatto e delle attività commerciali e ristorative "), che in quel giudizio formava oggetto di impugnazione.

In altre parole la disposizione di cui al citato art. 11, comma 5-ter, lett. c, va letta in combinato disposto (non con le norme che hanno genericamente attribuito al MIT, quale amministrazione concedente, i poteri di vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, come sostenuto dal Ministero, bensì) con le norme che hanno specificamente attribuito all’ART la competenza a definire il contenuto degli schemi dei bandi relativi alle gare per l’affidamento delle sub-concessioni autostradali.

7.4. La competenza ministeriale in materia di regolamentazione degli schemi di sub-concessioni autostradali non può neppure fondarsi sulle disposizioni (l’art. 11, comma 5, del d.l. n. 216/2011 e l’art. 36, comma 4, del d.l. n. 98/2011) che hanno trasferito al MIT le funzioni di vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, le quali non prevedono specificamente alcuna competenza regolamentare del MIT in subiecta materia .

Né una siffatta attribuzione può essere ricavata, come sostenuto dalla difesa erariale, in via implicita ed indiretta, dalla mera titolarità della generale competenza a esercitare il potere di vigilanza sui concessionari autostradali, in assenza di una puntuale disposizione attributiva del potere (analoga a quella recata dall’art. 37, comma 2, del D.L. 201/2011).

7.5. In definitiva dalla ricostruzione del quadro normativo emerge che la competenza attribuita all’ART dal citato l’art. 37, comma 2, " a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali " nell’affidamento delle sub-concessioni, in assenza di precise disposizioni normative che possano fondare un’analoga competenza in capo al MIT, ha carattere esclusivo e non natura “concorrente” o “residuale”, come prospettato dalla difesa erariale.

Ne consegue che devono essere annullate, in quanto viziate da incompetenza, le seguenti previsioni del Piano allegato al decreto impugnato, che risultano antinomiche rispetto alla disciplina dettata dagli atti di regolazione dell’ART:

- il punto 5, nella parte in cui fa riferimento alla “ applicazione di politiche di pricing orientate ad assicurare un maggior livello di competitività con il contesto territoriale di riferimento e, specificamente, con gli operatori localizzati esternamente al sedime autostradale ”, che si pone in contrasto con le previsioni in tema di moderazione dei prezzi al pubblico stabilite nell’ambito della Misura 14 di cui agli Allegati A alle delibere n. 130/2022 e n. 1/2023;

- il medesimo punto 5, nella parte in cui fa riferimento alla “ introduzione di sistemi premianti nei confronti dei sub-concessionari direttamente correlati alla qualità dell’offerta erogata ”, risultando incompatibile con quanto previsto dalla Misura 15 di cui ai medesimi Allegati, riferita alla “ Valutazione della qualità dei servizi ”;

- il punto 7.5 nella parte in cui prevede che “ Qualora non sia possibile procedere alla riduzione del numero delle aree di servizio in eccesso, per ragioni legate al vincolo di interdistanza stabilito dalla normativa di riferimento, il gestore stradale potrà proporre e condividere con il Ministero eventuali soluzioni alternative che includono anche la gestione congiunta di servizi su più aree non adiacenti nonché la gestione diretta di alcuni servizi essenziali da parte dei concessionari nelle aree di servizio non profittevoli ”, risultando incompatibile con le previsioni contenute nella Misura 4 in ordine all’ “ Affidamento dei servizi e delle attività svolti nelle aree interessate ” di cui all’Allegato A alla delibera n. 1/2023;

- il punto 7.5, nella parte in cui prevede che “ La modalità di affidamento unitario tra fornitura di energia per il trasporto e le attività commerciali e ristorative è da intendersi eccezionale ”, che si pone in contrasto con la citata Misura 4 di cui ai suddetti Allegati A alle delibere ART;

- il punto 7.7, nella parte in cui dispone che “ Il Ministero concedente, verificata l’adeguatezza e la conformità della proposta, autorizza l’esecuzione del Piano e approva lo Schema del bando di gara ”, il quale non risulta in linea con il contenuto della regolazione adottata dall’ART (che – con riferimento alle sub-concessioni – non prevede alcuna approvazione dello schema del bando di gara ad opera del Ministero);

- il punto 8, lettera a), secondo cui “ La durata dei rapporti di subconcessione è determinata in funzione della vita utile degli impianti e degli investimenti strettamente necessari all’adeguamento dell’area; tale durata può superare la scadenza della concessione di gestione autostradale, salva la possibilità per il concessionario subentrante di risolvere il contratto di subconcessione riconoscendo un indennizzo pari agli investimenti realizzati non integralmente ammortizzati, tale da non costituire, comunque, un ostacolo alla partecipazione alle successive gare di riaffidamento dell’area alla scadenza del contratto ”, che si pone in contrasto con la Misura 6 di cui ai suddetti Allegati, che detta una diversa disciplina della “ Durata degli affidamenti ”;

- il punto 8, lettera b), nella parte in cui prevede che “ Nella valutazione dell’offerta tecnica si tiene conto anche del livello dei prezzi praticati all’utenza previsto per i beni /servizi offerti e dell’eventuale differenziale negativo rispetto ai corrispondenti prezzi medi di mercato praticati nella Regione in cui insiste l’area di servizio ”, che non risulta compatibile con quanto disposto dalla Misura 14 “ Moderazione e trasparenza dei prezzi al pubblico ” di cui ai suddetti allegati;

- il punto 8, lettera c), nella parte in cui prevede che “ È esclusa l’applicazione di un corrispettivo in misura fissa ”, che si pone in conflitto con la Misura 11.4 dell’Allegato alla delibera n. 130/2022 e con la Misura 12.4 dell’Allegato alla delibera n. 1/2023, relativi alla “ Determinazione dei corrispettivi ”;

- il punto 8, lettere g), h) e j), le cui previsioni non risultano in linea rispetto a quanto disposto dalla Misura 13 della delibera n. 130/2022 e dalla Misura 11 della delibera n. 1/2023 in materia di modalità di svolgimento dei servizi da parte dei sub-concessionari;

- il punto 11.2, secondo cui “ Qualora, per effetto delle sfavorevoli evoluzioni del mercato di riferimento, le aree di servizio regolate sulla base di sub-concessioni vigenti, non presentino condizioni di 14 sostenibilità economico – finanziaria le parti, possono sottoporre al Concedente un adeguamento delle condizioni finalizzato ad assicurare il prosieguo del servizio sino alla scadenza del contratto ”, che non risulta compatibile con le previsioni della Misura 18 (“ Forza maggiore, recesso e risoluzione della convenzione di subconcessione ”) di entrambe le delibere ART.

8. In conclusione il ricorso deve essere sotto tale profilo accolto, con assorbimento dell’ulteriore motivo di impugnazione articolato dalla parte ricorrente e con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti sopra precisati.

9. Sussistono i presupposti, avuto riguardo alla novità delle questioni giuridiche trattate, per disporre l’integrale compensazione tra tutte le parti in causa delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto, annulla in parte gli atti impugnati.

Dichiara inammissibile l’intervento ad opponendum .

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

NA Scali, Primo Referendario

SE AN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE AN	AN LE

IL SEGRETARIO