Pubblicato il 26/11/2025

N. 09329/2025REG.PROV.COLL.

N. 01479/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1479 del 2023, proposto da Retail Building S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Fabio Baldissara e Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Basilicata, sez. I, 2 dicembre 2022 n.802, che ha respinto il ricorso n. 320/2022 R.G., proposto per la condanna della Regione Basilicata al risarcimento del danno nei confronti della ricorrente Retail Building S.r.l. per la mancata realizzazione di una grande struttura di vendita (centro commerciale ed attività connesse) nell’ambito della zona industriale del Comune di Potenza;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. CA NT;

Uditi altresì i difensori delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Retail Building S.r.l., ha presentato un progetto per costruire una Grande Struttura di Vendita di tipologia Centro Commerciale in un’area sita in Via del Basento nella zona industriale del Comune di Potenza.

In data 23.11.2014 e 12.2.2016 otteneva i pareri favorevoli di non assoggettabilità alla Valutazione di Impatto Ambientale e alla Valutazione Ambientale Strategica.

In data 2.9.2015 la Provincia di Potenza esprimeva parere favorevole.

In data 15.2.2018 la Retail Building S.r.l. chiedeva alla Regione Basilicata di promuovere un Accordo di Programma ex art. 34 D.Lgs. 267/2000 volto all’approvazione del progetto con variazione dello strumento urbanistico.

In data 1.8.2018 il Commissario del Consorzio dell’Area di Sviluppo Industriale, l’Assessore all’Edilizia e Pianificazione del Comune di Potenza, l’Assessore alle Politiche di Sviluppo della Regione Basilicata si esprimevano favorevolmente sulla possibilità di ricorrere allo strumento dell’accordo di programma.

Pertanto il relativo verbale veniva trasmesso al Presidente della Giunta Regionale “ai fini dell’adozione degli atti propedeutici all’effettiva attivazione del procedimento”

In data 22.1.2020 la Retail Building S.r.l. diffidava la Regione Basilicata ad adottare gli atti necessari all’esame dell’istanza del 15.2.2018.

La Retail Building impugnava innanzi al T.a.r. per la Basilicata il silenzio inadempimento formatosi sulla suddetta istanza del 15.2.2018, deducendo la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990.

Con sentenza 22.5.2020 n. 345 il T.a.r. per la Basilicata accoglieva il ricorso e ordinava al Presidente della Giunta Regionale di pronunciarsi sull’istanza entro il 31.12.2020.

In data 6.4.2021 la società con cui la Retail Building aveva pattuito la permuta dei terreni (aventi la superficie complessiva di 55.759 mq., i quali costituivano la maggior parte dell’area dove la ricorrente avrebbe voluto realizzare la Grande Struttura di Vendita di tipologia Centro Commerciale, pari ad un’estensione totale di 71.021 mq) dove realizzare il centro commerciale destinato ad ipermercato, risolveva il contratto preliminare stipulato in data 13/14 gennaio 2016 in quanto l’art. 6 di tale preliminare aveva previsto come termine essenziale per la stipula del definitivo la data del 31.12.2020.

La Retail Building S.r.l. ha conseguentemente adito il T.a.r. per la Basilicata per chiedere la condanna della Regione Basilicata al “ risarcimento di danni ingiustamente patiti per la mancata realizzazione di una Grande Struttura di Vendita nella Zona Industriale del Comune di Potenza a causa dell’illegittima inerzia perpetrata nella fase finale del procedimento ovvero in ordine alla sottoscrizione dell’accordo di programma ex art. 34 D.Lg.vo n. 267/2000 ”, secondo quanto statuito dal medesimo T.a.r. con la sentenza n. 345 del 22.5.2020, quantificando i danni a titolo di danno emergente e di lucro cessante.

Con sentenza n. 802 del 2022 ili Ta.r. per la Basilicata ha respinto il ricorso per le seguenti motivazioni:

- la mancata realizzazione del Centro commerciale sarebbe imputabile alla società la quale, dopo la sentenza 345/2020 del T.a.r. avverso il silenzio avrebbe potuto immediatamente contattare la proprietaria dei terreni per concordare una proroga del pattuito termine essenziale ex art. 1457 c.c. del 31.12.2020, stabilito dall’art. 6 del contratto preliminare di permuta del 13/14.1.2016, oppure quantomeno avrebbe dovuto proporre, dopo la scadenza del termine del 31.12.2020 assegnato al Presidente della Giunta Regionale con la Sentenza n. 345/2020, il ricorso ex artt. 112 e ss. cod. proc. amm., prima di ricevere la mail della controparte volta a risolvere il contratto. In definitiva, il lamentato danno sarebbe da collegare all’attività negoziale della stessa ricorrente ed alle sue scelte imprenditoriali.

