Pubblicato il 23/04/2026

N. 00168/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00426/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 426 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Davide Angelucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari, Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del 14 giugno 2024 del RUP del Comune di Terni con la quale, in relazione al contratto di concessione rep. n. 38320 del 21 ottobre 2019 avente per oggetto la progettazione, la costruzione e la gestione del palasport di Terni, opere correlate e connesse ai sensi dell’art. 164 e seguenti del d.lgs. n. 50/2016, è stata rigettato la richiesta di revisione del quadro economico delle opere ai sensi dell’art. 27 del d.l. n. 50/2022;

- della nota del 16 luglio 2024 del RUP del Comune di Terni con la quale è stato ribadito, tra l’altro, il non accoglimento dell’istanza di revisione prezzi ex art. 27 del d.l. n. 50/2012;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o comunque consequenziale a quelli impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati da AT S.r.l. il 30.09.2025 e depositati il 01.10.2025:

- della nota prot. n. 34251 del 22 agosto 2025 del RUP del Comune di Terni;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o comunque consequenziale a quelli già impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 la dott.ssa NA LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1. La AT s.r.l., società di progetto costituita il 10 ottobre 2019 tra la società SALC s.p.a, individuata a seguito di gara pubblica, e il Comune di Terni, ha stipulato con quest’ultimo in data 21 ottobre 2019 il contratto di concessione per la progettazione, la costruzione e la gestione del Palasport Polifunzionale di Terni, oltrechè delle opere correlate e connesse ai sensi dell’art. 164 e ss. del D.lgs. n. 50/2016. La predetta società, con nota del 2 novembre 2023, formulava istanza di applicazione delle previsioni di cui all’art. 27 del D.L. n. 50 del 17 maggio 2022, allegando degli aumenti dei costi di costruzione che sarebbero intervenuti per fatti straordinari ed imprevedibili (i quali, a norma dell’art. 31 della convenzione potevano costituire, nell’ottica del mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della concessione, il presupposto per la revisione della concessione ai sensi dell’art. 165, comma 6 del codice); segnatamente il concessionario chiedeva al Comune di Terni il pagamento della somma complessiva di € 3.871.602,79=, di cui € 736.737,77= in relazione ai SAL nn. 1-6 sino a tutto il 31 dicembre 2021 ed € 3.134.865,02= in relazione ai SAL nn. 7-18 per il 2022 ed il 2023.

2. Con nota del 26 gennaio 2024, il RUP riscontrava la richiesta, comunicando l’intenzione di proporre all’ANAC istanza di precontenzioso circa l’ammissibilità di una domanda di revisione prezzi proposta ai sensi dell’art. 27 del D.L. n. 50 del 2022, e “inviata successivamente al collaudo ed all’approvazione dello stesso”, ovvero se fosse legittimo “ procedere ad aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo una volta terminata e collaudata l’opera ”. Nell’istanza il Comune specificava che nel caso in esame l’esecuzione dei lavori era terminata il 4 settembre 2023, con collaudo effettuato l’11 settembre 2023 ed approvato con determina dirigenziale n. 2636 del 18 settembre 2023.

3. In data 19 febbraio 2024 l’ANAC emetteva parere di inammissibilità, in quanto “le questioni insorte una volta esaurita la fase pubblicistica della gara esulano dall’ambito di operatività del precontenzioso ”.

4. AT, quindi, insisteva nella propria istanza di revisione prezzi con nota del 4 marzo 2024, precisando che l’art. 22 del Decreto n. 50/22 non richiedeva che i lavori dovessero essere ancora in corso al momento della richiesta di liquidazione del concessionario; il RUP, con nota del 14 giugno 2024, respingeva nuovamente l’istanza, affermando che l’istituto in esame aveva natura eccezionale e derogatoria e andava pertanto interpretato restrittivamente, e doveva riferirsi necessariamente ad un’opera pubblica in itinere, e non a lavori già terminati e collaudati. Infatti “le locuzioni di cui al primo e secondo comma dell’articolo 27 del predetto Decreto recitano che la revisione riguarda un progetto esecutivo in corso di approvazione o approvato e in relazione al quale risultino espletate le procedure di affidamento (o l’avvio entro il 2023), lasciando intendere che tali procedure involgerebbe una fase dei lavori ancora da eseguire o al limite in itinere; inoltre il secondo comma dello stesso articolo pone la necessità dell’approvazione del computo metrico o quadro economica rideterminato da parte del concedente. Affermazioni che avvalorano ancora di più la tesi di una fase esecutiva dei lavori o addirittura prodromica all’inizio degli stessi ”. Analogo diniego veniva reiterato dal Comune, a seguito di ulteriore approfondimento istruttorio, il 16 luglio 2024.

