Pubblicato il 18/02/2026

N. 01280/2026REG.PROV.COLL.

N. 05281/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5281 del 2025, proposto dal
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano e Stefania Pagano, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Polibio, 15;

contro

Expo Borgogna Parking s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella, Giovanni Corbyons, Davide Angelucci e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1852/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Expo Borgogna Parking s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. LE TI e uditi per le parti gli avvocati Pagano, Tanzarella e Angelucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Lombardia, la società Expo Borgogna Parking s.r.l. impugnava la comunicazione dirigenziale 31 ottobre 2023, prot. 0555562.U. con cui il Comune di Milano aveva negato l'applicabilità dell’art. 27 del d.l. 17 maggio 2022, n. 50 (per effetto del quale i concessionari pubblici si vedevano attribuita la facoltà di aggiornare al più recente prezzario il quadro economico o il computo metrico di progetto e di sottoporre il documento aggiornato all’approvazione dell’ente concedente) alla convenzione di concessione per la costruzione e gestione, in regime di finanza di progetto, di un parcheggio pubblico e per residenti nel sottosuolo di Via Borgogna in Milano.

A sostegno delle proprie ragioni la società deduceva un unico, articolato motivo di impugnazione, così rubricato: “ Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 27 d.l. n. 50/2022 e art. 164, comma 5, d.lgs. n. 50/2016); violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale (artt. 9, e 192, D.lgs. n. 36/2023; art 165, comma 6, D.lgs. n. 50/2016; art. 143, comma 8 bis, D.lgs. n. 163/2006); violazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.); violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.); eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errata comprensione di atti consultivi (parere Cons. Stato n. 823/2020 e parere Anac n. 51/2020); illogicità e irragionevolezza manifeste ”.

Secondo la ricorrente, in particolare, sarebbe infondata la tesi del Comune di Milano secondo cui tale disposizione troverebbe applicazione solo per le concessioni affidate senza gara, non operando la norma alcuna distinzione tra concessioni aggiudicate in esito a procedura di gara e concessioni affidate in via diretta.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 settembre 2024, la ricorrente impugnava quindi il rigetto della istanza 12 dicembre 2023 prot. SPS-vp/23/051 di revisione prezzi ex art. 27 d.l. n. 50 del 2022, formalizzato con provvedimento dirigenziale 1° luglio 2024, PG 364719.U, deducendo le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione di norma di legge (art. 3 L. 241/90); eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, travisamento e perplessità .

2) Illegittimità in via autonoma e in via derivata – violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 27, d.l. n. 50/2022 e art. 164, comma 5, d.lgs. n. 50/2016); violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale (artt. 9, e 192, D.lgs. n. 36/2023; art 165, comma 6, D.lgs. n. 50/2016; art. 143, comma 8 bis, D.lgs. n. 163/2006); violazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.); violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.); eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errata comprensione di atti consultivi (parere Cons. Stato n. 823/2020 e parere Anac n. 51/2020); illogicità e irragionevolezza manifeste .

Costituitosi in giudizio, il Comune di Milano insisteva per la reiezione dei ricorsi, in quanto infondati.

Con sentenza 26 maggio 2025, n. 1852, il giudice adito accoglieva il ricorso, conseguentemente annullando gli atti impugnati.

Avverso tale decisione il Comune di Milano interponeva appello, affidato ai seguenti profili di censura:

1) Erroneità ed ingiustizia della sentenza nell’applicazione dell’articolo 27 D.L. 50/2016 laddove ha interpretato estensivamente il suo ambito soggettivo (capi IV-VVI-VII) .

2) Erroneità ed ingiustizia della sentenza nell’applicazione dell’articolo 27 D.L. 50/2016 laddove ha ritenuto applicabile la norma, nonostante clausole contrattuali difformi. Violazione di legge e delle clausole della Convenzione (capo VIII) .

Expo Borgogna Parking s.r.l. si costituiva in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame in quanto infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 29 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello il Comune di Milano eccepisce l’erronea interpretazione – ad opera del primo giudice – dell’art. 27 del d.l. n. 50 del 2022, posto che dal confronto con il precedente art. 26 (relativo agli appalti pubblici di lavori) e dall’esame delle norme di settore succedutesi nel tempo (ancorché recanti previsioni di carattere eccezionale) dovrebbe desumersi che tale disposizione, lungi dall’applicarsi indistintamente a tutti i concessionari, attribuisca la facoltà di richiedere il riconoscimento del cd. caro materiali solamente a coloro che non siano stati scelti con gara e che espletino “procedure di affidamento” per l’esecuzione dei lavori.

