Pubblicato il 19/12/2025

N. 23297/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14488/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14488 del 2019, proposto da
IMI Fabi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Sangalli e Marco Tomasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Antonio Pugliese e Pietro Fea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Gianluigi Pellegrino, con studio in Roma, corso del Rinascimento, 11;

per l'annullamento

- del provvedimento del GSE del 31 luglio 2019, prot. GSE/P20190055743, nella parte in cui è stato annullato il riconoscimento CAR per gli anni 2014 e 2015;

- della comunicazione del GSE del 6 settembre 2019, prot. GSE/P20290058360, con la quale il Gestore ha intimato alla ricorrente il pagamento di 269.404,25 euro;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quelli impugnati, ancorché non conosciuto;

nonché per il riconoscimento dei benefici spettanti agli impianti di cogenerazione non ad alto rendimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 10 ottobre 2025 il dott. LU IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. In data 8 luglio 2014 è entrato in esercizio l’unità di cogenerazione della ricorrente, destinata alla lavorazione e alla produzione di talco mediante processi legati alla sua macinazione, essiccazione e pellettizzazione. In particolare, l'area di consumo prevede che i flussi termici in uscita dal cogeneratore siano utilizzati sia per applicazioni ad alta temperatura mediante l'utilizzo dei gas di scarico nell'atomizzatore sia attraverso utilizzi a bassa temperatura per il preriscaldo di aria di processo e per il riscaldamento degli ambienti e delle serpentine antigelo, poste sulle rampe di carico.

2. Il 30 marzo 2015 la ricorrente ha chiesto il riconoscimento CAR (così come previsto dal d.lgs. 20/07 e integrato dal DM 4 agosto 2011), per gli anni di rendicontazione 2014, 2015, 2016 e 2017 nonché l’accesso al regime di sostegno, ex DM 5 settembre 2011, per gli anni 2015, 2016 e 2017.

3. Il 24 luglio 2015 il GSE ha comunicato alla ricorrente il preavviso di rigetto dell’istanza, a cui sono seguite, nei mesi di settembre e dicembre, le controdeduzioni della società.

4. Il 23 dicembre 2015 il GSE ha accolto l’istanza della ricorrente ma, il successivo 15 ottobre 2018, è stata avviata un’attività di controllo e il relativo procedimento si è concluso, il 31 luglio 2019, con l’annullamento dei benefici riconosciuti all'unità della ricorrente per la produzione riferita all'anno 2015 con la precisazione che, in ragione di ciò, essa non avrebbe potuto beneficiare del riconoscimento CAR per gli anni 2014 e 2015.

6. Il 6 settembre 2019 il GSE ha quantificato la somma da restituire in 269.404,25 euro (pari a 865 TE) e ha precisato che il versamento sarebbe dovuto avvenire entro il 6 ottobre 2019.

7. Con ricorso, notificato il 29 ottobre 2019 e notificato il successivo 25 novembre, la ricorrente ha impugnato i provvedimenti de quibus perché asseritamente illegittimi.

8. Il 2 dicembre 2019 si è costituita l’amministrazione resistente con una comparsa di mero stile e, in prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno depositato documenti e memorie nei termini di rito.

9. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 10 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

10. Con il proprio ricorso, i cui motivi possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione la ricorrente sostiene che, salvo i casi previsti espressamente dall’art. 43, comma 3- ter , del d.lg. 28/11, il GSE potrebbe annullare i benefici riconosciuti solo in presenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri di autotutela e nel rispetto del legittimo affidamento del privato. Ipotesi, questa, che non sussisterebbe nel caso di specie, posto che la società avrebbe indicato in sede di domanda che il metodo di calcolo di determinati fattori sarebbe stato effettuato in via indiretta con un metodo di stima del tutto corretto, come dimostrato dall’apposita relazione tecnica, depositata in atti.

11. Il ricorso è complessivamente infondato.

L’art. 42 del d.lgs. 28/11 vigente ratione temporis sanciva che « Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 20 e l'80 per cento in ragione dell’entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte di un terzo» . Con la precisazione, di cui al successivo comma 3- bis , a mente della quale «Nei casi in cui, nell'ambito delle istruttorie di valutazione delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica di cui all'articolo 29 o nell'ambito di attività di verifica, il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell'intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, è disposto il rigetto dell'istanza di rendicontazione o l'annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli, secondo le modalità di cui al comma 3- ter».