5. AT ha impugnato i predetti atti di diniego con un unico motivo di gravame, con il quale ha denunciato la violazione dell’art. 27 del D.L. n. 50/2022, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, nonché l’ingiustizia manifesta.

Il Comune di Terni avrebbe negato illegittimamente l’adeguamento del piano economico finanziario sul presupposto che la norma richiamata doveva riferirsi esclusivamente a lavori non ancora iniziati o in corso di svolgimento, e nel caso in esame i lavori non sarebbero stati ancora del tutto conclusi, come emerge dal verbale di consegna parziale del 4 marzo 2024 e da quello ulteriormente successivo del giugno 2024. In ogni caso ricorrerebbero i presupposti di cui all’art. 27, comma primo, perché la ricorrente avrebbe provveduto all’adeguamento del quadro economico sulla scorta dell’aggiornamento del computo metrico del progetto esecutivo già approvato al luglio 2022 (data di entrata in vigore della normativa per tutti i concessionari) in base al prezzario vigente, e i lavori sono stati avviati entro il 31 dicembre 2023.

6. Con atto di motivi aggiunti notificati il 30 settembre 2025 e depositati il 1° ottobre 2025 AT ha impugnato la nota del RUP del Comune di Terni prot. n. 34251 del 22 agosto 2025, con la quale, in risposta alla nota della società del 18 luglio 2025 che invitava il Comune ad una composizione bonaria dei contenziosi, anche facendo richiamo alla sentenza del T.A.R. Milano n. 1852/25, l’Ente confermava le precedenti posizioni, ritenendo la predetta pronuncia inconferente con il caso di specie.

Con il predetto gravame la ricorrente reiterava in larga parte gli argomenti già spesi con il ricorso introduttivo, censurando la nota impugnata sia in via autonoma che in via derivata rispetto agli atti già contestati con il ricorso principale e ribadendo l’irrilevanza, ai fini dell’applicazione dell’art. 27 del D.L. n. 50 del 2022, della circostanza che i lavori oggetto della concessione fossero stati eventualmente ultimati prima della presentazione del quadro economico aggiornato da parte del concessionario al concedente.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di Terni il quale, anche facendo richiamo alla sentenza della quinta sezione del Consiglio di Stato n. 115 del 2026, ha sostenuto l’infondatezza dell’avversa impugnativa, in quanto la revisione, o meglio, l’aggiornamento prezzi di che trattasi presuppone che l’esecuzione dei lavori non sia ancora iniziata nel momento in cui si procede all’aggiornamento del progetto esecutivo; in ogni caso i lavori sarebbero stati ultimati il 04 settembre 2023, salvo alcune opere marginali non sostanziali che non pregiudicherebbero la funzionalità e la fruizione del complesso.

8. In vista dell’udienza pubblica entrambe le parti hanno argomentato sulle questioni oggetto di contenzioso; la ricorrente ha eccepito la tardività del deposito documentale del Comune del 6 febbraio 2026, da cui emerge l’ultimazione dei lavori in data 4 settembre 2023, che però secondo la parte ricorrente andrebbero circoscritti ai soli “lavori eseguibili”, ovvero consegnati a tale data, mentre ne residuerebbero di ulteriori, tanto è vero che solo in data 4 novembre 2025 veniva certificata l’ultimazione della realizzazione della tribuna del Palasport di Terni.

9. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In limine litis deve essere dichiarata l’inutilizzabilità del deposito documentale del Comune di Terni del 6 febbraio 2026, operato in violazione dei termini perentori di cui all’art. 73, comma 1, cod. proc. amm. (cfr. fra le tante, T.A.R. Umbria, 4 febbraio 2026, n. 40).

