Pubblicato il 14/04/2026

N. 02379/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04117/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4117 del 2024, proposto da
CE TO, LV TO, LA TO e TT TO, rappresentati e difesi dagli avvocati LA Rossi e Mariachiara Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Piano di Sorrento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per il risarcimento del danno da ritardo e/o indennizzo da mero ritardo derivati ai ricorrenti dalla tardiva conclusione del procedimento, nonché per l'accertamento dell'utilitas e dell'arricchimento derivante al Comune di Piano di Sorrento dalla indebita utilizzazione dell'area di proprietà degli TO mai acquisita al patrimonio pubblico — domanda residuata all'esito della sentenza parziale n. 765/2025, resa da questo Tribunale in data 28 gennaio 2025, che ha dichiarato cessata la materia del contendere quanto all'azione proposta avverso il silenzio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piano di Sorrento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il dott. OM De AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo, notificato e depositato in data 6 settembre 2024, i sigg.ri TO CE, TO LV, TO LA e TO TT agivano dinanzi a questo Tribunale ex artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo: (a) l'accertamento dell'illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Piano di Sorrento sull'istanza notificata in data 23 luglio 2024, con cui i ricorrenti avevano sollecitato l'Amministrazione a determinarsi, alternativamente, per la restituzione della porzione della fascia perimetrale di mq 5 sita in via Cavottole snc, occupata sine titulo in parte mediante fioriere in cemento e in parte attraverso il passaggio pedonale e carrabile al parcheggio comunale, ovvero per l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; (b) la condanna dell'Ente a provvedere entro un termine giudizialmente fissato, con avvertenza della nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inerzia; (c) l'accertamento dell'utilitas e dell'arricchimento indebitamente conseguiti dal Comune a danno dei ricorrenti; (d) il risarcimento del danno da ritardo e/o l'indennizzo da mero ritardo.

La vicenda origina dalla convenzione dell'11 aprile 1996 (rep. n. 237.580), stipulata tra i ricorrenti e il Comune di Piano di Sorrento ai sensi della legge n. 122/1989 (c.d. legge Tognoli), in forza della quale i sigg.ri TO ottenevano la concessione edilizia per la realizzazione di un parcheggio privato interrato, cedendo in corrispettivo al Comune la proprietà dell'intera copertura del medesimo, con riserva di una fascia perimetrale di mq 5 esattamente identificata nell'allegato planimetrico F. L'area ceduta avrebbe dovuto essere destinata a "spazio pubblico attrezzato" (art. 8 della convenzione); tuttavia il Comune la adibiva a parcheggio pubblico a pagamento (strisce blu), invadendo altresì con fioriere in muratura parte della fascia perimetrale riservata ai ricorrenti e utilizzando sine titulo un'ulteriore porzione della medesima fascia per consentire l'accesso pedonale e carrabile al parcheggio.

Con sentenza n. 3927 del 2002 questo Tribunale (Sezione Quinta) accertava l'occupazione sine titulo della fascia di mq 5 delle fioriere in muratura, qualificandola come irreversibile ai sensi del principio della c.d. accessione invertita, e condannava il Comune al risarcimento del danno. Il quantum veniva liquidato, all'esito del giudizio di ottemperanza nrg. 3876/2005, con riferimento al solo periodo dal 19 ottobre 1999 al 31 dicembre 2005.

Da quella data l'Amministrazione né restituiva l'area né adottava alcun provvedimento di acquisizione sanante, protraendo la situazione di illecito permanente.

Con sentenza parziale n. 765 del 28 gennaio 2025, emessa a definizione dell'azione avverso il silenzio, questo Tribunale dichiarava cessata la materia del contendere, avendo il Comune adottato il provvedimento n. 21 del 20 gennaio 2025 con il quale, ai sensi dell'art. 42-bis, comma 6, d.P.R. n. 327/2001, disponeva l'acquisizione del diritto di servitù di passaggio pedonale e carrabile sull'area "zona A" di mq 128,46, dando altresì atto che il Comune era divenuto proprietario, a titolo originario, delle aree occupate dalle fioriere in muratura per effetto delle pronunce nn. 3927/2002 e 2855/2006.

Il medesimo provvedimento è stato successivamente impugnato dai ricorrenti con ricorso nrg. 844/2025, tuttora pendente dinanzi a questo Tribunale.

Con la medesima sentenza n. 765/2025 il Collegio disponeva la rimessione al rito ordinario della domanda risarcitoria, riservando la decisione sulle spese dell'intero giudizio.

In vista dell'udienza pubblica i ricorrenti depositavano memoria con cui insistevano sulla domanda risarcitoria, articolata su due distinti titoli: l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale ex art. 42-bis, comma 3, d.P.R. n. 327/2001 (computato nella misura del 5% annuo sul valore venale dell'area per l'intero periodo di occupazione illegittima), nonché il risarcimento del danno da ritardo ex artt. 2-bis L. n. 241/1990 e 30, comma 4, c.p.a. Il Comune resisteva chiedendo il rigetto di tutte le domande.