La ratio di tale distinzione risiederebbe nella circostanza che le concessioni affidate con gara e quelle senza gara non sarebbero tra loro sovrapponibili, in quanto i rischi correlati all’esecuzione dei lavori sono strettamente connessi alle modalità di affidamento: solo nelle concessioni affidate senza gara l’affidamento dei lavori da parte della concessionaria avverrebbe mediante procedure

d’appalto, con un correlato e specifico rischio di gare prive di offerte per il caro materiali, analogo a quello sotteso all’articolo 26 del d.l. n. 50 del 2022; per contro i concessionari, come l’appellata, già scelti con gara non correrebbero invece alcun rischio, dal momento che eseguirebbero i lavori

direttamente o comunque senza ricorrere ad affidamenti mediante procedure d’appalto.

L’interpretazione proposta dall’appellante non è convincente, nei termini che di seguito si precisano.

Ai sensi dell’art. 27 del d.l. n. 50 del 2022, “ Per fronteggiare, negli anni 2022 e 2023, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, anche in conseguenza della grave crisi internazionale in atto in Ucraina, i concessionari di cui all’articolo 142, comma 4, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e quelli di cui all’articolo 164, comma 5, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, possono procedere all’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo in corso di approvazione o approvato alla data di entrata in vigore del presente decreto e in relazione al quale risultino già espletate le procedure di affidamento ovvero ne sia previsto l’avvio entro il 31 dicembre 2023, utilizzando il prezzario di riferimento più aggiornato.

2. Il quadro economico o il computo metrico del progetto, come rideterminato ai sensi del comma 1, è sottoposto all’approvazione del concedente ed è considerato nell’ambito del rapporto concessorio, in conformità alle delibere adottate dall’autorità di regolazione e di vigilanza del settore, ove applicabili. In ogni caso, i maggiori oneri derivanti dall’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto non concorrono alla determinazione della remunerazione del capitale investito netto né rilevano ai fini della durata della concessione ”.

La norma – per come fatto palese dal riferimento contenuto nel primo comma ai concessionari dell’art. 142, comma 4, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e dell’art. 164, comma 5, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (vale a dire ai concessionari che non sono amministrazioni aggiudicatrici, i quali, per gli appalti di lavori da affidare a terzi, sono obbligati al rispetto delle norme che regolano le procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente esecutore dei lavori) – non è riferita ai lavori affidati direttamente dall’ente concedente ai concessionari, bensì ai lavori che costoro – quando appunto non sono amministrazioni aggiudicatrici – affidano a soggetti terzi, dovendo tuttavia applicare le norme delle procedure di evidenza pubblica specificate nel detto art. 164, comma 5.

Ciò premesso, ritiene il Collegio di dover dare continuità – per quanto rileva ai fini del presente contenzioso – all’orientamento di cui al precedente di Cons. Stato, V, 7 gennaio 2026, n. 115, secondo cui la disposizione non è riferibile ai lavori eseguiti direttamente dal concessionario nell’ambito del rapporto con l’ente concedente, ma (testualmente) riguarda esclusivamente i casi in cui il concessionario, non qualificabile come amministrazione aggiudicatrice, affidi lavori a terzi mediante procedure di evidenza pubblica, come previsto dagli artt. 142, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 e 164, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Il che di per sé non vuol dire che, in caso di modalità esecutiva dei lavori che ne preveda l’esecuzione da parte del concessionario (o della società di progetto all’uopo costituita) sia del tutto preclusa l’applicazione dell’istituto della revisione dei prezzi, ovvero del più generale principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e del collegato strumento della rinegoziazione delle condizioni contrattuali (che hanno trovato recente riconoscimento normativo nell’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, pur non immediatamente applicabile ratione temporis ): piuttosto, fermo restando che nella concessione, in condizioni operative normali, il rischio operativo grava sul concessionario, tuttavia ove intervengano fatti straordinari o imprevedibili non imputabili a quest’ultimo, tali da alterare l’equilibrio economico finanziario del contratto, vengono in rilievo, tra l’altro, i meccanismi revisionali del Piano Economico Finanziario.

Laddove, come previsto invece dall’art. 27, commi 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2022, beneficiari dell’aggiornamento dei prezzi di cui alla norma siano i terzi esecutori dei lavori, è consequenziale che “ i maggior oneri derivanti dall’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico non concorrono alla remunerazione del capitale investito netto né rilevano ai fini della durata della concessione ”.

Nei rapporti diretti tra concedente e concessionario l’equilibrio degli investimenti e della gestione per la durata contrattuale trova la sua regolamentazione nei corrispondenti articoli del Codice dei contratti (art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016) ovvero in apposite clausole contrattuali, concernenti tra l’altro, appunto, la revisione del PEF (cfr. sulla rilevanza di tale revisione per la correzione dello squilibrio o per l’aggiornamento delle condizioni economico finanziarie della concessione, Cons. Stato, V, 20 luglio 2020 n. 4636).

