Pubblicato il 03/12/2025

N. 03456/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00585/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 585 del 2024, proposto da
IA VI, MA AC, IC AC e EL AC, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Librizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina, in persona del Dirigente pro tempore;
Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, ed ivi domiciliati ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Comune di Lipari, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del parere negativo prot. n. 8858/2023 da parte della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina;

della nota del 19 dicembre 2023, prot. n. 47360, a firma del Dirigente, del Capo Area e del Capo Servizio del III Settore (Tecnico - Urbanistico - Sviluppo e Tutela territoriale), V Servizio (Illeciti e Sanatoria), del Comune di Lipari.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana della Regione Siciliana, del Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana dell’Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana della Regione Siciliana e della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. TA AN RO IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanza assunta al protocollo del Comune di Lipari al n. 44612 del 10 dicembre 2004, il Sig. EA AC, dante causa degli odierni ricorrenti, chiedeva, ai sensi della L. n. 326/2003 (c.d. “terzo condono”), la sanatoria dei seguenti interventi edilizi: “ il recupero di un vecchio ricovero per animali per alloggio piccole imbarcazioni a servizio dell’abitazione e la realizzazione di un w.c. in ampliamento al fabbricato ”

La definizione del procedimento amministrativo tardava lungamente, ed avveniva, dapprima, con il rilascio del parere negativo prot. n. 8858/2023 da parte della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina (in quanto “ esaminati gli elaborati trasmessi, con l’istanza a riscontro, riguardanti le opere edilizie in condono, ricadenti in area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico, in ottemperanza alla circolare nr. 02/2022 sopra citata, RIGETTA la pratica de quo ”) – impugnato però, mediante ricorso gerarchico comunicato anche al Comune di Lipari, con p.e.c. dell’8 giugno 2023 -, e poi con la nota del 19 dicembre 2023, prot. n. 47360, a firma del Dirigente, del Capo Area e del Capo Servizio del III Settore (Tecnico - Urbanistico - Sviluppo e Tutela territoriale), V Servizio (Illeciti e Sanatoria), del Comune di Lipari, adottata “ alla luce del parere contrario della dell’art. 32, comma 43, della Legge n. 326/03 e ss.mm.ii .”, benchè non fosse stato ancora deciso il ricorso gerarchico da cui la stessa era stata gravata.

I Sig.ri IA VE, MA AC, IC AC e EL AC, agendo nella loro qualità di aventi causa dal Sig. ND AC, impugnavano ambedue i provvedimenti sopra indicati con un ricorso notificato il 09/03/2024, al cui interno deducevano vizi di:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 L.R. 21 maggio 2019, n. 7, per essere mancata la comunicazione del preavviso di rigetto anteriormente a quella della la nota del 19 dicembre 2023, prot. n. 47360, a firma del Dirigente, del Capo Area e del Capo Servizio del III Settore (Tecnico - Urbanistico - Sviluppo e Tutela territoriale), V Servizio (Illeciti e Sanatoria), del Comune di Lipari;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 46, comma 2, L.R. 28 dicembre 2004, n. 17 e dell’art. 29, comma 6, L.R. 21 maggio 2019, n. 7, nonché di illegittimità derivata, in quanto il parere negativo della Soprintendenza di cui alla motivazione del provvedimento del Comune impugnato, oltre che ad essere oggetto di un ricorso gerarchico ancora in istruttoria, sarebbe comunque stato illegittimo, perchè sulla relativa richiesta si era già formato il silenzio assenso;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 L.R. 21 maggio 2019, n. 7, nonché di invalidità derivata, per essere mancata la comunicazione del preavviso di rigetto anteriormente a quella della prot. n. 8858/2023 da parte della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina;

4) violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 27, D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in L. 24 novembre 2003, n. 326, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 L.R. 21 maggio 2019, n. 7, di illegittimità derivata, nonché di eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione e di adeguata istruttoria, censure tutte formulate in critica alla circolare assessoriale (n. 2, prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022, che, (almeno in tesi) non avrebbe correttamente inteso quale fosse l’impatto della recente sentenza della Corte costituzionale n. 252 del 19 dicembre 2022 su procedimenti di sanatoria di abusi edilizi nell’ambito della Regione Siciliana.