- l’entrata in vigore dell’art. 2- bis della legge n. 241 del 1990 non comporterebbe un’automatica protezione, mediante il risarcimento del danno, dell’interesse procedimentale all’osservanza dei termini dell’azione amministrativa, senza la considerazione della spettanza dell’interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato. Infatti l’elemento centrale nella responsabilità è l’ingiustizia del danno per cui il risarcimento è da escludere quando non sia acclarata la fondatezza della pretesa sostanziale del privato, a fronte di un’attività dell’autorità amministrativa che non sia strettamente vincolata, ma risulti semmai latamente discrezionale.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la società Retail Building s.r.l. chiedendone la riforma in quanto errata in diritto.

La Regione Basilicata non si è costituita in giudizio.

Alla udienza pubblica del 13 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

A sostegno del gravame la Retail Building s.r.l. ha proposto i seguenti motivi di appello.

Con un primo motivo deduce: “ Error in iudicando - Violazione di legge (art. 30 del d.lgs. n. 104/2010 in relazione all’art. 2 bis – comma 1 della l. n. 241/1990 – art. 1227 – comma 2 c.c. - art. 97 cost.) ”.

Sostiene che la giurisprudenza del Consiglio di Stato (A.P. 7/2021) afferma che il risarcimento del danno conseguente al mancato esercizio dell'attività amministrativa richiede l'accertamento della lesione di un interesse qualificato. Il T.a.r. avrebbe dovuto valutare la sussistenza di tale interesse e la relativa lesione prima di escludere la responsabilità della P.A.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che non sussistesse l'interesse qualificato del privato e l'illegittimità della condotta della P.A. In realtà, esiste un interesse qualificato già accertato e una lesione ingiusta imputabile alla P.A., che ha mostrato inerzia nel completare il procedimento amministrativo. La Regione aveva comunicato che la delibera per l'accordo di programma era in preparazione, ma non ha intrapreso ulteriori azioni, generando un legittimo affidamento nel privato. Il comportamento della Regione è stato già censurato dal T.a.r., che ha riconosciuto l'inerzia dell'ente e l'interesse qualificato del privato.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente imputato esclusivamente all'appellante la responsabilità per i danni subiti, senza considerare adeguatamente le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti limitando la propria valutazione alla presunta negligenza dell'appellante, ignorando i plurimi e gravi profili di danno documentati. Il T.a.r. ha ritenuto che l'appellante avrebbe dovuto attivarsi per prorogare il termine del contratto preliminare, ma questa interpretazione è errata. La data del 31.12.2020 era solo il termine per il rilascio dei titoli abilitativi, non per la costruzione del centro commerciale. Inoltre, la richiesta di proroga sarebbe stata una conseguenza dell'inerzia della P.A., e non è certo che la proprietaria dei terreni avrebbe accettato la proroga. Il T.a.r. ha anche sostenuto che l'appellante avrebbe dovuto proporre ulteriori rimedi giurisdizionali, ma questa argomentazione è priva di fondamento normativo. La mancata proposizione del giudizio di ottemperanza non esclude il diritto al risarcimento dei danni.

2. Con un secondo motivo ha dedotto: “ Error in iudicando - violazione di legge (art. 30 – commi 2 e 4 del d.lgs. n. 104/2010 in relazione all’art. 2 bis – comma 1 della l. n. 241/1990 - art. 97 cost.) ”.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che non vi fosse responsabilità della P.A. poiché l'attività amministrativa sarebbe stata discrezionale. Tuttavia, l'attività richiesta alla P.A. non era discrezionale, ma vincolata, dato che la P.A. non ha adottato alcun provvedimento nonostante l'obbligo normativo, una sentenza del T.a.r. e l'acquisizione di tutti i pareri necessari. L'appellante aveva un legittimo affidamento nella positiva conclusione del procedimento, non una mera aspettativa. Inoltre, in presenza di attività vincolata, il giudice può accertare la spettanza del bene della vita senza sostituirsi all'amministrazione.