In particolare, quest’ultimo sanciva che « Nei casi di cui al comma 3- bis , gli effetti del rigetto dell'istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell'istruttoria, decorrono dall'inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi. Gli effetti dell'annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall'adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi. Le modalità di cui al primo periodo si applicano anche alle verifiche e alle istruttorie relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse ».

Ebbene, per giurisprudenza pacifica, il fondamento del potere dell’amministrazione non è da rinvenire nell’articolo 21- nonies della legge 241/90 ma nelle disposizioni indicate che concedono all’amministrazione un mero accertamento, a esito vincolato, dell'originaria carenza dei requisiti prescritti per accedere ai benefici.

In particolare, è stato osservato che, prima della scelta ampiamente discrezionale del legislatore nell'esercizio di subordinare il potere di decadenza ai presupposti di cui all'art. 21- nonies della legge 241/1990 (art. 56, comma 7 d.l. n. 76 del 2020), il potere di verifica e controllo spettante al Gestore era da ritenersi del tutto avulso dai presupposti dell'autotutela. In caso contrario, infatti, « non solo non si spiegherebbe il senso dell'intervento legislativo da ultimo richiamato, ma si negherebbe la fisiologica attitudine dell'attività di controllo a fornire un quadro istruttorio più approfondito e completo rispetto a quello normalmente acquisito in sede di ammissione al meccanismo incentivante. In altri termini, la previsione di un pervasivo potere di controllo in capo al GSE S.p.a. per l'intera durata del rapporto di incentivazione trova fondamento giustificativo nell'esigenza (particolarmente avvertita in un settore in cui gli incentivi sono alimentati mediante prelievo forzoso della ricchezza dei consociati con l'imposizione dei cc.dd. oneri generali del sistema elettrico, al di fuori dunque del tradizionale "circuito della finanza pubblica"; cfr. TAR Lazio - Roma, Sez. III-ter, 13 agosto 2012, n. 7338, par. 2.3.2, confermata da Cons. Stato, Sez. VI, 27 settembre 2016, n. 3975) di completare i poteri esercitabili dall'autorità in fase di approvazione dei progetti, nell'ottica di assicurare un ragionevole equilibrio tra controllo ex ante , esercitato su ogni PPPM presentata al gestore, e controllo ex post, inevitabilmente selettivo (almeno quanto ai mezzi da impiegare) per la scarsità delle risorse dell'amministrazione, ma certamente più penetrante » ( ex multis T.A.R. Lazio Roma, sez. V, 24 aprile 2025, n. 8052).

In tale contesto « l'autotutela potrebbe venire in rilievo soltanto in un'ipotesi, ossia quella in cui il GSE rivaluti gli stessi presupposti già vagliati in sede di approvazione della proposta sic et simpliciter, ossia mediante un mero riesame delle stesse risultanze istruttorie già a sua disposizione sin dall'iniziale adozione del provvedimento di approvazione. In tutti gli altri casi, ossia quando si è svolto in sede di verifica e controllo un specifico approfondimento o focus istruttorio, che ha consentito all'autorità di ampliare il quadro conoscitivo nel doveroso esercizio dei poteri ad essa attribuiti per tutto il rapporto di incentivazione, la decisione finale non è mai manifestazione del potere di autotutela, ma costituisce un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti (quand'anche finisca per negare la sussistenza dei presupposti positivamente vagliati all'inizio, ma stavolta sulla base di più ampie risultanze istruttorie) » ( ex multis T.A.R. Lazio Roma, sez. V, 24 aprile 2025, n. 8052).