Si costituiva in giudizio, per l’Assessorato ai Beni Culturali e dell’Identità Siciliana della Regione Siciliana, il competente ufficio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, che in successiva memoria depositata in segreteria il 13/10/2025 proponeva le seguenti repliche alle censure attoree:

a) con riguardo ai vizi sub 1) e sub 3), che il preavviso di diniego e l'apporto partecipativo del soggetto privato, ai sensi dell'art. 10 bis, L. 241/90 e/o L.R. 7/2019, sono inutile nell’ambito dei procedimenti di sanatoria di opere edilizie abusive, poiché la loro rappresentazione grafica non è altro che lo stato di fatto di esse, immodificabile: sicchè il preavviso non avrebbe nessuna utilità;

b) con riguardo al vizio sub 2), che non esisterebbe più nella Regione Siciliana alcuna forma di silenzio assenso della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. nell’ambito dei procedimenti di sanatoria di abusi edilizi dopo la sentenza n. 155/2021 della Corte Costituzionale;

c) con riguardo al vizio sub 4), che alla luce dell’attuale quadro normativo e giurisprudenziale nelle aree sottoposte a vincolo, sono sanabili soltanto gli interventi edilizi di minore importanza (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, opere che non comportino nuovi volumi o superfici), certamente non ricorrenti nel caso in esame.

In data 20 novembre 2025 si svolgeva l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

Preliminarmente all’esame dei singoli motivi di ricorso, il Collegio ritiene di dovere osservare quanto segue.

A più riprese i ricorrenti lamentano che la nota prot. n. 47360 del 19 dicembre 2023 del Comune di Lipari fosse stata adottata malgrado il fatto che il parere negativo prot. n. 8858/2023 da parte della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina, sulla cui base il Comune intimato – come da motivazione del proprio contestato provvedimento - ha espresso il proprio diniego, fosse stato impugnato mediante ricorso gerarchico (comunicato anche al Comune di Lipari).

Ma da sempre la imperatività caratterizza il provvedimento amministrativo: la cui semplice contestazione, ove pure dinnanzi all’Autorità giudiziaria, non lo priva certo di efficacia, in assenza di provvedimenti - richiesti e concessi in sede cautelare - per conseguire quel risultato. Né con riguardo ai rimedi giustiziali le cose stanno in modo differente. A parte la peculiarità del ricorso straordinario al Capo dello Stato (o nell’ambito della Regione Siciliana, al Presidente di tale ente) – che come estremo rimedio extra ordinem sconta la mancanza della possibilità di ottenere la sospensione del provvedimento con esso impugnato in via cautelare -, anche in sede di ricorso gerarchico il provvedimento impugnato continua a rimanere efficace, salva la possibilità di interventi d’ufficio o ad istanza di parte che la sospendano cautelarmente in base a quanto previsto dall’art. 3 del D.P.R. n. 1199/1971. Con più specifico riferimento al caso di specie, i ricorrenti non possono quindi che imputare alla propria negligenza il non aver usato della norma giuridica menzionata da ultimo per ottenere, in sede di ricorso gerarchico, la sospensione della efficacia della nota prot. n. 8858/2023 della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina: della quale, pertanto, il Comune di Lipari ha legittimamente fatto uso – e poco importa se opportunamente o meno, perché non sono questi i profili dell’azione amministrativa che possono costituire oggetto di sindacato da parte del giudice adito.

I – I vizi di cui al primo ed al terzo motivo di ricorso non sussistono.

Infatti lo stesso dante causa dei ricorrenti, nella istanza assunta al protocollo del Comune di Lipari al n. 44612 del 10 dicembre 2004, riconosceva di aver realizzato interventi edilizi in “ ampliamento al fabbricato ” originariamente assentito sine titulo . Di conseguenza, poiché i provvedimenti in materia di sanatoria di abusi edilizi sono atti vincolati, la cui possibilità di adozione è subordinata al riscontro del requisito della cd. “doppia conformità”, e che nel caso di specie la mancanza della prima – ovvero “ la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente … al momento della realizzazione dell'intervento ”, come da prevalete e condivisa giurisprudenza ( ex plurimis e più di recente, Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 8 agosto 2025, n. 6979) – risulta in modo certo e per tabulas , il vizio di mancata comunicazione del preavviso di rigetto decampa nel giuridicamente irrilevante in applicazione del primo paragrafo del secondo comma dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 (alla cui stregua “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottati ”). Non senza ancora mancare di considerare, in sovrappiù, come la lamentata violazione dell'art. 10 bis della L. 241/90 e dell’art. 13 della L.R. 7/2019 potrebbe postularsi esistente soltanto in base ad una applicazione esasperatamente formalistica delle norme sul procedimento amministrativo – che la miglior giurisprudenza amministrativa tuttavia respinge, evidenziando piuttosto che “ le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente ”( ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 2 ottobre 2020, n. 5779) -, dato che, come condivisibilmente replicato dalla Difesa Erariale, “ il preavviso di diniego e l'apporto partecipativo del soggetto privato, ai sensi dell'art. 10bis, L. 241/90 e/o L.R. 7/2019, devono logicamente essere ritenuti applicabili solo per le nuove opere edilizie da realizzare (art. 146, D.Lvo. 42/04), in quanto, in relazione agli eventuali rilievi mossi, la ditta potrebbe apportare le opportune modifiche o rendere memorie, entro 10gg, al fine di evitare il diniego. Cosa ben diversa è per le opere edilizie abusive (art. 167, D.L.vo 42/04), poiché la loro rappresentazione grafica non è altro che lo stato di fatto di esse, immodificabile; pertanto, il preavviso non avrebbe nessuna utilità”.