L’appellante ha anche riproposto i motivi di ricorso proposti dinnanzi al T.a.r. e dichiarati assorbiti, come di seguito riportati:

- Con un primo motivo deduce: “ Illegittimità della condotta posta in essere nei confronti della ricorrente - responsabilità della p.a. - spettanza del “bene della vita” - diritto al risarcimento danni ”.

La Regione avrebbe violato l'obbligo di concludere il procedimento amministrativo, come stabilito dall'articolo 2 della Legge n. 241/1990. Questa norma impone alle pubbliche amministrazioni di concludere i procedimenti avviati con un provvedimento espresso. Nonostante questo obbligo, la Regione non ha adottato i provvedimenti necessari, causando un danno ingiusto.

Inoltre, la Regione avrebbe ignorato una sentenza del T.a.r. che le ordinava di concludere il procedimento. Questo comportamento dimostra la diligenza della ricorrente, che ha attivato i rimedi giurisdizionali senza ottenere risultati. La Regione ha continuato a ignorare la richiesta del privato, non ottemperando nemmeno alla pronuncia resa dal T.a.r., evidenziando ulteriori profili di colpa. La Regione aveva comunicato che tutti i pareri necessari erano stati acquisiti e che la delibera per l'accordo di programma era in preparazione. Tuttavia, non ha intrapreso ulteriori azioni, violando il legittimo affidamento del privato nella positiva conclusione del procedimento. Questo comportamento contraddice i principi di buon andamento ed efficienza dell'azione amministrativa, lesinando l'affidamento del privato.

Con un secondo motivo ha dedotto: “S ulla colpa della p.a. – illegittimità dell’azione amministrativa posta in essere dall’ente – onere probatorio - assenza di qualsivoglia “errore scusabile ”

La ricorrente aveva un interesse legittimo a realizzare il programmato intervento costruttivo, per il quale aveva fatto ingenti investimenti. La condotta della Pubblica Amministrazione ha leso questa posizione giuridica qualificata, impedendo la realizzazione dell'iniziativa. Nonostante la sussistenza di tutti i pareri favorevoli, il decorso di ogni ragionevole termine, i reiterati solleciti della ricorrente e una pronuncia del T.a.r. che censurava l'inerzia regionale, la Pubblica Amministrazione ha continuato nella sua colpevole inerzia, omettendo di adottare gli atti necessari. Non può essere invocato alcun "errore scusabile" da parte della Pubblica Amministrazione, poiché l'acquisizione favorevole dei pareri necessari e l'assenza di cause ostative dimostrano il diritto della ricorrente a conseguire l'invocato bene della vita. Anche sotto questo profilo, il diritto della ricorrente al risarcimento dei danni subiti è confermato.

Con un terzo motivo ha dedotto: “ Sul nesso eziologico ”.

Sarebbe già stato riconosciuto dal T.a.r. con la sentenza n. 345/2020 che ha dato atto del tempo trascorso, della inerzia della P.A e dell’obbligo a provvedere.

Con un quarto motivo ha dedotto: “ Sui danni patrimoniali subiti dalla ricorrente ”.

Li quantifica con riferimento a) alle spese sostenute nel corso degli anni e b) alla perdita di chance. Le spese sostenute sono tecniche, legali, notarili, nonché spese per indagini di mercato e spese di perizia strumentali alla realizzazione della programmata iniziativa. La perdita di chance consiste nei contratti preliminari che, a causa dell’inerzia della Regione, non hanno potuto registrare la sottoscrizione dei corrispondenti contratti definitivi.

Tanto premesso può ora passarsi all’esame del merito dei motivi di appello che sono infondati.

La questione centrale dirimente è se, nelle circostanze di fatto descritte in premessa, possa ritenersi che la società avesse conseguito una ragionevole aspettativa circa il conseguimento del bene della vita, illegittimamente frustrato dalla condotta regionale inerte, rappresentato dalla approvazione dell’accordo di programma.

Il Collegio è dell’avviso che debba pervenirsi ad una risposta negativa in ragione della natura ampiamente discrezionale del potere regionale di addivenire alla stipula di un accordo di programma, con effetto di variante urbanistica, con l’effetto di ritenere insussistente in capo alla appellante la titolarità di un interesse giuridico meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico, in termini di possibilità seria e concreta di poter addivenire alla stipula dell’accordo, quale bene della vita leso dalla illegittima inerzia della Regione, secondo quanto accertato dal T.a.r. Basilicata con sentenza n. 345 del 22 maggio 2020 dichiarativa dell’obbligo di provvedere sulla istanza del 15 febbraio 2018 volta al perfezionamento di un tale accordo.