Sul punto, anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che « ciò che consente di distinguere nella specifica materia per cui è causa il potere di autotutela da quello di decadenza è la presenza o meno di un quid novi istruttorio: nella prima, l'assenza delle condizioni per accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del gestore (da qui la necessità di valutare attentamente l'affidamento del privato); nella seconda, quell'assenza viene rilevata all'esito di un nuovo percorso procedimentale, nel cui contesto sono acquisiti - nel doveroso esercizio dell'attività di verifica e controllo - ulteriori elementi conoscitivi che, valutati anche unitamente a quelli già disponibili, possono condurre alla declaratoria di decadenza (in tale ambito, la giurisprudenza ha già escluso la sussistenza di un affidamento rilevante rispetto all'esercizio del potere di decadenza, nel testo anteriore alla novella del 2020, poiché "l'ammissione all'incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell'attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione » (cfr. Consiglio Stato, Sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007 e Consiglio Stato, Sez. II, 14 gennaio 2025, n. 224).

Per il giudice di secondo grado, quindi, l'autotutela non ricorre qualora il gestore si avvalga di « nuove risultanze istruttorie acquisite successivamente e che hanno consentito di appurare l'insussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell'incentivo nella misura precedentemente stabilita" e tracciando quindi la linea di demarcazione tra autotutela e decadenza proprio nella "effettuazione o meno di un'attività di controllo sulla base di nuovi elementi istruttori » (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Ipotesi questa che, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, sussiste nel caso di specie, posto che il GSE ha emanato il provvedimento impugnato non già a seguito di una rimeditazione dell'originario quadro conoscitivo, bensì in ragione degli esiti dell'attività ispettiva, dalla quale è emersa una discrasia tra la situazione esistente e quella a suo tempo prospettata.

Detto altrimenti « fino allo svolgimento dell'attività di controllo e al positivo superamento dello stesso, nessun legittimo affidamento può crearsi nel Soggetto Responsabile in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare l'effettiva situazione. Il sistema normativo dei controlli - costituito dall'art. 42 d.lg. n. 28/2011 e dal d.m. 31 gennaio 2014 - è funzionale a garantire l'osservanza delle condizioni di accesso agli incentivi. Perciò il Soggetto Responsabile non può invocare il legittimo affidamento al fine di conservare un beneficio ottenuto in difetto dei necessari presupposti normativi » ( ex multis T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 14 ottobre 2024, n. 17611).

Ne consegue che, nella materia in esame non può configurarsi un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l'accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate.

Tanto premesso, con specifico riferimento al caso di specie, la ricorrente ha ottenuto il riconoscimento CAR evidenziando, nelle proprie controdeduzioni e nella propria relazione metodologica del dicembre 2015, tra l’altro che:

- la « determinazione dell’energia in ingresso avviene in entrambe i casi su base mensile a partire dai volumi letti e dai valori di PCS riportati sulle bollette del fornitore di Gas Naturale. Il valore del PCI è ottenuto su base mensile moltiplicando il valore di PCS per un fattore pari a 0,905 »;

- le « ore di funzionamento del by-pass sono misurate mediante contatore posto sulla valvola di by-pass. La logica di funzionamento del contatore, collegato al PLC, prevede che lo strumento conteggi come “aperte” anche le ore in cui la valvola dovesse essere parzializzata »;

- Hacqua_calda: è il calore scambiato dallo scambiatore acqua calda misurato con apposito contatore;

- che il Fin « è l’energia primaria in ingresso al motore, ovvero la quantità di gas corretta in pressione e temperatura per il potere calorifico» e che sarebbe stato calcolato su base mensile a partire dai volumi letti e dai valori di PCS riportati sulle bollette del fornitore di Gas Naturale; con la precisazione, a mente della quale il « valore del PCI è ottenuto su base mensile moltiplicando il valore di PCS per un fattore pari a 0,905 ».

Tuttavia, all’esito dei menzionati controlli sono emerse delle discrasie tra quanto dichiarato in sede di ottenimento dei benefici e quanto accertato, sicché la ricorrente è stata chiamata a fornire l proprie osservazioni in merito.