Va, al riguardo, evidenziato che la predetta documentazione tardivamente depositata risulta risalente all’anno 2023 e la parte nulla ha allegato in merito all’eventuale difficoltà di tempestivo deposito della stessa. In ogni caso, si ritiene di respingere la domanda di acquisizione d’ufficio di tali documenti, stante la non decisività degli stessi ai fini della decisione, per quanto si dirà di seguito.

11. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

11.1. Preliminarmente, pur trattandosi di questione non trattata nel ricorso introduttivo né nei motivi aggiunti (perché non presente nella motivazione dei provvedimenti impugnati) ma emersa a seguito degli scambi di memorie delle parti, va delimitato il perimetro soggettivo di applicabilità dell’art. 22 del D.L. n. 50/22 sulla base della quale AT ha articolato la speciale domanda di “revisione prezzi” oggetto di contenzioso.

Il predetto articolo prevede, al comma 1: “Per fronteggiare, negli anni 2022 e 2023, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, anche in conseguenza della grave crisi internazionale in atto in Ucraina, i concessionari di cui all'articolo 142, comma 4, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e quelli di cui all'articolo 164, comma 5, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, possono procedere all'aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo in corso di approvazione o approvato alla data di entrata in vigore del presente decreto e in relazione al quale risultino già espletate le procedure di affidamento ovvero ne sia previsto l'avvio entro il 31 dicembre 2023, utilizzando il prezzario di riferimento più aggiornato”.

Il comma 2 prosegue: “Il quadro economico o il computo metrico del progetto, come rideterminato ai sensi del comma 1, è sottoposto all'approvazione del concedente ed è considerato nell'ambito del rapporto concessorio, in conformità alle delibere adottate dall'autorità di regolazione e di vigilanza del settore, ove applicabili. In ogni caso, i maggiori oneri derivanti dall'aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto non concorrono alla determinazione della remunerazione del capitale investito netto né rilevano ai fini della durata della concessione.”.

11.2. In un caso analogo al presente, è stato chiarito che “La norma -per come fatto palese dal riferimento contenuto nel primo comma ai concessionari dell’art. 142, comma 4, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e dell’art. 164, comma 5, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 (vale a dire ai concessionari che non sono amministrazioni aggiudicatrici, i quali, per gli appalti di lavori da affidare a terzi, sono obbligati al rispetto delle norme che regolano le procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente esecutore dei lavori)- non è riferita ai lavori affidati direttamente dall’ente concedente ai concessionari, bensì ai lavori che costoro -quando appunto non sono amministrazioni aggiudicatrici- affidano a soggetti terzi, dovendo tuttavia applicare le norme delle procedure di evidenza pubblica specificate nel detto art. 164, comma 5.

In tale prospettiva, si spiega il riferimento contenuto nel primo comma dell’art. 27 in commento all’aggiornamento “del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo in corso di approvazione o approvato alla data di entrata in vigore del presente decreto”, che la norma mette in diretta relazione con l’espletamento di una procedura di evidenza pubblica (in cui stazione appaltante è il concessionario, ai sensi appunto dell’art. 164, comma 5, che si riferisce agli “appalti dei lavori affidati a terzi”). Il dato trova risconto nella rubrica della norma (“Disposizioni urgenti in materia di concessioni e affidamenti di lavori”), che collega le concessioni agli “affidamenti dei lavori”. (Cons. Stato, sez, V, 7 gennaio 2026, n. 115).

In altri termini l’ambito applicativo di elezione della presente procedura riguarda le concessioni nelle quali il concessionario non pubblico non esegue i lavori in proprio ma li affida a terzi tramite procedure di evidenza pubblica, restando escluse le concessioni in cui, appunto, lo stesso concessionario, o come nel caso di specie, la società di progetto all’uopo costituita, li svolgano direttamente.