In estrema sintesi, deve ribadirsi che l’art. 27, commi 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2022, non contiene una norma per la revisione dei prezzi in corso di esecuzione, bensì una disciplina per l’aggiornamento dei prezzi preventivati nel quadro economico o nel computo metrico del progetto esecutivo in vista dell’esecuzione.

Si tratta cioè di una misura eccezionale di aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, da effettuarsi prima dell’inizio dell’esecuzione dei lavori. È proprio questa dimensione ex ante a giustificare, nel perimetro applicativo della norma, un’istruttoria limitata al raffronto tra prezzari, trattandosi di una operazione contabile e non di una compensazione di costi già sostenuti.

Tale approdo interpretativo comporta che la norma si applichi in riferimento a procedure di affidamento non ancora espletate o che, pur espletate, necessitino tuttora dell’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo; ciò, che appunto si verifica quando i lavori che ne sono oggetto non abbiano ancora avuto esecuzione.

Non è quindi corretta l’interpretazione seguita dal Comune di Milano per escludere l’applicazione del regime di favore di cui all’art. 27 indistintamente a tutti i concessionari scelti con gara, laddove avrebbe invece dovuto tener conto esclusivamente del fatto che ci si riferisse o meno ad affidamenti, da parte del concessionario, di lavori (o servizi e forniture) a terzi (non anche, ut supra , a quelli svolti direttamente dal concessionario medesimo) mediante procedure di evidenza pubblica.

Con il secondo motivo di appello viene inoltre dedotta l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui (capo VIII) ha ritenuto che l’art. 27 cit. sia applicabile “ indipendentemente dalla disciplina contrattuale ”, in quanto la norma avrebbe “ carattere espressamente derogatorio ”.

Invero, obietta l’appellante, mentre l’art. 26, in materia di appalti, ha una formulazione inequivocabile con la previsione espressamente derogatoria secondo cui “ lo stato di avanzamento dei lavori […] è adottato anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezziari aggiornati ”, l’art. 27 non contiene alcuna previsione analoga. Al contrario, la norma consente che siano le parti a derogare alla previsione normativa con specifiche clausole contrattuali, prevedendo la facoltà dei concessionari (“ possono ”) di aggiornare il quadro economico.

Nel caso di specie, in linea con il carattere facoltativo – e non derogatorio – di tale norma, all’art. 6 della convenzione di concessione, le parti avevano concordemente escluso la possibilità procedere a revisioni/riequilibri del Piano Economico Finanziario, salvo il verificarsi di specifici casi, rappresentati dai ritrovamenti archeologici e dalle interferenze con i lavori per la realizzazione della linea 4 della metropolitana.

Il motivo non può essere accolto.

Premesso infatti che la convenzione di concessione (sottoscritta il 13 novembre 2014) è di gran lunga antecedente l’entrata in vigore del d.l. n. 50 del 2022, sì che non potrebbe fondatamente sostenersi che la prevista esclusione di forme di revisione del PEF maturi dal carattere “facoltativo” della previsione di cui all’art. 27 cit., è proprio il carattere eccezionale di quest’ultima disposizione – e delle circostanze storiche che ne fondano la ratio – che invece ne giustifica il carattere ipso iure derogatorio rispetto a contrastanti previsioni della lex specialis o dell’autonomia negoziale privata.

La “facoltatività” prevista da tale norma, infatti, non riguarda la sua applicabilità a tutti i rapporti concessori in essere al momento della sua entrata in vigore (ove, ovviamente, ne sussistano i presupposti in fatto e diritto) e, dunque, la possibilità per le parti – o, per meglio dire, delle stazioni appaltanti nel predisporre le condizioni negoziali – di derogarvi, bensì la possibilità – rimessa alla valutazione discrezionale del singolo concessionario – di avvalersi o meno del regime eccezionale ivi previsto.

Trattandosi di norma sopravvenuta recante un regime speciale di favore a vantaggio di una sola delle parti del rapporto, in difetto di espresse limitazioni previste dal legislatore circa il suo ambito (soggettivo ed oggettivo) di operatività trova invero automatica applicazione per tutti i rapporti in essere al momento della sua entrata in vigore (così prevalendo su eventuali pattuizioni negoziali disponibili con essa in tutto o in parte incompatibili: non fosse altro perché, per principio generale, non si può rinunziare a facoltà e diritti che non sono ancora sorti).

Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante Comune, l’art. 27 del d.l. n. 50 del 2022 ha una chiara natura derogatoria della normativa (allora) vigente, fondata sulla necessità (di ordine pubblico economico) di ripristinare in ordine ai rapporti concessori pubblici l’equilibrio contrattuale alterato dal fatto eccezionale e imprevedibile del “caro materiali” indotto da sopravvenuti eventi bellici.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto.

Le spese di lite del grado di giudizio, in ragione della novità delle questioni esaminate, possono però essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SA GG, Presidente FF

LE TI, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE TI	SA GG

IL SEGRETARIO