All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa era introitata in decisione.

La domanda dei ricorrenti volta ad ottenere l'indennizzo e il risarcimento previsti dall'art. 42-bis, comma 3, d.P.R. n. 327/2001 per il periodo di occupazione sine titulo è divenuta improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse processuale.

L'art. 42-bis, comma 3, dispone che il provvedimento di acquisizione sanante contenga, quale elemento costitutivo necessario, la determinazione dell'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale — corrispondente al valore venale del bene — nonché del risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo, commisurato, salva prova contraria, all'interesse del cinque per cento annuo sul medesimo valore. La natura giuridica di tale componente, come chiarito dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 20691 del 20 luglio 2021, è quella di "voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale" corrisposto al proprietario per la perdita del diritto dominicale, preordinata a ristorarlo della mancata disponibilità del bene per l'intero periodo di occupazione illegittima. Si tratta, precisa la stessa pronuncia, di "una valutazione legale tipica che presuppone il solo accertamento dell'occupazione materiale del bene, di regola desumibile da atti formali di agevole verifica in sede giurisdizionale". Tale ricostruzione è stata confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 9332 del 26 novembre 2025, che ha ribadito come la somma corrisposta "a titolo risarcitorio" ai sensi del comma 3 costituisca in realtà una "voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale" e non un autonomo credito risarcitorio separabile dall'indennizzo principale.

Il provvedimento n. 21 del 20 gennaio 2025, adottato dal Comune di Piano di Sorrento ai sensi dell'art. 42-bis, comma 6, d.P.R. n. 327/2001, costituisce per sua natura e struttura normativa la sede propria di determinazione e liquidazione di tali voci. La contestazione della congruità e della completezza di tale liquidazione — inclusa la verifica della corretta individuazione del dies a quo del periodo di occupazione senza titolo, del valore venale assunto a base di calcolo, e dell'estensione dell'area oggetto di acquisizione — trova la sua sede naturale e necessaria nel giudizio di impugnazione del medesimo provvedimento n. 21/2025, già proposto dai ricorrenti con ricorso nrg. 844/2025, attualmente pendente dinanzi a questo Tribunale.

In tale contesto processuale, la domanda risarcitoria articolata nel presente giudizio, nella parte in cui si sovrappone alle voci indennitarie-risarcitorie già incorporate nel provvedimento ex art. 42-bis, risulta priva di autonoma utilità processuale: i ricorrenti dispongono già dello strumento provvedimentale idoneo a soddisfare la pretesa sostanziale, nonché del giudizio impugnatorio nel quale far valere le proprie ragioni sulla quantificazione. L'eventuale accoglimento della domanda in questa sede genererebbe, per contro, un'inammissibile duplicazione di titoli in relazione alla medesima lesione.

Non osta a tale conclusione il rilievo che il provvedimento n. 21/2025 sia stato adottato — come rimarcano i ricorrenti — soltanto a seguito dell'impulso del presente giudizio. La tardività dell'adozione costituisce, semmai, il fondamento della diversa domanda di risarcimento del danno da ritardo di cui si dirà al punto seguente, e non vale a radicare in questo giudizio una competenza a liquidare voci già incorporate per legge nel contenuto necessario del provvedimento adottato.

I ricorrenti hanno formulato, accanto alle domande principali, una distinta pretesa volta all'accertamento dell' utilitas e dell'arricchimento conseguito dal Comune in ragione dell'utilizzazione sine titulo dell'area di proprietà degli TO, prospettando implicitamente un'azione di tipo restitutorio-indennitario riconducibile allo schema dell'indebito arricchimento ex art. 2041 c.c.

Tale domanda esula dalla giurisdizione di questo giudice. L' actio de in rem verso di cui all'art. 2041 c.c. è istituto di diritto comune, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario quando — come nel caso di specie, all'esito dell'adozione del provvedimento ex art. 42-bis e della cessata materia del contendere sull'azione avverso il silenzio — non residua alcun collegamento con un'azione demolitoria o conformativa di natura pubblicistica rispetto alla quale essa possa ritenersi accessoria. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 103 Cost. e 7 c.p.a., copre il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi nelle materie tassativamente individuate dalla legge, ma non si estende ad azioni restitutorie di diritto comune che prescindono dall'esercizio — o dall'omesso esercizio — di un potere pubblico e si fondano sul mero arricchimento patrimoniale dell'ente a danno del privato. La domanda va pertanto dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Residua l'esame della domanda di risarcimento del danno da ritardo ex artt. 2-bis L. n. 241/1990 e 30, comma 4, c.p.a., quale voce autonoma rispetto alle voci indennitarie già incorporate nel provvedimento n. 21/2025. Il Collegio ritiene che tale domanda sia infondata per difetto di prova del danno concreto.