II – Con riguardo al vizio, dedotto con il secondo motivo di ricorso, di falsa applicazione dell’art. 46, comma 2, L.R. 28 dicembre 2004, n. 17 per avere la Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina provveduto pur dopo che, in base all’operare di tale norma, si fosse già formato un parere positivo per silenzio-assenso, il Collegio osserva quanto segue.

Con dichiarazione in gravame che assume valore di confessione giudiziale ex art. 2733 c.c., i ricorrenti affermano che “ a fronte di un’istanza protocollata, con i relativi allegati, in data 14 settembre 2020 (prot. n. 15039), la Soprintendenza intimata è rimasta inerte per tre anni, salvo poi emettere il parere impugnato ”.

Peccato però che dopo la entrata in vigore della L.R. 28 dicembre 2004, n. 17, e dopo l’avvio – in data 14 settembre 2020 – del (sub)procedimento amministrativo definito dalla nota prot. n. 8858/2023 della Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina, è sopravvenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 155/2021, che, per quanto qui d’interesse, ha così statuito:

“dalla constatazione che si tratta di una norma di esclusione direttamente applicabile, che riguarda specificamente i procedimenti di tutela paesaggistica, si deve concludere che la sua applicazione è incompatibile con la permanente applicazione dell'art. 46, comma 2, ultimo periodo, della L.R. Sicilia n. 17 del 2004 (che prevede il silenzio-assenso). Di conseguenza, la disposizione regionale in questione deve considerarsi abrogata a partire dal 26 aprile 2011, cioè dal momento di entrata in vigore della L.R. Sicilia n. 5 del 2011. In questo senso, del resto, si è orientato in varie occasioni anche il giudice amministrativo (ad esempio, TAR Sicilia, Palermo, sezione seconda, sentenze 12 aprile 2021, n. 1190, e 29 gennaio 2019, n. 230; TAR Sicilia, Catania, sezione prima, sentenze 28 dicembre 2020, n. 3589, e 24 dicembre 2020, n. 3577; Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni unite consultive, parere del 17 ottobre 2017, n. 139), pur registrandosi anche pronunce di segno opposto (ad esempio, TAR Sicilia, Palermo, sezione prima, sentenze 12 aprile 2021, n. 1150, 31 marzo 2021, n. 1021, e 14 gennaio 2020, n. 76)”.

Quindi: “ l'art. 46, comma 2, ultimo periodo, della L.R. Sicilia n. 17 del 2004 (che prevede il silenzio-assenso)” era stato “abrogat (o) a partire dal 26 aprile 2011 ”, e non poteva pertanto determinare alcuna formazione per silenzio-assenso di un parere positivo da parte della competente Soprintendenza ai BB. CC. e AA. nell’ambito di un (sub) procedimento amministrativo avviato presso la stessa in data 14 settembre 2020.

III – Con riguardo al quarto motivo di ricorso, la Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi innumerevoli volte sulla correttezza della circolare assessoriale n. 2, prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022, adottata per chiarire l’impatto della sentenza della Corte costituzionale n. 252 del 19 dicembre 2022 sui procedimenti di sanatoria di abusi edilizi realizzati nel territorio della Regione Siciliana ed ancora pendenti, in particolare laddove essa prevede che “ nelle aree sottoposte a vincolo, sono sanabili soltanto gli interventi edilizi di minore importanza (restauro; risanamento conservativo; manutenzione straordinaria; opere che non comportino nuovi volumi o superfici)”, mentre “sono insanabili gli abusi edilizi che sono stati realizzati in aree di interesse paesaggistico e che rientrino nelle tipologie edilizie diverse da quelli di cui sopra ”.