Per meglio comprendere quanto anticipato in via di sintesi, occorre prendere le mosse dai principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 23 aprile 2021, n. 7.

Con tale pronuncia il supremo Consesso della giustizia amministrativa ha chiarito che:

- la responsabilità in cui incorre l’amministrazione per l’esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito, sia pure con gli inevitabili adattamenti richiesti dalla sua collocazione ordinamentale nei rapporti intersoggettivi, quale risultante dall’evoluzione storico-istituzionale e di diritto positivo che la ha caratterizzata;

- mentre la responsabilità da inadempimento si fonda, ai sensi dell’art. 1218 cod. civ., sul non esatto adempimento della “prestazione” cui il debitore è obbligato in base al contratto, un vincolo obbligatorio di analoga portata non può essere configurato per la pubblica amministrazione che agisca nell’esercizio delle sue funzioni amministrative e quindi nel perseguimento dell’interesse pubblico definito dalla norma attributiva, che fonda la causa giuridica del potere autoritativo. Sebbene a quest’ultimo si contrapponga l’interesse legittimo del privato, la relazione giuridica che si instaura tra il privato e l’amministrazione è caratterizzata da due situazioni soggettive entrambe attive, l’interesse legittimo del privato e il potere dell’amministrazione nell’esercizio della sua funzione. In questo caso quindi è configurabile non già un obbligo giuridico in capo all’amministrazione –rapportabile a quello che caratterizza le relazioni giuridiche regolate dal diritto privato- bensì un potere attribuito dalla legge, che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza. Né la fattispecie in esame può essere ricondotta alla dibattuta, in dottrina come in giurisprudenza, nozione di “contatto sociale”, in quanto, a tacer d’altro, oltre a quanto osservato sulla natura del “rapporto amministrativo”, la relazione tra privato e amministrazione è comunque configurata in termini di “supremazia”, cioè da un’asimmetria che mal si concilia con le teorie sul “contatto sociale” che si fondano sulla relazione paritaria;

- nel descritto paradigma dei rapporti giuridici interessati dal pubblico potere, lo strumento di tutela elettivo e di carattere generale per l’interesse legittimo è quello dell’azione costitutiva di annullamento dell’atto amministrativo;

- tra le forme di tutela ulteriori rispetto a quella di annullamento, già prima della sentenza delle Sezioni unite della Cassazione 22 luglio 1999, n. 500, ha assunto un ruolo di rilievo la tutela risarcitoria, ammessa anche nei confronti del potere pubblico;

- è stato dunque introdotto nel diritto pubblico un sistema in cui è devoluto al giudice amministrativo il potere di condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno da illegittimo esercizio del potere pubblico, in una logica eminentemente “rimediale”, e cioè come «strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione» (Corte costituzionale, sentenza 26 luglio 2004, n. 204; § 3.4.1), in quanto tale attribuito al «giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica» (Corte costituzionale, sentenza 11 maggio 2006, n. 191; § 4.3);

- l’assetto ora descritto ha trovato una definitiva sistemazione con il codice del processo amministrativo. La «tutela piena ed effettiva» da esso delineata (art. 1, sopra citato) si attua con la concentrazione presso il giudice amministrativo di «ogni forma di tutela degli interessi legittimi» (art. 7, comma 7), e la devoluzione ad esso delle controversie «relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma» (art. 7, comma 4);

- elemento centrale nella fattispecie di responsabilità ora richiamato è quindi l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui, la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale;

- declinata nel settore relativo al «risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi», di cui al sopra citato art. 7, comma 4, c.p.a., il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione;

- depongono, infine, nel senso della riconducibilità del danno per lesione di interessi legittimi al modello della responsabilità per fatto illecito, anche indici normativi di univoca portata testuale: in particolare, i sopra citati commi 2 e 4 dell’art. 30 c.p.a., rispettivamente fanno riferimento al « danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria », e al « danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ». Con specifico riguardo alle «conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento », l’art. 2-bis, comma 1, l. n. 241 del 1990 prevede, quindi, che i soggetti pubblici e privati tenuti ad agire secondo le regole del procedimento amministrativo « sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ».