L'Adunanza Plenaria, con sentenza 23 aprile 2021, n. 7, ha ricondotto la responsabilità della pubblica amministrazione per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento al paradigma della responsabilità da fatto illecito aquiliano, chiarendo che il "bene tempo" ha dignità di interesse risarcibile ex art. 2-bis L. n. 241/1990 "se e nella misura in cui, per effetto di tale lesione, si sia prodotto un danno ingiusto" (§ 19), e che tale ingiustizia esige "la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole" (§ 12). Ne discende, in termini di principio di diritto, che "è necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita", non essendo sufficiente la mera inosservanza del termine procedimentale (§ 26, lett. a). Tale orientamento è stato confermato dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 9329 del 26 novembre 2025, secondo cui l'art. 2-bis L. n. 241/1990 " non comporta un'automatica protezione mediante il risarcimento del danno dell'interesse procedimentale all'osservanza dei termini dell'azione amministrativa, senza la considerazione della spettanza dell'interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato", essendo "elemento centrale nella responsabilità l'ingiustizia del danno, per cui il risarcimento è da escludere quando non sia acclarata la fondatezza della pretesa sostanziale del privato ".

Nel caso di specie concorrono due distinte ragioni che precludono l'accoglimento della domanda. In primo luogo, il provvedimento ex art. 42-bis è stato adottato — sia pure con ritardo irragionevole — sicché il bene della vita sotteso alla pretesa degli TO non è stato definitivamente impedito nella sua realizzazione, ma soltanto ritardato. Il ristoro per il periodo di illegittima compressione del diritto dominicale trova già la sua sede necessaria e strutturalmente appropriata nell'indennizzo ex art. 42-bis, comma 3, d.P.R. n. 327/2001, oggetto del separato giudizio nrg. 844/2025, donde l'assenza, in questa sede, di una lesione ulteriore del bene della vita che possa fondare una responsabilità da ritardo autonomamente azionabile.

In secondo luogo, e in via assorbente, i ricorrenti non hanno assolto all'onere di provare un pregiudizio concreto, autonomo e causalmente ricollegato non all'occupazione in sé — già coperta dall'indennizzo ex art. 42-bis — bensì specificamente alla tardività dell'intervento provvedimentale. Le voci di danno allegate nella memoria del 22 gennaio 2026 — impossibilità di apporre recinzioni, limitazioni alla sosta, disagio derivante dalla necessità di assistenza alla figlia disabile di uno dei ricorrenti, mancato godimento esclusivo dell'area — descrivono conseguenze dirette della perdita materiale del godimento della fascia perimetrale, vale a dire del medesimo fatto dannoso che il provvedimento ex art. 42-bis è strutturalmente destinato a ristorare. Non è stata fornita alcuna allegazione specifica — né tantomeno prova — di pregiudizi ulteriori e autonomi causalmente ricollegati non all'occupazione in sé ma al ritardo nella formalizzazione del titolo acquisitivo: ad esempio, la perdita di occasioni negoziali documentate, l'impossibilità di destinare l'area a utilizzi incompatibili con lo stato di incertezza giuridica, o altre conseguenze qualificate che il tempestivo esercizio del potere avrebbe impedito e che l'indennizzo ex art. 42-bis non è strutturalmente idoneo a coprire.

Né può sopperire a tale carenza probatoria il rilievo — peraltro fondato in fatto — che il provvedimento sia stato adottato soltanto sotto la pressione del presente giudizio, dopo circa vent'anni di inerzia. L'irragionevolezza e la durata del ritardo sono elementi che integrano la colpa dell'Amministrazione ai fini della responsabilità aquiliana, ma non valgono ad esonerare il ricorrente dall'onere di provare l' an e il quantum del danno autonomamente patito. In assenza di tale prova la domanda non può trovare accoglimento.

La complessità della vicenda, la sua lunga durata e il comportamento processuale delle parti, giustificano la compensazione integrale tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

— dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse la domanda di indennizzo e risarcimento ex art. 42-bis, comma 3, d.P.R. n. 327/2001;

— dichiara il difetto di giurisdizione di questo Tribunale sulla domanda di accertamento dell' utilitas e dell'arricchimento indebito, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. innazi al quale l’azione potrà essere proposta nei termini di legge;

— rigetta nel merito la domanda di risarcimento del danno da ritardo ex artt. 2-bis L. n. 241/1990 e 30, comma 4, c.p.a.;

— compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA UL, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

OM De AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM De AL	PA UL

IL SEGRETARIO