La opinione manifestata con tale circolare coincide infatti in modo perfetto con la ricostruzione del sistema normativo vigente operata dalla prevalente giurisprudenza amministrativa – non ultima quella di questa stessa Sezione, per la quale può utilmente frasi riferimento, fra le più recenti, alla sentenza n. 2767 del 3 ottobre, il cui pertinente passo si riporta subito appresso:

“ Quanto al nucleo fondamentale della vicenda, la Sezione, infatti, rileva che: a) per consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, VI, 30 gennaio 2023, n. 1036; Consiglio di Stato, I, 18 gennaio 2023, n. 90; Consiglio di Stato, VI, 14 ottobre 2022, n. 8781), ai sensi dell’art. 32, comma 27, lettera d, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003 (terzo condono), sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), purché ricorrano “congiuntamente” determinate condizioni: - che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo (e non necessariamente che comporti l’inedificabilità assoluta); - che pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; - che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai numeri 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria); - che sia intervenuto il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

Ciò vale anche in ambito regionale, come ripetutamente chiarito in numerose pronunce del Tribunale e di questa Sezione, alle cui motivazioni si rinvia per esigenze di sintesi: cfr., ad esempio, T.A.R. Sicilia, II Sezione, n. n. 1538/2025, n. 1537/2025, n. 1536/2025, n. 1422/2025, n. 1421/2025, n. 1420/2025, n. 1384/2025, n. 1383/2025, n. 1382/2025, n. 1381/2025, n. 1301/2025, n. 1299/2025, n. 1298/2025, n. 1297/2025, n. 1296/2025, n. 894/2025, n. 713/2025, n. 711/2025, n. 575/2025, n. 356/2025, n. 341/2025, n. 340/2025, n. 256/2025, n. 137/2025, n. 129/2025, n. 4174/2024, n. 4169/2024, n. 4167/2024, n. 4009/2024, n. 4008/2024, n. 3973/2024, n. 3959/2024, n. 3790/2024, n. 3758/2024, n. 3757/2024, n. 3684/2024, n. 3578/2024, n. 3552/2024, n. 3546/2024, n. 3540/2024, n. 3539/2024, n. 3473/2024, n. 3311/2024, n. 3267/2024, n. 3265/2024, n. 3262/2024, n. 3130/2024, n. 3044/2024, n. 3043/2024, n. 3038/2024, n. 2892/2024, n. 2874/2024, n. 2873/2024, n. 2871/2024, n. 2867/2024, n. 2866/2024, n. 2829/2024, n. 2811/2024, n. 2794/2024, n. 2736/2024, n. 2652/2024, n. 2651/2024, n. 2650/2024, n. 2223/2024, n. 2222/2024, n. 2071/2024, n. 2071/2024, n. 2068/2024, n. 1794/2024, n. 1791/2024, n. 1765/2024, n. 1764/2024, n. 1763/2024, n. 1762/2024, n. 1761/2024, n. 1760/2024, n. 1759/2024, n. 1755/2024, n. 1754/2024, n. 1627/2024, n. 1626/2024, n. 1621/2024, n. 1620/2024, n. 1619/2024, n. 1581/24, n. 1561/2024, n. 1330/2024, n. 1278/2024, n. 1102/2024, n. 1101/2024, n. 1094/2024, n. 1091/2024, n. 1090/2024”.

Le critiche dei ricorrenti, a ben vedere, piuttosto che riferirsi in modo specifico ai provvedimenti impugnati, concernono il valore di quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. n. 252 del 19 dicembre 2022, in quanto “ tale approdo interpretativo – nonostante l’autorevole diverso avviso della recente giurisprudenza costituzionale – non convince ed ha condotto alle illegittime determinazioni assunte con i provvedimenti impugnati, diretta conseguenza della “forzatura” contenuta nell’atto di indirizzo regionale (circolare n. 2) che ha “costretto” la Soprintendenza ad … adeguarsi ”. Ma dato che non è certo la Sezione Staccata di Catania del TAR Sicilia a poter farsi giudice d’Appello rispetto a sentenze del Giudice delle Leggi, tutta la diversa ricostruzione della normativa vigente proposta dai ricorrenti urta contro quanto è stato:

i) statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. n. 252 del 19 dicembre 2022;

ii) in conformità al contenuto di quella, prefigurato come corretto canone di condotta per le strutture operative dell’Assessorato con circolare assessoriale n. 2, prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022;

iii) applicato altrettanto correttamente dalla Soprintendenza ai BB. CC. e AA. di Messina con l’adozione della nota prot. n. 8858/2023;

ed impone, pertanto, la reiezione (anche) del quarto motivo di ricorso.

IV – Il Collegio, conclusivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Avuto riguardo al complessivo svolgimento della vicenda, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN BU, Presidente

TA AN RO IN, Consigliere, Estensore

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA AN RO IN	AN BU

IL SEGRETARIO