Così ricostruite le coordinate ermeneutiche della presenta fattispecie risarcitoria, il Collegio osserva che nel caso di specie viene in rilievo l’ipotesi di cui all’art. 30, comma 1 c.p.a. e cioè una domanda di condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dal mancato esercizio di attività amministrativa che il T.a.r. ha ritenuto doverosa, avendo accertato un obbligo di provvedere sulla istanza di perfezionamento di un accordo di programma, rimasto inadempiuto.

L’accertamento della sussistenza dei requisiti per configurare una responsabilità aquiliana in capo alla Regione per omesso esercizio di una attività doverosa deve prendere le mosse dalla verifica circa la possibilità di configurare un danno ingiusto che presuppone la sussistenza in capo alla società appellante di una situazione giuridica meritevole di tutela, lesa contra ius a causa dell’inerzia regionale.

Poiché viene in rilievo un interesse pretensivo alla stipula dell’accordo, occorre accertare, in particolare, se l’aspettativa della società, all’esito delle iniziative via via promosse (acquisto dei terreni, esclusione dalla VIA e dalla VAS), avesse assunto una consistenza tale da poter configurare un bene giuridico autonomo in termini di possibilità non meramente astratta bensì seria e concreta di poter conseguire l’utilità attesa, rappresentata dalla approvazione dell’accordo nei termini utili a conseguire la variante necessaria per la localizzazione del centro commerciale.

Il Collegio è dell’avvio che, allo stato in cui il procedimento si è interrotto, una tale chance fosse meramente ipotetica ed astratta e non connotata dai requisiti di serietà e concretezza richiesti dalla giurisprudenza (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2021, n. 6268).

In particolare l’appellante per dimostrare di aver subito un danno ingiusto e cioè lesione della possibilità seria di un risultato utile, in conseguenza della illegittima inerzia regionale, evidenzia di aver presentato in data 15 febbraio 2018 un’istanza volta alla “ sottoscrizione di un accordo di programma ex art. 34 del D. Lgs. n. 267/2000 ” ed aggiunge che “ Nell’ambito della riunione tenutasi in data 01.08.2018, gli Enti a vario titolo coinvolti hanno valutato – e dato atto - della sussistenza di tutti i presupposti necessari per addivenire alla stipula del previsto accordo di programma .”.

In tal modo l’appellante con formula suggestiva tenta di comprovare e di anticipare un esito a sè favorevole circa l’ iter di approvazione dell’accordo che invece è, allo stato, del tutto indimostrato.

La riunione in questione era del tutto preliminare e finalizzata a verificare la praticabilità giuridica del percorso amministrativo di variante urbanistica suggerito dalla società proponente tramite lo strumento dell’accordo di programma.

I rappresentanti dei vari enti intervenuti in quella sede, pur concordando sulla meritevolezza dell’iniziativa in relazione alle opere infrastrutturali previste, si sono limitati a ritenere percorribile la strada dell’accordo di programma, tant’è che il verbale è stato successivamente trasmesso dall’assessore regionale alle politiche di sviluppo, lavoro e formazione al Presidente della Giunta regionale “ ai fini dell’adozione degli atti propedeutici all’effettiva attivazione del procedimento ”.

Il verbale pertanto non rappresenta neppure un atto di impulso procedimentale bensì una preliminare verifica tecnica sulla ammissibilità della proposta privata in termini di fattibilità giuridica.

Ne discende che non può ritenersi idoneo ad ingenerare alcun affidamento circa l’esito positivo dell’ iter , rimesso integralmente alla valutazione politico amministrativa della Giunta, che risulta insensibile anche rispetto agli atti favorevoli già acquisiti in precedenza (screening VIA e VAS).

Sul punto deve rammentarsi che avendo l’accordo di programma in questione effetti di variante urbanistica, per costante e risalente giurisprudenza la posizione del privato rispetto a modifiche in melius della pianificazione urbanistica è di mera aspettativa di fatto, poiché il Comune – e analogamente dicasi per la Regione - gode della più ampia discrezionalità in materia; in particolare è stato chiarito che “ non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile ” (Cons. Stato, Ad. plen. n. 24/1999).