11.3. Ciò chiarito, in merito al collegamento tra la domanda di aggiornamento prezzi prevista dalla norma eccezionale e le procedure di affidamento di lavori (e dunque all’astratta inapplicabilità dell’art. 22 all’ipotesi in esame, seppure non rilevata dal Comune di Terni in fase procedimentale), si osserva che la questione attorno alla quale ruota il presente contenzioso è l’applicabilità o meno della predetta revisione prezzi a procedure per le quali i lavori siano già terminati e collaudati o comunque in avanzato stato di esecuzione: da ciò il dibattito delle parti sulla circostanza fattuale per cui, nel caso de quo , in effetti, alla data di presentazione dell’istanza, ovvero il 2 novembre 2023, i lavori fossero interamente conclusi salvo parti trascurabili (come argomentato dal Comune di Terni) ovvero fossero ancora in itinere (come opinato dalla parte ricorrente), dato che vi era già stata una consegna parziale il 4 settembre 2023, ma la vere e propria ultimazione dei lavori sarebbe sopraggiunta solo il 4 novembre 2025, allorchè veniva certificato il completamento della tribuna del Palasport di Terni.

11.4. La questione alla luce della più recente giurisprudenza appare superata, in quanto a rilevare nell’ottica preclusiva della revisione prezzi ai sensi dell’art. 22 del D.L. n. 50 del 2022 non è l’avvenuta ultimazione dei lavori, bensì, a monte, l’intervenuto inizio degli stessi, che nel caso in esame è incontestato risalga ad epoca anteriore alla presentazione dell’istanza. Da questo punto di vista appare del tutto irrilevante la richiesta del Comune di Terni di acquisizione d’ufficio della documentazione depositata tardivamente e deputata a dimostrare la definitiva conclusione dei lavori prima della presentazione dell’istanza di revisione prezzi.

11.5. Ha infatti chiarito la citata sentenza del Consiglio di Stato n. 115/2026: “Sebbene il testo di legge come risultante dopo le modifiche apportate in sede di conversione faccia riferimento non solo alle procedure di affidamento non ancora avviate (in quanto da avviare “entro il 31 dicembre 2023”), ma anche alle procedure di affidamento “già espletate”, alla data di entrata in vigore del d.l. n. 50 del 2022, è da ritenere che la revisione (o meglio, l’aggiornamento) di che trattasi presupponga che l’esecuzione dei lavori non sia ancora iniziata nel momento in cui si procede all’aggiornamento del progetto esecutivo; invero, soltanto tale fattispecie giustifica il riferimento, contenuto nel secondo comma dell’art. 27, all’approvazione del concedente del quadro economico o del computo metrico del progetto: si tratta del progetto esecutivo predisposto ed aggiornato dal concessionario ai sensi del primo comma, in vista dell’inizio dell’esecuzione dei lavori che lo stesso concessionario dovrà affidare a terzi, ma che – tenuto conto del rapporto tra ente concedente e concessionario – necessita della previa approvazione del concedente.

Significativa in tale senso è la Relazione illustrativa che ha accompagnato l’adozione del d.l. n. 50 del 2022, laddove – in specie nella parte giustamente richiamata dal Comune appellante nell’incipit del secondo motivo (pur nella versione antecedente le modifiche apportate dalla legge di conversione)- evidenzia la finalità dell’intervento normativo, come volto a consentire l’aggiornamento del quadro economico del progetto esecutivo in modo da superare le clausole convenzionali (contenute, cioè, nei contratti di concessione) che precludevano tale possibilità di aggiornamento sia al concessionario che al concedente.

Non si vuole certo significare che, in caso di modalità esecutiva dei lavori che ne preveda l’esecuzione da parte del concessionario (o della società di progetto all’uopo costituita, come nel caso di specie) sia del tutto preclusa l’applicazione dell’istituto della revisione dei prezzi, ovvero del più generale principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e del collegato strumento della rinegoziazione delle condizioni contrattuali (che hanno trovato recente riconoscimento normativo nell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023, pur non immediatamente applicabile ratione temporis).

Piuttosto, fermo restando che nella concessione, in condizioni operative normali, il rischio operativo -come ricorda anche il Comune di Marostica- grava sul concessionario, tuttavia ove intervengano fatti straordinari o imprevedibili non imputabili a quest’ultimo, tali da alterare l’equilibrio economico finanziario del contratto, vengono in rilievo, tra l’altro, i meccanismi revisionali del Piano Economico Finanziario.