Nello specifico, il 26 giugno 2019 la ricorrente ha evidenziato che, al contrario di quanto precedentemente affermato:

- le « ore di apertura by-pass per l'anno 2015, ossia il primo esercizio per il quale sono stati richiesti i benefici di cui al DM 5 settembre 2011, sono state determinate mediante la misura dell'energia termica dei fumi di combustione, considerando il by-pass aperto per valori di recupero inferiori a 1 MWh per ogni ora di funzionamento del cogeneratore. Il valore di recupero termico dei fumi di combustione è direttamente misurato per mezzo di contacalore appositamente installato per questo scopo »;

- che la « centralina di misura di Hacqua_calda è stata disponibile e funzionante per 3,5 mesi su 5 nell'anno 2014 [anno per il quale non è stato richiesto alcun certificato da parte dell'Operatore] e per tutto l'anno 2015 ».

L’amministrazione procedente ha pertanto ritenuto che « logica di funzionamento del contatore di hsy-pAss è stata implementata al PLC solo in data 9 dicembre 2015, pertanto, negli anni 2014 e 2015 le ore di funzionamento del by-pass non sono state misurate» e che nel 2014 « il metodo adottato per la determinazione di Hacqua_calda utilizzato ai fini del calcolo di HcHp, è difforme dal criterio dichiarato nell'ambito delle richieste di riconoscimento CAR e di accesso al regime di sostegno e dalla normativa vigente ».

Inoltre, l'assenza delle misure di hBY-PASS e di Hacqua_calda non consente di determinare i valori effettivi di HCHP con riferimento agli anni di rendicontazione 2014 e 2015.

Infine, il GSE ha accertato che anche il FIN è stato calcolato in modo errato e risulta sottostimato rispetto al valore dell'energia effettivamente immessa nell'unità (pari a 37.470,589 MWh): per i mesi di marzo e agosto, i valori di PCS utilizzati risultano infatti non appropriati poiché non coincidono con i valori di PCS riportati sulle fatture mensili di acquisto del gas naturale in ingresso all'unità per i medesimi periodi.

A ciò si deve aggiungere che i calcoli della ricorrente si discostano dai metodi indicati nelle Linee Guida Ministeriali nonché da quanto indicato nel corso del procedimento che ha portato alla concessione dei benefici richiesti.

Ebbene, si tratta di conclusioni che non possono essere inficiate dall’asserita correttezza dei calcoli effettuati, posto che ciò che rileva fini de quibus è, infatti, che la società ha fornito una rappresentazione del metodo di calcolo applicato, rivelatasi poi non veritiera.

Per giurisprudenza pacifica, infatti, ciò che rileva ai fini delle conseguenze delle dichiarazioni e rappresentazioni non veritiere nell'ambito dei meccanismi incentivanti alla cui cura sovrintende il GSE è la rilevanza del c.d. principio di autoresponsabilità che impone all'interessato l'onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, con conseguente valenza preclusiva delle eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa. Ne discende che la produzione di documentazione non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante, che osta all'erogazione degli incentivi, impedendo, infatti, al Gestore di riscontrare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio, a prescindere dal dolo o la colpa della società interessata ed escludendosi la possibilità di soccorso istruttorio in relazione a procedure di massa scandite da termini perentori ( ex multis Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 12 gennaio 2017, n. 50 e Consiglio di Stato, sez. II, 25 agosto 2023, n. 7974).

Ne consegue che non ha « alcuna rilevanza la circostanza che la dichiarazione non veritiera si sia rivelata in concreto innocua o priva di effettivi vantaggi concreti, poiché la normativa di riferimento, ispirata ad un rigore giustificato dalla peculiare materia (si tratta di incentivi pubblici di rilevante entità che comportano l'esborso di risorse finanziarie pubbliche per loro natura limitate), pone particolare enfasi sulle difformità circa le informazioni rilevanti ai fini della ammissione al beneficio » ( ex multis Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 12 dicembre 2019, n. 8442).

Detto altrimenti, affinché il provvedimento sia legittimo è sufficiente che sussista una difformità rispetto alle dichiarazioni rese in sede di accesso ai benefici ( ex multis Consiglio di Stato, sez. II, 11 aprile 2022, n. 2671), che nel caso di specie è addirittura in parte confermata dalla ricorrente, le cui tesi difensive mirano proprio a dimostrarne l'asserita innocuità e irrilevanza delle stesse.

12. Per quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che quantifica in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 ottobre svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

ON ES, Presidente FF

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

LU IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU IA	ON ES

IL SEGRETARIO