Ed ancora, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 26 settembre 2024, n. 7815 ha ribadito che “al Comune deve essere riconosciuta una sfera di discrezionalità in ordine all’approvazione del Piano particolareggiato, nell’an e nel quando oltre che nei contenuti, anche quando questo sia d’iniziativa privata, perché spetta all’Ente, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo (art. 3, co. 2, del TUEL), valutare i tempi e la stessa opportunità di provvedervi (sul punto si v., tra le tante, Cons. St., sez. IV, sent. n. 2572 del 2021, secondo cui «in sede di approvazione di un piano attuativo, all’Amministrazione comunale spetta un’ampia discrezionalità valutativa (a maggior ragione se si tratta di una variante), che non riguarda solo gli aspetti tecnici della conformità o meno agli strumenti urbanistici di livello superiore, ma coinvolge anche l’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2016, n. 888). 13.4. Quindi, a prescindere dalla posizione di soggetti esterni al Consiglio comunale, solo quest’ultimo può approvare o rigettare la proposta di PP ad iniziativa privata, conservando in tale scelta un’ampia discrezionalità esente da un pedissequo onere di motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 giugno 2020, n. 3632)»; nonché sez. VI, sent. n. 4610 del 2024, secondo cui «la pianificazione attuativa è connotata da valutazioni discrezionali, espressione di un complessivo bilanciamento di interessi e costituisce, al pari del piano regolatore generale, espressione della potestà pianificatoria, seppure declinata in ottica più specifica e, per così dire, operativa. La costitutiva finalità attuativa, propria di tale programmazione di dettaglio, impone all’Amministrazione la contestuale ponderazione di molteplici e potenzialmente contrastanti interessi anche non strettamente urbanistici ed è, pertanto, innervata da valutazioni eminentemente discrezionali in ordine non solo al quomodo, ma pure al quando; siffatto spazio ampio di discrezionalità, da un lato, non consente di predicare, in capo al privato, una pretesa giuridicamente tutelata e coercibile all’emanazione hic et nunc di un piano attuativo da parte del Comune, dall’altro circoscrive significativamente la capacità penetrativa del sindacato del giudice amministrativo nei casi in cui l’ente locale abbia esternato i motivi sottesi alla scelta di non procedere, qui ed ora, all’adozione della pianificazione di dettaglio (Consiglio di Stato sez. IV, 03/04/2017, n. 1508)»)”.

Si tratta di principi che, sebbene espressi in prevalenza con riferimento alla competenza comunale in materia, valgono anche per gli organi regionali allorquando esercitano compiti e funzioni in materia di pianificazione urbanistica come accade nel caso di specie.

Alla luce di quanto precede l’esito del procedimento era del tutto imponderabile non essendo prevedibili le valutazioni di carattere tecnico e soprattutto politico che avrebbe potuto esprimere sul punto la Giunta regionale nella valutazione se dare impulso o meno al procedimento di stipula dell’accordo di programma sicché nessuna concreta aspettativa meritevole di tutela circa il conseguimento dell’utilità finale attesa può riconoscersi in capo alla appellante, con conseguente insussistenza di un danno ingiusto, per assenza di un interesse materiale sufficientemente consolidato, inciso dalla violazione dell’obbligo di provvedere sull’istanza.

Lo stesso T.a.r. con la sentenza appellata non ha mancato di evidenziare il punto affermando che “ Al riguardo giova soggiungere che l’entrata in vigore dell’art. 2-bis della ripetuta legge n. 241 del 1990 non comporta un’automatica protezione, mediante il risarcimento del danno, dell’interesse procedimentale all’osservanza dei termini dell’azione amministrativa, senza la considerazione della spettanza dell’interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato. Infatti l’elemento centrale nella responsabilità è l’ingiustizia del danno (art. 30, commi 2 e 4, e art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990), per cui il risarcimento è da escludere quando non sia acclarata la fondatezza della pretesa sostanziale del privato, a fronte di un’attività dell’autorità amministrativa che non sia strettamente vincolata, ma risulti semmai latamente discrezionale .”.

Poiché la configurabilità di un danno ingiusto rappresenta una condicio sine qua non nel procedimento di accertamento della responsabilità aquiliana, l’esito negativo dell’indagine, per le motivazioni esposte, conduce alla reiezione del gravame, con assorbimento di tutti i restanti motivi di appello, ivi compresi quelli non esaminati dal T.a.r. e riproposti in questo grado di giudizio.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese del grado stante la mancata costituzione della Regione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

SC GA IS, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

CA NT, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA NT	SC GA IS

IL SEGRETARIO