Laddove, come previsto invece dall’art. 27, commi 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2022, beneficiari dell’aggiornamento dei prezzi di cui alla norma siano i terzi esecutori dei lavori, è consequenziale che “i maggior oneri derivanti dall’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico non concorrono alla remunerazione del capitale investito netto né rilevano ai fini della durata della concessione”.

Prosegue la predetta sentenza: “ l’art. 27, comma 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2022, non contiene una norma per la revisione dei prezzi in corso di esecuzione, bensì una disciplina per l’<<aggiornamento>> dei prezzi preventivati nel quadro economico o nel computo metrico del progetto esecutivo in vista dell’esecuzione.

Tale approdo interpretativo comporta che la norma si applichi in riferimento a procedure di affidamento non ancora espletate o che, pur espletate, necessitino tuttora dell’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo; ciò, che appunto si verifica, così come sostenuto dal Comune appellante, quando i lavori che ne sono oggetto non abbiano ancora avuto esecuzione.

Di qui la scelta del legislatore di operare, ai sensi del primo comma dell’art. 27 in commento, un mero raffronto dei prezzi tra il prezziario di riferimento (id est, il prezziario adoperato per la predisposizione del progetto esecutivo da aggiornare) ed il prezziario di riferimento “più aggiornato”, in quanto operazione contabile da effettuare ex ante, salvo a rimettere, ai sensi del secondo comma, alla discrezionalità dell’ente concedente l’approvazione dei maggiori oneri che risultano preventivati dopo tale operazione contabile.

All’opposto, quando l’attività esecutiva è stata interamente posta in essere, non può essere preclusa all’ente concedente la verifica dell’effettiva incidenza dell’incremento dei prezzi (riferito sempre al prezziario di riferimento, cioè a quello utilizzato per il progetto esecutivo posto a base di gara, depurato del ribasso offerto dal concorrente risultato aggiudicatario) venutosi a determinare in costanza di esecuzione.”

11.6. In altri termini è l’esegesi letterale della norma, laddove collega l’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo a procedure di affidamento già espletate o da avviarsi entro il 31 dicembre 2023 a rendere palese l’inapplicabilità della revisione prezzi non solo a lavori che siano già conclusi, ma che addirittura siano anche soltanto già iniziati, non potendo altrimenti spiegarsi il riferimento all’approvazione da parte del concedente del quadro economico o del computo metrico del progetto.

Nello stesso senso si è espressa anche Cons. Stato, sez. V, 18 febbraio 2026, n. 1280, con cui è stata riformata la sentenza del T.A.R. Lombardia, sez. I, 26 maggio 2025, n. 1852, allegata dalla odierna ricorrente a sostegno delle proprie ragioni.

11.7. Da questo punto di vista non convincono le argomentazioni spese dalla ricorrente per confutare la ricostruzione sopra riferita, che appare l’unica coerente con il dato letterale della norma; peraltro non corrisponde al vero che in casi analoghi a quelli della ricorrente la conservazione dell’equilibrio contrattuale sia lasciata priva di strumenti di tutela. Sovviene infatti l’istituto della revisione prezzi in via ordinaria, non a caso previsto dall’art. 31, comma 3, lett. e) del contratto di concessione tra AT e il Comune di Terni, in caso di aumenti dei costi di costruzione per fatti straordinari ed imprevedibili - che determinino significativi aumenti dei costi di investimento, con riferimento alla data dell'offerta, rispetto ad una normale politica revisionale dell'inflazione ovvero alle previsioni del Piano Economico Finanziario - facoltizza ad una revisione della concessione.

12. Per quanto esposto il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere integralmente respinti.

Resta salva la facoltà del Comune di Terni di valutare l’istanza della ricorrente quale ordinaria istanza di revisione prezzi, ai cui presupposti peraltro AT aveva già fatto riferimento nell’originaria istanza del 2 novembre 2023 richiamando l’art. 31, comma 3, lett. e) della concessione.

13. La parziale novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA NG, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

NA LE, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
NA LE	RA NG

IL SEGRETARIO